“…
16.10.2020 tarihli ve 7254 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 9. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’a eklenen geçici madde 34’te yer alan “1/1/2020 tarihinden” ibaresinin Anayasa’ya aykırılığı
7254 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’a geçici madde 34 eklenmiştir. Söz konusu geçici maddeye göre, 4749 sayılı Kanun’un “Borçlanma, ikraz ve garanti limiti” başlıklı 5. maddesinde düzenlenen net borç kullanım tutarı 2020 yılı için, 1/1/2020 tarihinden geçerli olmak üzere, Bakan (4749 sayılı Kanun’un “Tanımlar” başlıklı 3. maddesinin delaletiyle Hazine Müsteşarlığının bağlı bulunduğu Bakan diğer bir deyişle Hazine ve Maliye Bakanı) ve Cumhurbaşkanı tarafından artırılan net borç kullanım tutarının iki katı olarak uygulanır. Ancak söz konusu geçici maddede yer alan “1/1/2020 tarihinden” ibaresi Anayasa’ya aykırıdır.
a) Anayasa’nın 2. maddesine aykırılık
Öncelikle belirtmemiz gerekir ki 4749 sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci ve ikinci fıkralarına göre mali yıl içinde mezkur Kanun’un “Amaç” başlıklı 1. maddesinde belirtilen ilkeler ve mali sürdürülebilirlik de dikkate alınarak yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilir. Borçlanma limiti değiştirilemez. Ancak borç yönetiminin ihtiyaçları ve gelişimi dikkate alınarak, bu limit yıl içinde en fazla yüzde beş oranında artırılabilir. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar, ancak Cumhurbaşkanı kararı ile artırılabilir. Bütçenin denk olması durumunda da borçlanma, anapara ödemesinin en fazla yüzde beşine kadar artırılabilir.
Söz konusu soyut norm, somut olguya (2020 yılına) uyarlandığında; 2020 yılı için 5. maddede düzenlenen ve Bakan ve Cumhurbaşkanı tarafından arttırılan (üst limit) net borç kullanımı tutarı, yaklaşık 154 milyar TL’dir.
Diğer bir deyişle 21.12.2019 tarihli ve 7197 sayılı 2020 Yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun ilk üç maddesi:
“Gider
MADDE 1- (1) Bu Kanuna bağlı (A) işaretli cetvellerde gösterildiği üzere, 10/12/2003
tarihli ve 5018 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanununa ekli;
a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçe kapsamındaki kamu idarelerine 1.082.021.197.000 Türk lirası,
b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelere 82.423.174.000 Türk lirası,
c) (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumlara 7.623.700.000
Türk lirası,
ödenek verilmiştir.
Gelir ve finansman
MADDE 2- (1) Gelirler: Bu Kanuna bağlı (B) işaretli cetvellerde gösterildiği üzere,
5018 sayılı Kanuna ekli;
a) (I) sayılı cetvelde yer alan genel bütçenin gelirleri 941.944.001.000 Türk lirası,
b) (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin gelirleri 12.464.193.000 Türk lirası
öz gelir, 71.162.721.000 Türk lirası Hazine yardımı olmak üzere toplam 83.626.914.000 Türk lirası,
c) (III) sayılı cetvelde yer alan düzenleyici ve denetleyici kurumların gelirleri 7.488.375.000 Türk lirası öz gelir, 135.325.000 Türk lirası Hazine yardımı olmak üzere toplam 7.623.700.000 Türk lirası,
olarak tahmin edilmiştir
(2) Finansman: Bu Kanuna bağlı (F) işaretli cetvellerde gösterildiği üzere, 5018 sayılı Kanuna ekli (II) sayılı cetvelde yer alan özel bütçeli idarelerin net finansmanı 138.350.000 Türk lirası olarak tahmin edilmiştir.
Denge
MADDE 3- (1) 1 inci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ödenekler
toplamı ile 2 nci maddenin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan tahmini gelirler toplamı arasındaki fark, net borçlanma ile karşılanır.”
şeklindedir.
