ANAYASA MAHKEMESİ KARARI 

Esas Sayısı : 2005/89

Karar Sayısı : 2006/120

Karar Günü : 22.12.2006

Resmi Gazete Tarih-Sayısı : 22.11.2007-26708

İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Kemal ANADOL, Kemal KILIÇDAROĞLU ile birlikte 112 milletvekili

İPTAL DAVASININ KONUSU: 3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun;

1- Tümünün şekil yönünden,

2- Geçici 1. maddesinin ise esas yönünden,

Anayasa'nın 2., 10., 11., 44., 45. ve 88. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve Geçici 1. maddesinin yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi istemidir.

II- YASA METİNLERİ

1.                  İptali İstenilen Yasa Kuralları

19.7.2005 günlü, 25880 sayılı Resmî Gazete'de yayımlanan 3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun tümünün şekil yönünden iptali istenilmiştir.

5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun esas yönünden iptali istenen Geçici 1. maddesi şöyledir:

“GEÇİCİ MADDE 1- 11.10.2004 tarihinden önce tarım arazileri; gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış ve tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise söz konusu arazinin istenilen amaçla kullanımı için, altı ay içerisinde Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir.”

B- Dayanılan ve İlgili Görülen Anayasa Kuralları

Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 10., 11., 44., 45. ve 88. maddelerine dayanılmış, 87. maddesi ile ilgili görülmüştür.

III- İLK İNCELEME

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi uyarınca Tülay TUĞCU, Haşim KILIÇ, Sacit ADALI, Fulya KANTARCIOĞLU, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, A. Necmi ÖZLER, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK, Serruh KALELİ ve Osman Alifeyyaz PAKSÜT'ün katılımlarıyla 19.9.2005 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, “3.7.2005 günlü, 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun tümünün şekil yönünden, Geçici 1. maddesinin esas yönünden iptallerine ilişkin istemin, dosyada eksiklik bulunmadığından esasının incelenmesine, Geçici 1. maddesinin yürürlüğünün durdurulmasına ilişkin istemin, bu konudaki raporun hazırlanmasından sonra karara bağlanmasına,” OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ

Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptal konusu kurallar, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A- Yasa'nın Şekil Yönünden İncelenmesi

Dava dilekçesinde, 5403 sayılı Yasa'nın Geçici 1. maddesi ile getirilen hüküm imar affı niteliğinde olduğundan TBMM İçtüzüğü'nün 92. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca, af kanunlarının kabulü için geçerli olan beşte üç çoğunluğun bu Yasa'nın kabulünde gerçekleşmediği, bu durumun ise Anayasa'nın 2., 11. ve 88. maddelerine aykırı olduğu belirtilerek anılan Kanunun tümünün şekil yönünden iptali istenilmiştir.

2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 29. maddesine göre Anayasa Mahkemesi, kanunların, kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün Anayasa'ya aykırılığı hususunda ilgililer tarafından ileri sürülen gerekçelere dayanmaya mecbur değildir. Anayasa Mahkemesi taleple bağlı kalmak kaydıyla başka gerekçe ile de Anayasa'ya aykırılık kararı verebilir. Bu nedenle, kural Anayasa'nın 87. maddesi yönünden de incelenmiştir.

Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrasında, kanunların şekil bakımından denetlenmesinin, son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı hususu ile sınırlı olduğu, 88. maddesinin ikinci fıkrasında, kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisi'nde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzük'le düzenleneceği belirtilmekte, Anayasa'nın "Toplantı ve karar yeter sayısı" başlıklı 96. maddesinin birinci fıkrasında ise "Anayasada, başkaca bir hüküm yoksa, Türkiye Büyük Millet Meclisi üye tamsayısının en az üçte biri ile toplanır ve toplantıya katılanların salt çoğunluğu ile karar verir; ancak karar yeter sayısı hiçbir şekilde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlasından az olamaz" denilmektedir. Buna göre, Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin toplantı yeter sayısının oluşması için en az 184 milletvekilinin hazır bulunması gerekmektedir. Karar yeter sayısını kural olarak toplantıya katılanların salt çoğunluğu oluşturmakta ise de bu sayı, hiçbir biçimde üye tamsayısının dörtte birinin bir fazlası olan 139'dan az olamamaktadır.

