“2709 Kanun numaralı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasının “Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerde ileri sürülmesi” başlıklı 152 nci maddesinde;
“Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır.
Mahkeme, Anayasaya aykırılık iddiasını ciddi görmezse bu iddia temyiz merciince esas hükümle birlikte karara bağlanır.
Anayasa Mahkemesi, işin kendisine gelişinden başlamak üzere beş ay içinde kararını verir ve açıklar. Bu süre içinde karar verilmezse mahkeme davayı yürürlükteki kanun hükümlerine göre sonuçlandırır. Ancak, Anayasa Mahkemesinin kararı, esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse, mahkeme buna uymak zorundadır.
Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararının Resmi Gazetede yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz.”,
6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunun “Anayasaya aykırılığın mahkemelerce ileri sürülmesi” başlıklı 40 inci maddesinde ise;
“(1) Bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu davada uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa;
a) İptali istenen kuralların Anayasanın hangi maddelerine aykırı olduklarını açıklayan gerekçeli başvuru kararının aslını,
b) Başvuru kararına ilişkin tutanağın onaylı örneğini,
c) Dava dilekçesi, iddianame veya davayı açan belgeler ile dosyanın ilgili bölümlerinin onaylı örneklerini,
dizi listesine bağlayarak Anayasa Mahkemesine gönderir.
(2) Taraflarca ileri sürülen Anayasaya aykırılık iddiası davaya bakan mahkemece ciddi görülmezse bu konudaki talep, gerekçeleri de gösterilmek suretiyle reddedilir. Bu husus esas hükümle birlikte temyiz konusu yapılabilir.
(3) Genel Sekreterlik gelen evrakı kaleme havale eder ve keyfiyeti başvuran mahkemeye bir yazı ile bildirir.
(4) Evrakın kayda girişinden itibaren on gün içinde başvurunun yöntemine uygun olup olmadığı incelenir. Açık bir şekilde dayanaktan yoksun veya yöntemine uygun olmayan itiraz başvuruları, Mahkeme tarafından esas incelemeye geçilmeksizin gerekçeleriyle reddedilir.
(5) Anayasa Mahkemesi, işin kendisine noksansız olarak gelişinden başlamak üzere beş ay içinde kararını verir ve açıklar. Bu süre içinde karar verilmezse ilgili mahkeme davayı yürürlükteki hükümlere göre sonuçlandırır. Ancak, Anayasa Mahkemesinin kararı, esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse mahkeme buna uymak zorundadır.”
hükümlerine yer verilmiştir.
Yukarıda anılan hükümler gereğince, mahkeme bakmakta olduğu davada uygulayacağı kanun ya da kanun hükmünde kararname hükümlerini Anayasaya aykırı görür veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, o hükmün iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir.
Bu çerçevede, Düzce Üniversitesi 2014 yılı Yargı Raporunun 30 uncu maddesinin, 6085 sayılı Sayıştay Kanununun 23 üncü maddesinde hesap mahkemesi olarak tanımlanan Sayıştay Dairemizde görüşülmesinde; raporu hazırlayan denetçi tarafından Düzce Üniversitesi Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü ile Döner Sermaye İşletme Müdürlüğünde görevli personele, 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Döner Sermaye” başlıklı 58 inci maddesine aykırı bir surette ek ödeme yapılması sonucu kamu zararına neden olunduğunun iddia edildiği görülmüştür.
Yargı raporunun 30 uncu maddesinde Sayıştay Denetçisi; tıp fakülteleri ile bunlara bağlı hastanelerde elde edilen döner sermaye gelirlerinden, döner sermaye işletme müdürlüğü ve döner sermaye saymanlık müdürlüğü personeline ek ödemede bulunulması evvelce mümkün iken; 02.11.2011 tarihli ve 28103 mükerrer sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle bunu mümkün kılan ibarenin yürürlükten kaldırılmış olması ve fakat Anayasa Mahkemesinin 2012/205 sayılı kararı ile 666 sayılı KHK ile 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrasının ikinci bendinde yapılan bu düzenlemenin iptal edilmiş olması sonrasında da yeni bir düzenleme yapılmamış olması nedeniyle, ilgili Kanun metninin son halinde adı geçenlere ek ödemede bulunulmasına imkan veren herhangi bir ibare yer almadığından, sözkonusu personele ek ödeme yapılması sonucu kamu zararına sebebiyet verildiği iddiasında bulunmaktadır.