Söz konusu kanun maddeleri, bir tablo formunda belirtilecek olursa:
1
2020 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’ nun 1.
maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen ödenekler toplamı
1.082.021.197.000 TL
2
2020 yılı Merkezi Yönetim Bütçe Kanunu’nun 2. maddesinin birinci fıkrasının (a) bendinde yer alan tahmini gelirler toplamı
941. 944.001.000 TL
3
Net borçlanma tutarı(alt limit) (1-2)
140. 077.196.000 TL
4
Net borçlanma tutarı(Hazine ve Maliye Bakanına verilen ilave yetki (+%5) ile ulaşılan tutar) (3+%5)
147. 081.055.800 TL
5
Net borçlanma tutarı üst limit (Cumhurbaşkanına verilen ilave yetki (+% 5) ile ulaşılan tutar)
154. 435.108.590 TL
4749 sayılı Kanunda belirtilen ilave limit artırımları (% 5+%5) dikkate alındığında net borçlanma tutarı üst limit olarak; 154.435.108.590 TL’ye ulaşmaktadır.[1] Başka bir anlatımla yürütme organına (Bakana ve Cumhurbaşkanına) 2020 yılı Merkezi Bütçe Kanunu ve diğer ilgili 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun ile tanınan üst borçlanma limiti 2020 yılı için 154.435.108.590 TL’dir.
Ancak iptali talep edilen ibarenin yer aldığı madde hükmüne göre net borç kullanımı tutarı; söz konusu üst limitin (Bakan ve Cumhurbaşkanı tarafından arttırılan net borç kullanımının, 154.435.108.590 TL’nin) iki katı olarak (308.870.217.180 TL -yaklaşık 308 milyar TL) uygulanacaktır.
Bununla birlikte Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Finansmanı’nın 10.20.2020 son güncelleme tarihli istatistik verilerinden[2] anlaşılacağı üzere net borçlanma tutarı, Eylül 2020 tarihi itibariyle toplam 248.274 milyar TL’dir.
O halde Eylül 2020 tarihi itibariyle yürütme organı, 2020 yılı Merkezi Bütçe Kanunu ve diğer ilgili 4749 sayılı Kanun uyarınca kendisine üst limit olarak tanınan yaklaşık 154 milyar TL değerindeki net borç kullanma tutarını, yaklaşık 94 milyar TL değerinde hukuka aykırı – de facto olarak aşmıştır.[3] Zira aşılmamış olsaydı; kanun koyucu, madde metninde iptali talep edilen ibareye yer vermekten imtina ederdi.
Söz konusu kanunsuz borçlanmanın hukuki – de jure hale getirilmesi amacıyla; 7254 sayılı Kanun’un 9. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’a geçici madde 34 eklenmek suretiyle; üst borçlanma tutarının iki katı olarak uygulanmasına yönelik hüküm, geçmişe yürütülmüştür. Diğer bir deyişle üst borçlanma limitinin iki katı olarak uygulanmasına yönelik hüküm, 01.01.2020 tarihinden itibaren geçerli kılınmıştır. İptali talep edilen ibare, Anayasa’nın hukuk devletini öngören 2. maddesine aykırıdır.
Fuller’in, kanun koyucunun kanun yaparken uyması gerektiğini belirttiği sekiz temel ilkenin biri, geçmişe yürümezlik ilkesidir. Ona göre; “Hukukun davranışa rehber olabilmesi için bu ilke, açık bir gerekliliktir. Vatandaşların davranışları henüz var olmayan kurallarla yönlendirilemez. Bununla birlikte politikacılar için geçmişe yürür yasa yapma, hataları düzeltmek ve hukuku kendi çıkarları için kullanmaları açısından ideal bir araçtır…..”[4]
Yine Anayasa Mahkemesi’nin bir kararına göre, “Hukuk devletinin gereği olan hukuk güvenliğini sağlama yükümlülüğü, kural olarak yasaların geriye yürütülmemesini gerekli kılar. “Yasaların geriye yürümezliği ilkesi” uyarınca yasalar, kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirdiği, kazanılmış hakların korunması, mali haklarda iyileştirme gibi kimi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılırlar. Yürürlüğe giren yasaların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmaması hukukun genel ilkelerindendir.” (AYM’nin22.12.2011 tarihli ve 2010/7 E.; 2011/172 K. sayılı Kararı). Görüldüğü üzere, Anayasa bakımından yasaların geçmişe yürütülmemesi kural, geçmişe yürütülmesi istisnadır.