Anayasa'nın 87. maddesinde 2001 yılında yapılan değişiklikten önce Meclis'in çıkarmış olduğu af kanunları ile diğer kanunlar arasında çıkarılış yöntemi açısından herhangi bir farklılık bulunmamakta idi. Ancak, 3.10.2001 tarihinde yapılan Anayasa değişikliği ile Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin genel ve özel af ilanına TBMM üye tamsayısının beşte üç çoğunluğu ile karar verebileceği öngörülmektedir. Buna göre, genel veya özel af ilanına karar verme yeter sayısı en az, Meclis üye tamsayısının beşte üçü olan 330'dur.

Bu durumda Anayasa'nın 87. maddesinde düzenlenen genel ve özel affın kapsamının maddi ceza hukuku anlamındaki afla sınırlı tutulup tutulmayacağını veya her türlü affın bu kapsamda değerlendirilip değerlendirilmeyeceğini belirlemek gerekmektedir.

Ceza hukukunun genel ilkelerine göre genel af halinde, kamu davası ve hükmolunan cezalar bütün neticeleri ile birlikte ortadan kalkar. Özel af halinde ise, hapis cezasının infaz kurumunda çektirilmesine son verilebilir veya infaz kurumunda çektirilecek süresi kısaltılabilir ya da adli para cezasına çevrilebilir. Genel af hem cezayı, hem de suçu kaldırmakta, oysa özel af ise hükmedilmiş olan cezayı ortadan kaldırmakta, azaltmakta veya başka bir cezaya çevirmektedir.

Anayasa'nın 87. maddesinde belirtilen genel ve özel af kavramları ceza hukukuna özgü kavramlar olup, ceza hukuku alanı dışında kullanılmamaktadır. Bu kavramların tanımları, hüküm ve sonuçları da ceza hukukunda düzenlenmiştir. Nitekim, Anayasa'da belirtilen genel ve özel af kavramları yürürlükten kalkan 765 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 97. ve 98. maddeleri ile 1.6.2005 tarihinde yürürlüğe giren 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 65. maddesinde yer almıştır. Ayrıca, Anayasa'da öngörülen nitelikli çoğunluk aranmasına ilişkin değişiklik, ceza hukuku anlamında çıkarılan af yasalarının toplum vicdanında meydana getirdiği ağır sarsıntılar nedeniyle yapılmıştır.

Anayasa'nın 76. maddesinin ikinci fıkrasında “…taksirli suçlar hariç toplam bir yıl veya daha fazla hapis ile ağır hapis cezasına hüküm giymiş olanlar; zimmet, ihtilas, irtikap, rüşvet, hırsızlık, dolandırıcılık, sahtecilik, inancı kötüye kullanma, dolanlı iflas gibi yüz kızartıcı suçlarla, kaçakçılık, resmi ihale ve alım satımlara fesat karıştırma, Devlet sırlarını açığa vurma, terör eylemlerine katılma ve bu gibi eylemleri tahrik ve teşvik suçlarından biriyle hüküm giymiş olanlar, affa uğramış olsalar bile milletvekili seçilemezler.” , Anayasa'nın 169. maddesinin üçüncü fıkrasında ise “… münhasıran orman suçları için genel ve özel af çıkarılamaz. Ormanları yakmak, ormanı yok etmek veya daraltmak amacıyla işlenen suçlar genel ve özel af kapsamına alınamaz.” denilmektedir. Bu hükümler de, Anayasa'nın 87. maddesinde düzenlenen genel ve özel af kavramlarının maddi ceza hukuku ile ilgili olduğunu göstermektedir.

Bu nedenlerle Anayasa'nın 87. maddesinde düzenlenen genel ve özel af kavramlarının kapsamını maddi ceza hukuku ile sınırlı olarak anlaşılması gerekmektedir.

İmar affı niteliğinde olması ve buna ilişkin şekil şartlarına uyulmaması nedeniyle Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülen 5403 sayılı Yasa'nın Geçici 1. maddesinin maddi ceza hukuku anlamında sayılan bir suç ve cezayı içermemesi nedeniyle genel veya özel af kapsamına alınması kabul edilemez. Söz konusu Yasa'nın kabulünde aranması gereken çoğunluk Anayasa'nın 96. maddesinde belirtilen çoğunluk olup, bu ise en az 139 kabul oyunu ifade eder.