Sorumlular ise savunmalarında, Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü ve Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü personeline 2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun 58 inci maddesinin (c) fıkrası ile döner sermaye katkı payı ödenmekte iken, 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle 27.06.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen Ek 12 nci maddenin 2 nci fıkrasının (g) bendi ile Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü ve Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü personeline katkı payı ödemesine son verildiğini; 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin sözkonusu hükmünün. Anayasa Mahkemesinin 10.10.2013 tarih ve 28791 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 27.12.2012 tarihli ve E:2011/139, K:2012/205 sayılı kararı ile iptal edilmesi sonucu 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen ek 12 nci maddesinin 2 nci fıkrasının (g) bendinin kaldırıldığını; dolayısıyla Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü ve Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü personeline katkı payı ödenmesine son veren 666 sayılı Kararnamedeki düzenlemenin hükümsüz hale geldiğini; Anayasa Mahkemesinin kararı ve konuya ilişkin İdare Mahkemesi kararlarının değerlendirilmesi sonucu bu Kararın yürürlüğe girdiği tarih itibariyle hak kaybına uğrayan Döner Sermaye İşletme Müdürlüğü ve Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü personeline döner sermaye ödemesi yapılması gerektiğine karar verildiğini ve bu çerçevede ödeme yapıldığım ifade etmişlerdir.
Sorumluların savunmaları üzerine yazılan raporun “Sonuç” bölümünde Sayıştay Denetçisince savunmalar uyarınca konu hakkında ilişik kalmadığı ve yapılan işlemlerin mevzuata uygun olduğu belirtilmekte ise de, konunun Dairemizce incelenmesi neticesinde 666 sayılı Kanun Hükmüne Kararnamenin Anayasa Mahkemesi Kararı ile iptal edilen ve başvuru konusu olmaması nedeni ile iptal edilmeyen hükümlerinin uygulamada çeşitli tereddütlere yol açtığı görülmüş, Kararnamenin konuyla ilgili doğrudan mali sonuç doğuran diğer bazı hükümlerinin de 6223 sayılı Yetki Kanununa ve Anayasanın 91 inci maddesine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
2547 sayılı Yükseköğretim Kanununun “Döner Sermaye” başlıklı 58 inci maddesi (e) fıkrasının 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle değiştirilmeden önceki halinde aynen;
“…
c) Tıp ve diş hekimliği fakülteleri ile sağlık uygulama ve araştırma merkezlerinin hesabında toplanan döner sermaye gelirleri bakiyesinden, bu yerlerde;
1) Gelir getiren görevlerde çalışan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine aylık (ek gösterge dahil), yan ödeme, ödenek (geliştirme ödeneği hariç) ve her türlü tazminat (28/3/1983 tarihli ve 2809 sayılı Kanunun geçici 3 üncü maddesinin beşinci fıkrası uyarınca ödenen tazminat dahil, makam, temsil ve görev tazminatı ile yabancı dil tazminatı hariç) toplamından oluşan ek ödeme matrahının yüzde 800’iinü, araştırma görevlilerine ise yüzde 500’ünü; bu yerlerde görevli olmakla birlikte gelire katkısı olmayan öğretim üyesi ve öğretim görevlilerine yüzde 600’ünü, araştırma görevlilerine ise yüzde 300’ünü,
2) Diğer öğretim elemanlarına ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel (döner sermaye işletme müdürlüğü ve döner sermaye saymanlık personeli dahil) ile aynı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) bendine göre sözleşmeli olarak çalışan personele ek ödeme matrahının; uzman tabipler için yüzde 600’ünü, hastaneler başmüdürü ve eczacılar için yüzde 250’sini, başhemşireler için yüzde 200’ünü, diğer öğretim elemanları ile diğer personel için yüzde 150’sini, işin ve hizmetin özelliği dikkate alınarak yoğun bakım, doğumhane, yeni doğan, süt çocuğu, yanık, diyaliz, ameliyathane, enfeksiyon, özel bakım gerektiren ruh sağlığı, organ ve doku nakli, acil servis ve benzeri sağlık hizmetlerinde çalışan personel için yüzde 200’ünü geçmeyecek şekilde aylık ek ödeme yapılır. Sözleşmeli personele yapılacak ek ödeme matrahı, sözleşmeli personelin çalıştığı birim ve bulunduğu pozisyon unvanı itibarıyla aynı veya benzer unvanlı memur kadrosunda çalışan, hizmet yılı ve öğrenim durumu aynı olan emsali personel dikkate alınarak belirlenir. Emsali bulunmayan sözleşmeli personelin ek ödeme matrahı ise brüt sözleşme ücretlerinin yüzde 25’ini geçemez. ” hükmü bulunmaktaydı.