O halde net borç kullanım tutarının üst limitinin iki katı olarak uygulanmasına yönelik hükmün, iptali talep edilen ibare sayesinde 7254 sayılı Kanun’un yürürlük tarihinden (12.maddenin delaletiyle 16.10.2020 tarihinden) daha önceki bir tarihten (01.01.2020 tarihinden) itibaren geçerli olması, Anayasa’nın 2. maddesinde düzenlenen hukuk devleti ilkesinde dayanağını bulan kanunların geçmişe yürüme yasağının ihlaline sebebiyet vermektedir. Nitekim yukarıda özetlenen verilerden anlaşılacağı üzere; yapılan kanuni dayanağı bulunmayan borçlanma, hükmün geçmişe yürütülmesi suretiyle hukuka uygun hale getirilmeye çalışılmıştır. Ancak ihtilaflı düzenleme, kanunların geçmişe yürüme yasağına istisna oluşturabilecek bir kamu yararı haline ilişkin değildir. Söz konusu geçmişe yürütme, aksine, yetki sınırları Anayasa tarafından çizilmiş bir devlet erki olan yürütmenin doğurduğu hukuka aykırı bir durumu geriye dönük olarak hukuki hale getirmek şeklinde, bir hukuk devletinde yeri olmayan bir ereğe yönelmektedir. Bu itibarla, Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olan söz konusu düzenlemenin iptali gerekir.
b) Anayasa’nın 123. maddesine aykırılık
İptali talep edilen ibare, Anayasa’nın 123. maddesine de aykırıdır. Zira Anayasa’nın 123. maddesinde yer alan idarenin kanuniliği ilkesinin iki boyutu bulunmaktadır. İlk boyutu, idarenin secundum legem özelliğidir (kanuna dayanma ilkesidir). Bu ilkeye göre idarenin düzenleme yetkisi kanundan kaynaklanır. İkinci boyutu, idarenin intra legem özelliğidir (kanuna aykırı olmama ilkesidir). Bu ilkeye göre idarenin işlem ve eylemleri kanunun çizdiği sınırlar içinde kalmalıdır.
Ancak yürütme organı, 2020 yılı Merkezi Bütçe Kanunu ve diğer ilgili 4749 sayılı Kanun uyarınca kendisine üst limit olarak tanınan yaklaşık 154 milyar TL değerindeki net borç kullanma tutarını kanunsuz olarak aşmıştır. Diğer bir deyişle, kendisine borçlanma yetkisi bağlamında tanınan kanuni çerçevenin sınırlarını ihlal etmiştir. Üst borçlanma limitinin iki katı olarak uygulanmasına yönelik hüküm, (hukuka aykırı şekilde) 01.01.2020 tarihinden itibaren geçerli kılınarak idarenin kanuniliği sağlanmaya çalışılmıştır. Oysa idarenin kanuniliği ilkesi, yetki veren kanuni dayanağın idari işlem ve eylemlerden önce var olmasını içerir. Yetkisiz işlemin ardından geriye dönük olarak tanınan yetki, Anayasa’nın 123. maddesinin etrafından dolaşmak anlamına gelir. Kanun koyucunun, dolaylı olarak Anayasa’nın amir bir hükmünün etkililiğini ortadan kaldıracak şekilde kanun çıkarma yetkisi yoktur. O nedenle iptali talep edilen ibare, Anayasa’nın 123. maddesine de aykırıdır.
c) Anayasa’nın Başlangıç bölümüne ve 6. ve 87. maddelerine aykırılık
Öte yandan yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. “Bütçe hakkı”, vergi ve benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama hakkıdır. Bu hak, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına aittir. Bütçe, hükümetin Meclis’e karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte, bütçede yıllık gelir ve giderleri arasında fark bulunması halinde bu farkın ne kadarının borçlanma yöntemiyle karşılanacağı hususunu da belirlemekte, bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap kanunu ile denetlemektedir.
Anayasa Mahkemesi’nin çeşitli kararlarında da belirtildiği üzere, “Yasama organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme organına sınırlarını belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. (…) Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ olan yasama organına ait bulunmaktadır. (…) Bütçe yapısının fonksiyonunu ifa edebilmesi, temel bütçe ilkelerine uyulması ile mümkün olmaktadır. Bütçe ilkeleri; bütçenin hazırlanması, görüşülüp onaylanması, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgili olarak göz önünde bulundurulması gereken kuralları ifade eder. Bu ilkeler, devlet bütçelerinin temel özellikleri ve amaçlarının gerçekleşmesi için uygulanması zorunlu olan ulusal ve uluslararası alanda kabul görmüş klasik maliye biliminin ilkeleridir.” (AYM’nin 30.12.2010 tarihli ve 2008/84 E.; 2010/121 K. ve 27.12.2012 tarihli ve 2012/102E.; 2012/207 K. sayılı Kararları).