İptali istenilen 5403 sayılı Yasa'nın son oylaması, Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulu'nda elektronik oylama cihazıyla açık oylama şeklinde yapılmış ve sonuçta kullanılan 216 oyun kabul oyu olduğu anlaşılmıştır. Bu durumda, 5403 sayılı Yasa'nın kabulüne ilişkin son oylamanın, Anayasa'nın 96. maddesinde öngörülen çoğunlukla yapıldığı anlaşıldığından şekil yönünden iptal isteminin reddi gerekir.

B- Geçici 1. Maddenin Esas Yönünden İncelenmesi

Dava dilekçesinde; iptali istenen Geçici 1. maddenin, yasa dışı işgalle tarım arazilerini yok eden uygulamalara af getirdiği, yapılan bu düzenlemenin yasaların kamu yararına dayanması ilkesiyle bağdaşmadığı ve Devlete bu konuda verilen görevlere uymadığı, ayrıca, Geçici 1. maddede amaç dışı kullanılan tarım arazilerine, her metrekaresi beş Yeni Türk Lirası karşılığında izin verilmesinin öngörülmüş olması nedeniyle maddi olanakları olmayanların bu aftan yararlanamayacağı, bu nedenlerle dava konusu düzenlemenin Anayasa'nın 2., 10., 11., 44. ve 45. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Yasa'nın iptali istenen Geçici 1. maddesinde; 11.10.2004 tarihinden önce gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış olan tarım arazilerinin, tarımsal bütünlük bozulmadığı takdirde, altı ay içerisinde Bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi halinde, tarım dışı amaçlı kullanımı için izin verileceği belirtilmektedir.

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa ve yasa koyucunun da uyması gereken temel hukuk ilkelerinin bulunduğunun bilincinde olan devlettir. Hukuk devletinin öğeleri arasında, yasaların kamu yararına dayanması ilkesi de vardır. Bu ilkenin anlamı kamu yararı düşüncesi olmaksızın herhangi bir yasa kuralının konulamayacağıdır.

Anayasa, yasa koyucuya, toplumsal ihtiyaçlar doğrultusunda tarımsal alanda düzenleme yapma yetkisi vermektedir. Ancak yasa koyucu bu yetkiyi kullanırken, kamu yararı amacını gütmek ve Anayasa'nın ilgili diğer kurallarına da uymak zorundadır.

Yasa'nın genel gerekçesinde, hukuk sistemimizde yer alan bazı kanunlarda toprakların durumunun yalnızca mülkiyet gözetilerek ele alındığı, toprakların üretim gücünün korunması, geliştirilmesi ve tarım işletmelerinde optimum parsel büyüklüğü oluşturması gibi durumları düzenleyen özel bir kanun çıkarılmadığı, toprak varlığımızın yoğun ve yaygın bir şekilde kaybolmasına neden olan bu yasal boşluğu gidermek ve tarımın en önemli girdilerinden olan toprağın, tarımın diğer konularıyla birlikte ele alınmasını ve hizmetlerin bütünlük içerisinde yürütülmesini sağlamak, arazilerin ekonomik ve ekolojik kazanımlar gözetilerek planlı kullanım ilkelerini belirlemek amacıyla bu Kanun Tasarısının hazırlandığı belirtilmiştir.

Geçici 1. maddenin gerekçesinde ise söz konusu arazilerin tarımsal niteliği geri kazanılmayacak şekilde bozulduğu için böyle bir düzenlemeye gidilmesine ihtiyaç duyulduğu belirtilmiştir.

İptali istenen kuralda, tarım arazilerinin tarım dışı amaçla kullanılabilmesi için belirli koşulların yanında, tarımsal bütünlüğün bozulmamasının ve hazırlanacak toprak koruma projesine uyulmasının gerektiğinin belirtilmesi karşısında Yasa'nın kamu yararı amacı dışında çıkarıldığı söylenemez.

Anayasa'nın 10. maddesinde öngörülen yasa önünde eşitlik ilkesi, hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile hukuksal eşitlik öngörülmektedir. Eşitlik ilkesinin amacı, aynı hukuksal durumda bulunan kişilerin aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak ve yasalarla kişiler arasında ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun önünde eşitliğin çiğnenmesi yasaklanmıştır.