666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesinde ise aynen;
“27/6/1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye aşağıdaki ek maddeler eklenmiştir.
“EK MADDE 9- Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli astsubay, sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzman erbaşlara, mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro ve görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, en yüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı Cetvelde yer alan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda ek ödeme yapılır.
…
Birinci fıkra kapsamına giren personelden; 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun-5 inci maddesinin ikinci fıkrası, 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (f) fıkraları ve 14/4/1982 tarihli ve 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi kapsamında döner sermayeden ek ödeme yapılan personele, 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Kanunun ek 17 nci maddesinin (Ç) fıkrası uyarınca sağlık hizmetleri tazminatı ödenen personele, 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Kanunun 221 inci maddesi, 16/5/2006 tarihli ve 5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrası ve 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 28 inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca ödeme yapılan personele, sözkonusu mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılmaya devam olunur ve bunlara bu maddeye göre ayrıca ek ödeme yapılmaz. Bu fıkra kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele sözkonusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmaz.
EK MADDE 12-1) ....
2) 31/12/2011 tarihinden geçerli olmak üzere;
g) 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrasının (2) numaralı bendinde yer alan “(döner sermaye işletme müdürlüğü ve döner sermaye saymanlık personeli dahil)” ibaresi,
yürürlükten kaldırılmıştır.
…”
666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 5 inci maddesinde ise;
f) 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin; (c) fıkrasının (2) numaralı bendinin ...(g) fıkrasının ikinci paragrafı “Bu maddenin (c) ve (f) fıkraları kapsamında bulunanlar dışındaki 657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi memurlar ile aynı Kanunun 4 üncü maddesinin (B) fıkrasına göre sözleşmeli olarak çalışan personele 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin ek 9 uncu maddesi kapsamında ödeme yapılır ve bunlara bu madde uyarınca ayrıca ek ödeme yapılmaz. ”... şeklinde değiştirilmiştir. ”
denilmişti.
Yapılan bu değişiklikler ile 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname öncesinde 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (e) fıkrasının (2) numaralı bendine göre döner sermaye gelirlerinden kendilerine ödeme yapılan döner sermaye işletme müdürlüğü ve saymanlık müdürlüğü personelinin, madde metninde yer alan döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılacak olan “657 sayılı Devlet Memurları Kanununa tabi personel” içinde sayılmasını mümkün kılan parantez içi “(döner sermaye işletme müdürlüğü ve döner sermaye saymanlık personeli dahil)” hükmü, 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek 12 nci maddesinin (g) bendi ile kaldırılmak suretiyle, sözkonusu personele döner sermaye gelirlerinden ödeme yapılmak yerine, 375 sayılı KHK’ya 666 sayılı KHK ile eklenen Ek 9 uncu maddeye göre ek ödeme yapılmaya başlanmıştır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri tarafından 11.10.2011 günlü, 666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin bazı maddelerinin Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 2., 6., 7., 10., 55., 87. ve 91. maddelerine aykırılıkları ileri sürülerek iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi istemiyle açılan davanın görüşülmesi neticesinde verilen ve 10.10.2013 tarih ve 28791 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan 27.12.2012 tarih ve 2011/139 Esas, 2012/205 Karardaydı Anayasa Mahkemesi Kararının “IV-Esasın İncelenmesi” başlıklı kısmında, 666 sayılı KHK’nin 1. maddesiyle 375 sayılı KHK’ye eklenen Ek 12. maddenin (2) numaralı fıkrasının (j) bendi dışında kalan bölümünde öngörülen mali haklara ilişkin hükümlerin mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmadığı, doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğinde olduğu belirtilerek 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığı anlaşılan bu hükümlerin Anayasanın 91. maddesine aykırılığı nedeniyle iptali gerektiği ifade edilmiştir.