Bütçe hakkı, Anayasa’nın 87. maddesiyle, yalnızca TBMM’ye tanınmıştır. Bu nedenle bütçe hakkının diğer organlar tarafından kullanılması; bir fonksiyon gaspına sebep olacak, Anayasa’nın Başlangıç bölümünde yer alan kuvvetler ayrılığı ilkesini ve 6. maddesinde yer alan hiçbir organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanmamasına yönelik hükmü ihlal edecektir.
Ne var ki yürütme organı, 2020 yılı Merkezi Bütçe Kanunu ve diğer ilgili 4749 sayılı Kanun uyarınca kendisine üst limit olarak tanınan yaklaşık 154 milyar TL değerindeki net borç kullanma tutarını kanunsuz olarak aşmıştır. Diğer bir deyişle TBMM, Anayasa’nın 87. maddesiyle uhdesine bırakılan bütçe hakkına dayanarak yürütme organını yetkilendirmiş ve fakat o, yetkilendirildiği borçlanma limitinin sınırlarının dışına çıkmıştır. Olması gereken husus, yürütme organın borçlanma yapmadan önce TBMM’den borçlanma yapacağına dair yetki almasıdır. Ancak bu türden bir yetki alınmamıştır. O nedenle iptali talep edilen ibareyle üst borçlanma limitinin iki katı olarak uygulanmasına yönelik hüküm, geçmişe yürütülerek; TBMM’nin bütçe hakkı, kuvvetler ayrılığı ilkesi, hiçbir organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanmamasına yönelik düzenleme ihlal edilmiş ve fonksiyon gaspı yapılmıştır. Bununla birlikte bütçe hakkının TBMM’ye tanınmasıyla sağlanan yürütme organının hesap verilebilir ve şeffaf bir mali politika yönetmesi, keyfi harcamalarının önlenmesi, öngörülebilir bir ekonomik denge oluşturulması, gerçekçi ekonomik değerlendirme yapılması kazanımları da ihlal edilmiştir. İptali talep edilen ibare, Anayasa’nın Başlangıç bölümüne, 6. ve 87. maddelerine aykırıdır.
Tüm bu nedenlerle 9. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’a eklenen geçici madde 34’te yer alan “1/1/2020 tarihinden” ibaresi, Anayasa’nın Başlangıç bölümüne, 2., 6., 87. ve 123. maddelerine aykırıdır; anılan ibarenin iptali gerekir.
III. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
16.10.2020 tarihli ve 7254 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun ile getirilen iptali talep edilen düzenleme ile 4749 sayılı Kanun’a hukuka aykırı geçici madde 34 eklenmektedir. Kamu yararına aykırı olan, telafisi mümkün olmayacak sonuçlara yol açacak bu düzenlemenin iptal davası sonuçlanana kadar yürürlüğünün durdurulması gerekmektedir.
Nitekim Anayasal düzenin hukuka aykırı kural ve düzenlemelerden en kısa sürede arındırılması, hukuk devleti sayılmanın en önemli gerekleri arasında sayılmaktadır. Anayasa’ya aykırılıkların sürdürülmesi, özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyecektir. Hukukun üstünlüğünün sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesi hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacaktır.
Bu zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla, Anayasa’ya açıkça aykırı olan ve iptali istenen hükmün iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün de durdurulması istenerek Anayasa Mahkemesi’ne dava açılmıştır.