İptali istenen Geçici 1. madde yasada öngörülen   koşulları yerine getiren herkese aynı olarak uygulanacağından, Anayasa'da öngörülen eşitlik ilkesine aykırı değildir.

Anayasa'nın “Tarım, hayvancılık ve bu üretim dallarında çalışanların korunması” başlıklı 45. maddesinde, “Devlet tarım arazileri ile çayır ve meraların amaç dışı kullanılmasını ve tahribini önlemek …için gereken tedbirleri alır” hükmüne yer verilmiş, ancak bu tedbirlerin türü ile uygulanma yöntemi yasa koyucunun takdirine bırakılmıştır.

Söz konusu yerlerin korunması ve amacına uygun kullanılmasını sağlamak için iptali istenen maddenin de yer aldığı 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanım Kanunu çıkartılmış bulunmaktadır. Kanunda bu konu ile ilgili düzenlemeler yer almış ve iptali istenen hüküm ile de tarım arazisi olan ancak, tarım dışı amaçla kullanılan arazilerin belirli şartların gerçekleştirilmesi halinde kullanılmasına izin verilmiştir. Geçici 1. maddede belirtilen iznin verilebilmesi için diğer koşulların yanında tarım arazisinin tarım dışı kullanımının tarımsal bütünlüğü bozmaması, hazırlanacak olan toprak koruma projesine uyulması şartları öngörülmüştür. Konulan bu şartlar tarım arazilerinin korunmasını sağlamaya yönelik olup, bunlar gerçekleşmedikçe tarım arazisinin tarım dışı amaçla kullanılmasına izin verilmesi söz konusu olmayacaktır

Bu nedenle kural Anayasa'nın 2., 10. ve 45. maddelerine aykırı değildir.

Kuralın Anayasa'nın 11. ve 44. maddeleri ile ilgisi görülmemiştir.

Cafer ŞAT bu görüşe katılmamıştır.

V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ

3.7.2005 günlü, 5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nun Geçici 1. maddesi, 22.12.2006 günlü, E. 2005/89, K. 2006/120 sayılı kararla reddedildiğinden, bu maddeye ilişkin YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİNİN REDDİNE, 22.12.2006 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

VI- SONUÇ

3.7.2005 günlü, 5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu”nun;

1- Şekil yönünden Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, OYBİRLİĞİYLE,

2- Geçici 1. maddesinin Anayasa'ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Cafer ŞAT'ın karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 

22.12.2006 gününde karar verildi.

KARŞI OY

İptal davasının konusu olan 3.7.2005 tarih ve 5403 sayılı “Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun” geçici 1. maddesinde, 11.10.2004 tarihinden önce tarım arazileri, gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış ve tarımsal bütünlüğü bozmuyor ise söz konusu arazinin istenilen amaçla kullanımı için altı ay içerisinde bakanlığa müracaat edilmesi, hazırlanacak toprak koruma projesine uyulması ve tarım dışı kullanılan tarım arazilerinin her metre karesi için beş Yeni Türk Lirası ödenmesi şartıyla izin verilir hükmü yer almaktadır.

Bahis konusu maddede tarım arazisinden sözedilmekle birlikte gerekli izinler alınmadan tarım dışı amaçlı kullanıma açılmış tarım arazilerinin kim ya da kimlere ait olduğu, başka bir anlatımla tarım arazilerinin mülkiyetinin aidiyeti konusunda belirsizlik bulunmaktadır.

Şöyleki; Türk Toprak Hukuku Mevzuatına göre, gerçek ve tüzel kişilerin özel mülkiyetinde bulunan tarım arazileri olduğu gibi Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan tarım arazileri de söz konusudur. Bundan ayrı, Hazinenin özel mülkiyetinde olmayıp devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan ve eski Medeni Yasa'nın 641, 2001 yılında yürürlüğe giren 4721 sayılı Yeni Türk Medeni Yasası'nın 715. maddesi kapsamında kalan ve özel mülkiyete konu olamayacak nitelikteki kimi arazilerin yöre halkından bazıları tarafından gelişen teknolojiden de yararlanılarak arazi haline dönüştürüldüğü ve bu yerler üzerinde kısmen tarımsal ya da başka amaçlı faaliyette bulunulduğu, bu işlemler yapılırken yetkili makamlardan izin alınmadığı gibi bedel (ecrimisil) de ödenmediği uygulamacılar tarafından bilinmektedir.