Kararın “Sonuç” bölümünde ise aynen;
“11.10.2011 günlü, 666 sayılı Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun Hükmünde Kararname’nin;
A- 1. maddesiyle, 27.06.1989 günlü, 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen;
3- Ek Madde 12’nin,
b- (2) numaralı fıkrasının,
aa- (j) bendi, 30.12.2011 günlü başvuru tarihinden önce yürürlüğe giren 1.12.2011 günlü, 6253 sayılı Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı İdari Teşkilatı Kanunu’nun 42. maddesiyle yürürlükten kaldırıldığından, bu bende yönelik iptal isteminin başvuranın yetkisizliği nedeniyle REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,
bb- Kalan bölümü, 6223 sayılı Yetki Kanunun kapsamında olmadığından, bu bölümün Anayasa ‘ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE,
D- 1. maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek Madde
12’nin yürürlüğüne ilişkin 8. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan “1 inci maddesiyle 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye eklenen ek 12 nci madde” ibaresi, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında olmadığından, bu ibarenin Ek Madde 12’nin (1) numaralı fıkrası ve (2) numaralı fıkrasının (j) bendi dışında kalan bölümü yönünden Anayasa ‘ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, OYBİRLİĞİYLE,
F- Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasıyla 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince, 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin, 1. maddesiyle 375 sayılı Kanım Hükmünde Kararname’ye eklenen Ek Madde 12’nin (1) numaralı fıkrası ve (2) numaralı fıkrasının iptal edilen hükümleri ile bunların yürürlüğüne ilişkin iptal hükmü dışındaki diğer iptal hükümlerinin KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE, OYBİRLİĞİYLE,
2 7.12.2012 gününde karar verildi.”
denilmiştir.
Söz konusu Karar ile 666 sayılı KHK’nın 1 inci maddesiyle 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 12’nin (2) numaralı fıkrasının (g) bendindeki 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrasının (2) numaralı bendinde yer alan “(döner sermaye işletme müdürlüğü ve döner sermaye saymanlık müdürlüğü personeli dahil)” ibaresinin yürürlükten kaldırılmasına ilişkin hükmün iptal edilmesi ve fakat 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) fıkrasına ilişkin hüküm getiren bir başka maddesi olan 666 sayılı KHK’yla 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 9’un üçüncü paragrafında yer alan “...Bu fıkra kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele sözkonusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmaz.” hükmünün, Anayasaya aykırılığı iddiası ile iptali için başvuruda bulunulmaması nedeniyle yürürlüğünün devam etmesi, uygulamada bu iki müdürlük personelinin ek ödemelerden hangisinden faydalanacaklarına ilişkin tereddüt yaşanmasına ve değişik üniversitelerde döner sermaye işletme müdürlüğü personeline döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılırken, döner sermaye saymanlığı personeline ek ödeme yapılmaması; her iki gruptaki personele ek ödeme yapılması veya her iki gruptaki personele döner sermaye gelirlerinden ek ödeme yapılmaması yönünde farklı uygulamaların ortaya çıkmasına neden olmaktadır. Oysa, yürürlüğü devam eden 666 sayılı KHK’yla 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 9’ un üçüncü paragrafında yer alan “...Bu fıkra kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele sözkonusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmaz. ” hükmünün, Anayasa Mahkemesi Kararı ile iptal edilen 666 sayılı KHK’nın 1 inci maddesiyle 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 12’nin (2) numaralı fıkrasının (g) bendi hükmüne benzer olarak 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığı, dolayısıyla Anayasanın 91 inci maddesine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Anayasanın “E. Kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verme” başlıklı 91 inci maddesinde;
“Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.
Yetki kanunu, çıkarılacak kanun hükmünde kararnamenin, amacını, kapsamını, ilkelerini, kullanma süresini ve süresi içinde birden fazla kararname çıkarılıp çıkarılamayacağını gösterir.
denilmektedir.
Bu hükme dayanılarak çıkartılan 6223 sayılı Yetki Kanununun “Amaç ve kapsam” başlıklı 1 inci maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde bu Kanunun amacının,, kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin çalışmalarında etkinliği artırmak üzere, bunların atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin konularda düzenlemelerde bulunmak üzere Bakanlar Kuruluna kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi vermek olduğu; (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ve bu bendin (7) numaralı alt bendinde ise bu Kanuna göre çıkarılacak kanun hükmünde kararnamelerin kamu kurum ve kuruluşlarında istihdam edilen memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak hangi kanun veya kanun hükmünde kararnamelerde yapılacak değişiklik ve yeni düzenlemeleri kapsayacağı belirtilmiştir.