IV. SONUÇ VE İSTEM
16.10.2020 tarihli ve Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un
9. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’a eklenen geçici madde 34’te yer alan “1/1/2020 tarihinden” ibaresi Anayasa’nın Başlangıç bölümüne, 2., 6., 87. ve 123. maddelerine
aykırı olduğundan iptaline ve uygulanması halinde giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve durumlar olacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”
[1] Söz konusu ilave limit artırımlarının (%5+%5) nasıl uygulanacağı konusunda bir açıklık yoktur. Diğer bir deyişle borçlanma limitinin Bakan tarafından %5 oranında arttırıldıktan sonra; ikinci %5 artırımın en baştaki net borçlanma tutarı üzerinden mi yoksa Bakan tarafından arttırılmış tutar üzerinden mi yapılacağı hususunda netlik yoktur. Bununla birlikte 28.03.2002 tarihli ve 4749 sayılı Kanun’un ilave limit artırımları (%5+%5) düzenleyen 5. maddesinin ikinci fıkrası, 16.07.2008 tarihli ve 5787 sayılı Kanun’un 3. maddesi ile değiştirilmiştir. (Öte yandan 02.07.2018 tarihli ve 700 sayılı KHK’nin 141. maddesiyle, bu fıkrada yer alan “Müsteşarlığın görüşü ve Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu” ibaresi “Cumhurbaşkanı” şeklinde değiştirilmiştir.) 5787 sayılı Kanun’un gerekçesinde de söz konusu hesabın nasıl yapılacağına ilişkin bir yöntem öngörülmemiştir. Yürütme organı aleyhine dar yorum yapılarak bu yöntem uygulandığında (Cumhurbaşkanı kararı ile yapılacak ilave %5’lik artırımın tutarı, en baştaki borçlanma limitinin %5’i esas alınarak hesaplandığında) net borçlanma tutarının üst limiti 154.084.915.600 TL olmakta; yürütme organı lehine geniş yorum yapılarak bu yöntem uygulandığında (Cumhurbaşkanı kararı ile yapılacak ilave %5’lik artırımın tutarı, ‘‘Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave’’ şeklindeki ibareden hareketle Bakan tarafından %5 oranında arttırılmış borçlanma limitinin %5’i esas alınarak hesaplandığında) net borçlanma tutarının üst limiti 154.435.108.590 TL olmaktadır. Yürütme organı lehine geniş yorum yapılarak net borçlanma tutarı üst limiti olarak 154.435.108.590 TL esas alındığında dahi; yürütme organı, bu limiti aşmıştır.
[2] Hazine ve Maliye Bakanlığı Kamu Finansmanı İstatistikleri- Bütçe Finansmanı İstatistikleri-Merkezi Yönetim Bütçe Dengesi Finansmanı Excel Tablo – Merkezi Yönetim Bütçe Finansmanı- Borçlanma (Net) https://www.hmb.gov.tr/kamu-finansmani-istatistikleri (Erişim Tarihi: 08.11.2020)
[3] 7254 sayılı Kanun, 2/3113 numaralı kanun teklifi üzerinden TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu’nda görüşülmüştür. 07.10.2020 Çarşamba günü yapılan 2. toplantı sırasında Hazine ve Maliye Bakanı Yardımcısı Bülent Aksu’nun beyanlarının bir kısmı ‘‘Efendim, borçlanma limitimiz bugün itibarıyla yaklaşık 240 milyar seviyelerine ulaşmıştır…’’ şeklindedir. (TBMM Plan ve Bütçe Komisyonu Tutanak Dergisi, Dönem: 27, Yasama Yılı: 4, 2’nci Toplantı, 7 Ekim 2020 Çarşamba, ss. 80, https://www.tbmm.gov.tr/develop/owa/komisyon_tutanaklari.goruntule?pTutanakId=2573 Erişim Tarihi: 08.11.2020) Beyanın içeriğinden anlaşılacağı üzere; 7254 sayılı Kanun henüz kanunlaşmadan diğer bir deyişle kanun teklifi hukuki formunda iken, borçlanma limiti aşılmıştır.
[4] Wibren van der Burg, Lon L. Fuller’den Yasa Koyuculara Dersler (Çev. İrem Akı), Hukuk Kuramı, C. 1, S. 3., Mayıs- Haziran 2015, ss. 58-64.
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2020/93
Karar Sayısı : 2021/72
Karar Tarihi : 13/10/2021
R.G. Tarih-Sayısı : 10/12/2021-31685
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 133 milletvekili
İPTAL DAVASININ KONUSU: 16/10/2020 tarihli ve 7254 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 9. maddesiyle 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’a eklenen geçici 34. maddede yer alan “…1/1/2020 tarihinden…” ibaresinin Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 87. ve 123. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline ve yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ
Kanun’un 9. maddesiyle 4749 sayılı Kanun’a eklenen iptali talep edilen kuralın da yer aldığı geçici 34. madde şöyledir:
“Geçici Madde 34- (Ek:RG-16/10/2020-7254/ 9 md.)