Her ne kadar 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun 3. maddesinin d) bendinde tarım arazisinin ne olduğu ve tarım arazisinden ne anlaşılmak gerektiği, aynı maddenin ş) harfi ile gösterilen bendinde Hazinenin özel mülkiyetinde veya devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazların tahsis şeklinden, aynı yasanın 4. maddesinde de arazi mülkiyet hakkının kullanım esasından sözedilmekte ise de; geçici 1. maddede yer alan ve iptal davasına konu edilen tarım arazilerinin neler olduğu, kapsamının nelerden ibaret bulunduğu, en önemlisi bu maddede zikredilen tarım arazilerinin mülkiyetinin kim ya da kimlere ait olduğu hususunda bir açıklık olmadığı gibi, Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan tarım arazilerinin ya da hazinenin özel mülkiyetinde olmayıp devletin hüküm ve tasarrufu altında bulunan taşınmazların bu madde kapsamında kalıp kalmadığı keza belirsiz olduğu gibi tarım dışı amaçlı kullanılan bu yerlerdeki izinsiz yapılan yapıların temelli ya da geçici nitelikte olup olmadıkları hususlarında da açıklık bulunmamaktadır. Ayrıca mülk ya da vakıf olan taşınmazlarda nasıl bir uygulama yapılacağı da belirsizdir. Zira mülk ve vakıflara ait kimi taşınmazlarda da tarımsal amaçlı faaliyetlerde bulunulması olanaklıdır.

İptale konu geçici 1. maddede sözü edilen tarım arazilerinin mülkiyetinin kime ya da kimlere ait olduğu kesin olarak belirlenmediği sürece ortaya şöyle bir ihtimalin çıkması da mümkün olabilecektir.

Eski Medeni Yasanın 650 ve 4721 sayılı Yeni Medeni Yasanın 724. maddelerinde yer alan hükümlerine göre; tarım arazisi üzerine yapılan yapının değeri açıkça arazi değerinden fazla olması halinde, iyi niyetli taraf uygun bir bedel karşılığında yapının ve arazinin tamamının veya yeterli bir kısmının mülkiyetinin kendisine verilmesini isteyebilecek, yasadaki koşulların gerçekleşmesi halinde ise mahkeme buna hükmedecektir.

Anayasanın 2. maddesinde Türkiye Cumhuriyeti'nin bir hukuk devleti olduğu belirtilmiştir. Hukuk devleti kısaca, tüm eylem ve işlemlerinde hukuka ve Anayasadaki kurallara uyan devlettir. Hukuk devletinde yasa koyucunun da uymak zorunda olduğu ilkeler ve evrensel kurallar vardır. Evrensel hukuk kurallarına göre yasama organı tarafından çıkarılacak yasaların açık, anlaşılabilir, genel, kişi ve kurumlara özgü olmaması gerekir.

Yukarıda arz ve izah olunan nedenlerle iptal davasına konu olan 5403 sayılı Toprak Koruma ve Arazi Kullanımı Kanunu'nun geçici 1. maddesindeki mülkiyet aidiyetindeki belirsizlik Anayasanın 2. maddesinde ifadesini bulan hukuk devleti ilkesine aykırıdır.

Keza gerekli izinleri almadan tarım arazilerini tarım dışı amaçla kullanıma açan kişi, kurum ve kuruluşlara belirli bir bedel karşılığında izin verilmesini sağlayan böyle bir düzenleme onlara tanınan bir ayrıcalık ve imtiyazdır.

Anayasanın kanun önünde eşitlik ilkesini düzenleyen 10. maddesine göre hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz.

Açıklanan nedenlerle iptal davasına konu olan geçici 1. maddede yer alan hüküm Anayasanın 2. ve 10. maddelerine aykırı olup iptali gerekir.

Yukarıda açıklanan nedenlerle Mahkeme çoğunluğunun redde ilişkin görüşlerine katılmıyorum.