6223 sayılı Yetki Kanununun söz konusu hükümlerinde, Bakanlar Kuruluna memurlar, işçiler, sözleşmeli personel ile diğer kamu görevlilerinin atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esaslarına ilişkin olarak değişiklik ve yeni düzenleme yapma yetkisi verildiğinden, 666- sayılı KHK’yla 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 9’un üçüncü paragrafında yer alan doğrudan ve sadece mali hüküm içeren, “...Bu fıkra kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele sözkonusıı mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmaz.” hükmünün, Anayasa’nın 91 inci maddesine aykırı olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
Bu itibarla, bahse konu düzenlemenin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmasına ve Yargı Raporunun 30 uncu maddesine ilişkin hükmün geri bırakılmasına karar vermek gerekmiştir.
Açıklanan nedenlerle;
1- Anayasanın 152 nci maddesinin birinci fıkrasındaki, “Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır.” hükmü ile 6216 sayılı Kanunun “Anayasaya aykırılığın mahkemelerce ileri sürülmesi” başlıklı 40 inci maddesi gereğince 02.11.2011 tarih ve 28103 mükerrer sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan Kamu Görevlilerinin Mali Haklarının Düzenlenmesi Amacıyla Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 1 inci maddesiyle 375 sayılı KHK’ya eklenen Ek Madde 9’un üçüncü paragrafında yer alan “...Bu fıkra kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele sözkonusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmaz.” ibaresi Anayasanın 91 inci maddesine aykırı görüldüğünden, iptali için ANAYASA MAHKEMESİNE BAŞVURULMASINA ve ilgili belgelerin onaylı örneklerinin ANAYASA MAHKEMESİNE GÖNDERİLMESİNE,
2- 6216 sayılı Kanunun 40 ncı maddesinin beşinci fıkrası hükmü uyarınca Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar Yargı Raporunun 30 uncu maddesine ilişkin hükmün GERİ BIRAKILMASINA,
Dairemizin 29.12.2015 tarih ve 35362 sayılı tutanağıyla oybirliğiyle karar verildi.”
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2016/28
Karar Sayısı : 2016/25
Karar Tarihi : 7.4.2016
R.G.Tarih-Sayı : 28.04.2016 – 29697
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Sayıştay İkinci Dairesi
İTİRAZIN KONUSU: 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin, Anayasa’nın 91. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Düzce Üniversitesi Döner Sermaye Saymanlık Müdürlüğü ile Döner Sermaye İşletme Müdürlüğünde görevli personele, Düzce Üniversitesi Tıp Fakültesi Sağlık Uygulama ve Araştırma Merkezi döner sermaye gelirinden ek ödeme yapılması nedeniyle oluşan kamu zararının sorumlulardan tahsili yönünde düzenlenen rapor üzerine yapılan yargılamada, itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I- İPTALİ İSTENİLEN KANUN HÜKMÜNDE KARARNAME KURALI
375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin (KHK) ek 9. maddesinin itiraz konusu kuralın da yer aldığı ilgili bölümleri şöyledir:
“Ek Madde 9 - (Ek: 11/10/2011-KHK-666/1 md.)
Aylıklarını 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ile 2914 sayılı Yükseköğretim Personel Kanununa göre almakta olan personele, 399 sayılı Kanun Hükmünde Kararnameye ekli (II) sayılı Cetvele dahil pozisyonlarda istihdam edilen sözleşmeli personele, subay, sözleşmeli subay, astsubay, sözleşmeli astsubay, sözleşmeli subay ve astsubay adayları ile uzman jandarma ve uzman erbaşlara, mali haklar kapsamında yapılan her türlü ödemeler dahil almakta oldukları toplam ödeme tutarı dikkate alınmak suretiyle aynı veya benzer kadro ve görevlerde bulunan personel arasındaki ücret dengesini sağlamak amacıyla, en yüksek Devlet memuru aylığına (ek gösterge dahil), ekli (I) sayılı Cetvelde yer alan kadro ve görev unvanlarına karşılık gelen oranların uygulanması suretiyle hesaplanan tutarda ek ödeme yapılır.