5 inci maddede düzenlenen net borç kullanımı tutarı 2020 yılı için, 1/1/2020 tarihinden geçerli olmak üzere, Bakan ve Cumhurbaşkanı tarafından artırılan net borç kullanım tutarının iki katı olarak uygulanır.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü ARSLAN, Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ ve Basri BAĞCI’nın katılımlarıyla 10/12/2020 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör Abdullah TEKBAŞ tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
1. İptal Talebinin Gerekçesi
3. Dava dilekçesinde özetle; bütçe hakkının Türkiye Büyük Millet Meclisine (TBMM) ait olduğu, TBMM’nin kabul ettiği bir kanunla yetkilendirilmeksizin borçlanma limitinin aşılmasının kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisinin kullanılması ve yasama yetkisinin devredilmesi sonucunu doğurduğu, dava konusu kural kanunlaşmadan önce borçlanma limitinin de fiilen aşıldığı, nitekim bu nedenle geriye yürür şekilde düzenleme yapıldığı, kural ile limit aşımının da yasal hâle getirilmeye çalışıldığı, net borç kullanım tutarının üst limitinin iki katı olarak uygulanmasına yönelik hükmün yayım tarihinden önceki bir tarihte yürürlüğe gireceğinin kabulü ile hukuk devleti ilkesi kapsamında yer alan geriye yürüme yasağının ihlal edildiği, borç kullanma limitinin kanuna aykırı olarak aşıldığı, bu durumun idarenin kanuniliği ilkesiyle bağdaşmadığı belirtilerek kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 2., 6., 87. ve 123. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
4. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 161. maddesi yönünden de incelenmiştir.
5. 4749 sayılı Kanun’un dava konusu ibareyi de içeren geçici 34. maddesinde 2020 yılı için net borç kullanımı tutarının -1/1/2020 tarihinden geçerli olmak üzere- Hazine ve Maliye Bakanı (Bakan) ve Cumhurbaşkanı tarafından artırılan net borç kullanım tutarının iki katı olarak uygulanacağı öngörülmektedir. Dava konusu kuralı ise “1/1/2020 tarihinden” ibaresi oluşturmaktadır.
6. Anayasa’nın 87. maddesinde kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak yanında bütçe ve kesinhesap kanun tekliflerini görüşmek ve kabul etmek de TBMM’nin görev ve yetkileri arasında sayılmıştır.
7. Anayasa'nın 88. ve 89. maddelerinde de kanun tekliflerinin TBMM'ce görüşülme usul ve esasları ile yayımlanması düzenlenirken bütçe kanun tekliflerinin görüşülme usul ve esasları 161. maddede ayrıca belirtilmiştir. Bu maddeye göre bütçe kanun tekliflerinin görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, TBMM Genel Kurulunda üyelerin gider artırıcı veya gelir azaltıcı tekliflerde bulunmaları önlenmiştir. Anayasa'nın 89. maddesinde de Cumhurbaşkanı’na bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere TBMM'ye geri gönderme yetkisi tanınmamıştır.
8. Öte yandan Anayasa'nın 161. maddesinin ikinci fıkrasında bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamayacağı ifade edilmiştir. Bütçe ile ilgili hüküm kavramı, mali nitelikteki hükümleri değil kanun konusu olabilecek bir kuralı kapsamaması koşuluyla bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı ve açıklayıcı nitelikte hükümleri ifade etmektedir. Anayasa’nın anılan hükmünün getiriliş amacı bütçe kanunlarında yıllık bütçe kavramı dışındaki konulara yer vermemek, böylece bütçe kanunlarını ilgisiz kurallardan uzak tutarak kendi yapısı içinde bütünleştirmektir (AYM, E.1991/8, K.1992/5, 30/1/1992; E.2013/66, K.2014/19, 29/1/2014; E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 54).
9. Anayasa'nın 163. maddesinin yedinci fıkrasında ise merkezî yönetim bütçesiyle verilen ödeneğin harcanabilecek tutarın sınırını gösterdiği, harcanabilecek tutarın Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle aşılabileceğine dair bütçe kanununa hüküm konulamayacağı belirtilmiştir.
10. Bütçe kanunlarıyla diğer kanunlar arasında yapılan bu ayrım karşısında herhangi bir kanun ile düzenlenmesi gereken bir konunun bütçe kanunu ile düzenlenmesine veya herhangi bir kanunda yer alan hükmün bütçe kanunları ile değiştirilmesine ve kaldırılmasına imkân bulunmamaktadır.
11. 4749 sayılı Kanun’un 3. maddesinde, yıl içinde yapılan iç ve dış borçlanmalardan yıl içinde vadesi gelen anapara ödemelerinin düşülmesi ile elde edilen tutar olarak tanımlanan net borç kullanımının limiti anılan Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrasında hükme bağlanmıştır. Buna göre yılı bütçe kanununda belirtilen başlangıç ödenekleri toplamı ile tahmin edilen gelirler arasındaki fark miktarı kadar net borç kullanımı yapılabilmektedir.
12. Söz konusu maddenin ikinci fıkrası uyarınca da bu limitin yıl içinde en fazla yüzde beş oranında Bakan kararıyla artırılabilmesi mümkündür. Bu miktarın da yeterli olmadığı durumlarda, ilave yüzde beş oranında bir tutar ancak Cumhurbaşkanı kararı ile artırılabilmektedir.
13. Dava konusu kural, yalnızca 2020 yılı için ve 1/1/2020 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere Kanun’un 5. maddesinin ikinci fıkrası uyarınca Bakan ve Cumhurbaşkanı kararı ile artırılmış olan net borç kullanımı tutarının iki katı olarak uygulanmasını sağlamaktadır.
14. Net borç kullanımı limiti, o yılki bütçe kanununda yer alan başlangıç ödenekleri ile tahmin edilen gelirlere göre belirlenmekle beraber doğrudan bütçe kanununda yer alan bir husus değildir. Nitekim anılan limitin o yılki bütçe kanununa göre belirleneceği, genel ve sürekli nitelikte olan 4749 sayılı Kanun’un 5. maddesinin birinci fıkrası hükmünün gereğidir.
15. Anayasa koyucu bütçe kanunlarında yer alamayacak hususları belirtmiş olup bir kuralın uygulanması sonucu gelir elde edilecek ya da harcama yapılacak olması o kuralın bütçe kanunu kapsamında yer alması zorunluluğunu doğurmamaktadır. Bu çerçevede net borç kullanımı limitinin yeniden belirlenmesine ilişkin kuralların kanun konusu yapılabilmesine bir engel bulunmamaktadır. Bütçe kanunlarında o yıla ait başlangıç ödenek miktarları ile tahmin edilen gelirler düzenlenmekle birlikte, gelir elde edilmesi sonucunu doğurduğu gerekçesiyle net borç kullanımı limitinin belirlenmesine ilişkin genel ve soyut nitelikteki kuralların bütçe kanununda yer alması zorunlu değildir. Bu itibarla 2020 yılı için geçerli olmak üzere net borç kullanımı tutarının artırılmasını öngören kuralın Anayasa'nın bütçe ile ilgili kurallarına aykırılığından söz edilemez (AYM, E.2018/7, K.2018/80, 5/7/2018, § 61; benzer yönde bkz. E.2013/50, K.2015/38, 1/4/2015).
16. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuki güvenliği sağlayan, hukuk kurallarıyla kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir (AYM, E.2020/51, K.2020/73, 10/12/2020, § 12).
17. Anayasa’nın anılan maddesinde yer alan hukuk devletinin gereklerinden olan hukuki güvenlik ilkesi; hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Kural olarak hukuki güvenlik, kanunların geriye yürütülmemesini zorunlu kılar. Daha önce tesis edilmiş bulunan işlemlerin doğurduğu hukuki sonuçları ortadan kaldıracak şekilde yasama tasarrufunda bulunulması, hukuki güvenlik ilkesine aykırılık oluşturur.
18. Kanunların geriye yürümezliği ilkesi uyarınca kanunlar, kamu yararı ve kamu düzeninin gerektirmesi, kazanılmış hakların korunması, mali hakların iyileştirilmesi gibi istisnai durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay, işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılır. Yürürlüğe giren kanunların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış hukuksal durumlara etkili olmaması, hukukun genel ilkelerindendir (AYM, E.2018/103, K.2019/4, 13/2/2019, § 15). Ancak kanun koyucunun kişilerin lehine haklar sağlayan kanuni düzenlemeleri geçmişe etkili olarak kanun yapma konusunda takdir yetkisine sahip olduğuna kuşku yoktur (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017, § 309).