Birinci fıkra kapsamına giren personelden; 4/1/1961 tarihli ve 209 sayılı Kanunun 5 inci maddesinin ikinci fıkrası, 4/11/1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanunun 58 inci maddesinin (c) ve (f) fıkraları ve 14/4/1982 tarihli ve 2659 sayılı Kanunun 30 uncu maddesi kapsamında döner sermayeden ek ödeme yapılan personele, 27/7/1967 tarihli ve 926 sayılı Kanunun ek 17 nci maddesinin (Ç) fıkrası uyarınca sağlık hizmetleri tazminatı ödenen personele, 27/10/1999 tarihli ve 4458 sayılı Kanunun 221 inci maddesi, 16/5/2006 tarihli ve 5502 sayılı Kanunun 28 inci maddesinin sekizinci fıkrası ve 663 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamenin 28 inci maddesinin dördüncü fıkrası uyarınca ödeme yapılan personele, sözkonusu mevzuat hükümlerine göre ödeme yapılmaya devam olunur ve bunlara bu maddeye göre ayrıca ek ödeme yapılmaz. Bu fıkra kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele sözkonusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmaz.
Bu maddenin uygulamasına ilişkin olarak ortaya çıkabilecek tereddütleri gidermeye ve uygulamayı yönlendirmeye Maliye Bakanlığı yetkilidir.”
II- İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Recep KÖMÜRCÜ, Alparslan ALTAN, Nuri NECİPOĞLU, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Erdal TERCAN, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA ve Rıdvan GÜLEÇ’in katılımlarıyla 7.4.2016 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında, öncelikle sınırlama sorunu görüşülmüştür.
2. Anayasa'nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddelerine göre, Anayasa Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı kanun kuralı ile sınırlıdır.
3. İtiraz yoluna başvuran Mahkeme, KHK’nin ek 9. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin iptalini talep etmiştir.
4. İtiraz konusu kural, fıkra kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirinden herhangi bir ödeme yapılmayacağını düzenlemektedir. Bakılmakta olan davanın konusu ise 4.11.1981 tarihli ve 2547 sayılı Kanun kapsamında yer alan bir idarenin döner sermaye saymanlık ve işletme hizmetlerini yürütenpersonele, döner sermaye gelirinden ek ödeme yapılmasına ilişkin bulunmaktadır. İtiraz konusu kural, 2547 sayılı Kanun kapsamındaki idarelerin yanı sıra fıkra kapsamında yer alan diğer idareler açısından da ortak ve geçerli kuraldır. Bu nedenle, itiraz konusu kurala ilişkin esas incelemenin, “2547 sayılı Kanun kapsamındaki idareler” yönünden sınırlı olarak yapılması gerekmektedir.
5. Açıklanan nedenlerle, 27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemesinin “2547 sayılı Kanun kapsamındaki idareler” yönünden yapılmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III- ESASIN İNCELENMESİ
6. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Volkan HAS tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu KHK kuralı, dayanılan Anayasa kuralı ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- İtirazın Gerekçesi
7. Başvuru kararında özetle, 375 sayılı KHK’nin ek 9. maddesinin üçüncü fıkrası kapsamında yer alan idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmayacağını öngören itiraz konusu kuralın 666 sayılı KHK ile düzenlendiği, KHK’nin dayanağı olan 6223 sayılı Yetki Kanunu uyarınca doğrudan mali konularda KHK çıkarmanın mümkün olmadığı, bu nedenle kuralın, Yetki Kanunu kapsamında olmadığı belirtilerek Anayasa’nın 91. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
8. İtiraz konusu kural, 2547 sayılı Kanun kapsamındaki idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmayacağını düzenlemektedir.
9. Kural, 375 sayılı KHK’ye 666 sayılı KHK ile eklenmiştir. 666 sayılı KHK, 6.4.2011 tarihli ve 6223 sayılı Kamu Hizmetlerinin Düzenli, Etkin ve Verimli Bir Şekilde Yürütülmesini Sağlamak Üzere Kamu Kurum ve Kuruluşlarının Teşkilat, Görev ve Yetkileri ile Kamu Görevlilerine İlişkin Konularda Yetki Kanunu kapsamında çıkarılan KHK’lerdendir.
1- Kanun Hükmünde Kararnamelerin Yargısal Denetimi Hakkında Genel Açıklama
10. Anayasa’nın 91. maddesinde düzenlenen KHK’ler, işlevsel yönden yasama işlemi niteliğinde olduğundan yargısal denetimlerinin yapılması görev ve yetkisi Anayasa’nın 148. maddesi ile Anayasa Mahkemesine verilmiştir. Yargısal denetimde KHK’nin, öncelikle yetki kanununa sonra da Anayasa’ya uygunluğu sorunlarının çözümlenmesi gerekir. Her ne kadar, Anayasa’nın 148. maddesinde KHK’lerin yetki kanunlarına uygunluğunun denetlenmesinden değil, yalnızca Anayasa’ya biçim ve esas bakımlarından uygunluğunun denetlenmesinden söz edilmekte ise de Anayasa’ya uygunluk denetiminin içerisine öncelikle KHK’nin yetki kanununa uygunluğunun denetimi girer. Çünkü Anayasa’da, Bakanlar Kuruluna ancak yetki kanununda belirtilen sınırlar içerisinde KHK çıkarma yetkisi verilmesi öngörülmüştür. Yetkinin dışına çıkılması, KHK’yi Anayasa’ya aykırı duruma getirir.
11. Dayanaklarını doğrudan doğruya Anayasa’dan alan olağanüstü hal KHK’lerinden farklı olarak, olağan dönemlerdeki KHK’lerin bir yetki kanununa dayanması zorunludur. Bu nedenle, KHK’ler ile dayandıkları yetki kanunu arasında çok sıkı bir bağ vardır. KHK’nin yetki kanunu ile olan bağı, KHK’yi aynen ya da değiştirerek kabul eden kanun ile kesilir. KHK’nin Anayasa’ya uygun bir yetki kanununa dayanması, geçerliliğinin ön koşuludur. Bir yetki kanununa dayanmadan çıkarılan veya dayandığı yetki kanunu iptal edilen KHK’lerin içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa bile bunların Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez.
12. KHK’lerin Anayasa’ya uygunluk denetimi, kanunların denetiminden farklıdır. Anayasa’nın 11. maddesinde, “Kanunlar Anayasaya aykırı olamaz.” denilmektedir. Bu nedenle kanunların denetiminde, onların yalnızca Anayasa kurallarına uygun olup olmadıkları saptanır. KHK’ler ise konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden hem dayandıkları yetki kanununa hem de Anayasa’ya uygun olmak zorundadırlar.
13. Anayasa’da kimi konuların KHK’lerle düzenlenmesi yasaklanmaktadır. Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasında“...sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.” denilmiştir. Bu kural gereğince, Türkiye Büyük Millet Meclisi, Bakanlar Kuruluna ancak KHK’yle düzenlenmesi yasaklanmış alana girmeyen konularda KHK çıkarma yetkisi verebilir.
14. Anayasa’nın herhangi bir maddesinde kanunla düzenleneceği öngörülen bir konunun, Anayasa’nın 91. maddesinin birinci fıkrasının açıkça yasakladığı hükümler ile ilgili olmadıkça ya da Anayasa’nın 163. maddesinde olduğu gibi KHK çıkarılamayacağı açıkça belirtilmedikçe, KHK ile düzenlenmesi Anayasa’ya aykırılık oluşturmaz.
2- İtiraz Konusu Kuralın 6223 Sayılı Yetki Kanunu Kapsamında Olup Olmadığının İncelenmesi
15. Anayasa’nın 91. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, yetki kanununda, çıkarılacak KHK’nin amacının, kapsamının, ilkelerinin, kullanma süresinin ve bu süre içinde birden fazla KHK’nin çıkarılıp çıkarılamayacağının gösterilmesi gerekir. Buna göre bir KHK’nin Anayasa’ya uygun olduğunun kabulü öncelikle konu, amaç, kapsam ve ilkeleri yönünden dayandığı yetki kanununa uygun olmasına bağlıdır. Bu bağlamda, Anayasa’nın ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Haklar ve Ödevler” başlıklı üçüncü bölümünde düzenlenen haklar içinde kalan ve Anayasa’nın 91. maddesinde belirtilen KHK’yle düzenlenemeyecek yasak alan içinde bulunmayan kamu görevlilerinin mali ve sosyal haklarının 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun kapsamında kalması durumunda, KHK’yle düzenlenmesinde Anayasa’ya aykırı bir durumun olmayacağı açıktır.