19. Kanunların geriye yürümesi, getirilen yeni kuralın eski kural döneminde tamamlanmış ve hukuki sonuçlarını doğurmuş hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanmasıdır. Yeni kuralın eski kural yürürlükte iken başlamakla beraber henüz sonuçlanmamış hukuksal durum, ilişki ve olaylara uygulanması ise kanunların geriye yürümesi olarak nitelendirilemez (AYM, E.2018/103, K.2019/4, 13/2/2019, § 16).
20. 16/10/2020 tarihinde kabul edilen dava konusu kural, 4749 sayılı Kanun’un 5. maddesinde düzenlenen net borç kullanım limitindeki değişikliğin 1/1/2020 tarihinden itibaren uygulanmasını öngörmektedir.
21. Kanun’un 5. maddesinde net borç kullanımı yetkisinin mali yıl içinde kullanılabileceği belirtilmiş, böylece bütçenin yıllık olması ilkesiyle uyumlu olarak borç kullanımında da bir yıllık dönemin dikkate alınacağı hüküm altına alınmıştır. 3. maddeye göre de net borç kullanımının, yıl içinde yapılan iç ve dış borçlanmalardan yıl içinde vadesi gelen anapara ödemelerinin düşülmesi ile elde edilen tutar olduğu gözetildiğinde mali yıl boyunca borçlanma ve anapara ödemesinin yapılabileceği ve yıl sonu itibarıyla 5. maddede ve ilave olarak geçici maddelerde belirtilen limitlerin aşılıp aşılmadığının değerlendirileceği açıktır. Böylelikle 4749 sayılı Kanun’un borçlanmada mali yılı esas alan bir sistem kurduğu ve verilen yetkiye limit itibarıyla sınır konulduğu, limite ilişkin değerlendirmelerin yıl sonunda yapılacağının kabul edildiği anlaşılmaktadır. Buna göre dönem içinde anapara ödemesinin veya borçlanmanın önce yapılıp yapılmadığı dikkate alınmayacağı gibi parça parça yapılan borçlanmalar ve borç anapara ödemeleri de tek tek veya belirli tarihler itibarıyla toplam olarak dikkate alınmayacak, değerlendirme yıl sonundaki gerçekleşmeler üzerinden yapılacaktır.
22. Dönemselliğin kabul edildiği ve hukuki durum, ilişki ve olayların dönem başında başlayarak dönem boyunca sürdüğü ve ancak dönem sonunda tamamlandığı hâllerde dönem içinde yapılan değişikliklerin dönem başından itibaren yürürlüğe konulması durumunda geriye yürüme söz konusu olmamaktadır. Bu itibarla dava konusu kuralla net borç kullanım limitinin artırılmasına ilişkin yetkinin kuralın kabul tarihinden geriye götürülerek mali yıl başı olan 1/1/2020 tarihinden itibaren kullanılacağının kabulü hukuk devleti ilkesine aykırı değildir.
23. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 2., 87. ve 161. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Kuralın Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 2., 87. ve 161. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın Başlangıç kısmı ile 6. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.
Kuralın Anayasa’nın 123. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
24. Dava dilekçesinde özetle, dava konusu kuralın uygulanması hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek yürürlüğünün durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
16/10/2020 tarihli ve 7254 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 9. maddesiyle 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’a eklenen geçici 34. maddede yer alan “…1/1/2020 tarihinden…” ibaresine yönelik iptal talebi 13/10/2021 tarihli ve E.2020/93, K.2021/72 sayılı kararla reddedildiğinden bu ibareye ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE 13/10/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
16/10/2020 tarihli ve 7254 sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un 9. maddesiyle 28/3/2002 tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun’a eklenen geçici 34. maddede yer alan “…1/1/2020 tarihinden…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE 13/10/2021 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Kadir ÖZKAYA
Üye
Engin YILDIRIM
Hicabi DURSUN
Muammer TOPAL
M. Emin KUZ
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Selahaddin MENTEŞ
Basri BAĞCI
İrfan FİDAN