16. 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacını düzenleyen 1. maddesinin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kapsamına ilişkin düzenlemelerin yer aldığı aynı maddenin (2) numaralı fıkrasının (b) bendi ile bu bendin (7) numaralı alt bendinde ve son olarak ilkeler ve yetki süresine ilişkin hükümlerin yer aldığı 2. maddenin (1) numaralı fıkrasının (b) bendinde, kamu personelinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Bununla birlikte, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörüldüğü üzere;
- Mevcut bakanlıkların birleştirilmesine veya kaldırılmasına, yeni bakanlıklar kurulmasına,
- Mevcut bağlı, ilgili ve ilişkili kuruluşların mevcut, birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıklar bünyesinde hizmet birimi olarak yeniden düzenlenmesine,
- Mevcut bakanlıklar ile birleştirilen veya yeni kurulan bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesine, taşrada ve yurt dışında teşkilatlanma esaslarına,
ilişkin düzenlemeler söz konusu olduğunda, mali haklara dair düzenlemelerin de yapılması mümkündür. Mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle ilgili olmayan hususlar 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun kapsamında bulunmadığından, KHK’yle doğrudan mali haklarda bir düzenleme yapılamaz. Bir başka ifadeyle, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amaç, kapsam ve ilkeleri bakımından kamu personelinin mali ve sosyal haklarına ilişkin olarak Bakanlar Kuruluna doğrudan bir düzenleme yapma yetkisini vermediği, ancak mali ve sosyal haklarla ilgili hükümlerin 6223 sayılı Yetki Kanunu’nun amacı ve kapsamına giren konularda yapılan düzenlemelerin doğal sonucu olması durumunda mümkün olabileceği, 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda öngörülen amaç, kapsam ve ilkeleriyle bağlantılı olmaksızın sırf mali konularda bir düzenleme yapılamayacağı açıktır.
17. İtiraz konusu kural, 375 sayılı KHK’nin ek 9. maddesinin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesidir.
18. 666 sayılı KHK’nin 1. maddesiyle 2547 sayılı Kanun kapsamındaki idarelerin döner sermaye saymanlık hizmetlerini yürüten personele söz konusu mevzuat uyarınca döner sermaye gelirlerinden herhangi bir ödeme yapılmayacağı belirtilerek, anılan personelin mali haklarına ilişkin bir düzenleme yapılmaktadır. Oysa ki 6223 sayılı Yetki Kanunu’nda kamu görevlilerinin “atanma, nakil, görevlendirilme, seçilme, terfi, yükselme, görevden alınma ve emekliye sevk edilme usul ve esasları”ndan söz edilmiş, ancak mali haklara ilişkin bir ibareye yer verilmemiştir. Diğer yandan, kuralda öngörülen mali haklara ilişkin hüküm, mevcut veya yeni ihdas edilen ya da bir başka bakanlıkla birleştirilen bakanlıkların görev, yetki, teşkilat ve kadrolarının düzenlenmesiyle bağlantılı ve bunların zorunlu sonucu olmayıp doğrudan mali haklara ilişkin bir düzenleme niteliğindedir.
19. Açıklanan nedenlerle kural, 6223 sayılı Yetki Kanunu kapsamında bulunmadığından Anayasa’nın 91. maddesine aykırıdır. İptali gerekir.
IV- HÜKÜM
27.6.1989 tarihli ve 375 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’ye 11.10.2011 tarihli ve 666 sayılı Kanun Hükmünde Kararname’nin 1. maddesiyle eklenen ek 9. maddenin üçüncü fıkrasının ikinci cümlesinin, “2547 sayılı Kanun kapsamındaki idareler”yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, 7.4.2016 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Serruh KALELİ
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Recep KÖMÜRCÜ
Alparslan ALTAN
Nuri NECİPOĞLU
Hicabi DURSUN
Celal Mümtaz AKINCI
Erdal TERCAN
Muammer TOPAL
M. Emin KUZ
Hasan Tahsin GÖKCAN
Kadir ÖZKAYA
Rıdvan GÜLEÇ
