“...
I- İTİRAZ KONUSU KANUN HÜKÜMLERİ
5015 sayılı "Petrol Piyasası Kanunu"nun 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesi şöyledir.
Bu Kanuna göre idari para cezalarının veya idari yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
Bu Kanuna göre;
a) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara bir milyon Türk Lirası idari para cezası verilir:
1) Lisans almaksızın lisansa tabi faaliyetlerin yapılması.
2) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (1) bendinin ihlali.
II) İLGİLİ KANUN HÜKÜMLERİ
Bayiler
Madde 4- Lisans, sahibine lisansta yer alan faaliyetin yapılması ile bu konularda taahhütlere girişilmesi haklarını verir.
Lisans ile tanınan haklar; bu Kanunun, ilgili diğer mevzuatın ve lisansta yer alan kayıtlı hususların yerine getirilmesi koşuluyla kullanılır.
Piyasa faaliyetinde bulunanlar, kötü niyet veya tehlikeli eylem sonucunu doğuracak her türlü işlemden özenle kaçınmak, bunların oluşumunun engellenmesi için her türlü tedbiri almak ile istenmeyen durumları en kısa sürede gidermek zorundadır.
Bu Kanuna göre faaliyette bulunanlar;
I) Kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamak ile yükümlüdür.
III) ANAYASAL DÜZENLEMELER
Anayasanın;
"Cumhuriyetin nitelikleri" başlıklı 2. maddesinde; "Türkiye Cumhuriyeti, toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir." hükmüne yer verilmiştir.
IV) ANAYASAYA AYKIRILIĞIN DEĞERLENDİRİLMESİ:
1.5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 4. maddesinin 4. fıkrasının (I) bendinde, bayilik lisansı sahiplerinin, kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamakla yükümlü kılınmış, itiraz konusu kuralla da yasaklanan bu eylemi gerçekleştiren sorumluların bir milyon Türk Lirası idari para cezası ile cezalandırılacağı hüküm altına alınmıştır.
2. Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçman, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
3. Hukuk devletinde ceza hukukuna ilişkin düzenlemelerde olduğu gibi idari yaptırımlar açısından da hangi eylemlerin kabahat sayılacağı, bunlara uygulanacak yaptırımın türü ve ölçüsü, yaptırımın ağırlaştırıcı ve hafifleştirici nedenlerinin belirlenmesi gibi konularda kanun koyucu takdir yetkisine sahiptir. Ancak kanun koyucu, kendisine tanınan takdir yetkisini anayasal sınırlar içinde adalet, hakkaniyet ve kamu yararı ölçütlerini göz önünde tutarak kullanması gerekir.
4. Hakkaniyet, 4721 sayılı Türk Medeni Kanunu’nda düzenlenmiş olup hâkime takdir yetkisi tanınan durumlarda, hâkimin bu takdir yetkisini somut olayın özelliklerine uygun olarak ve adalet ilkelerini gözeterek kullanmasını ifade etmektedir. Hakkaniyet kavramı, hukukun genel bir ilkesi olduğundan, anayasa yargısında da dikkate alınmalıdır. Kanun koyucu da tıpkı mahkemeler gibi takdir yetkisi kullanırken hakkaniyeti gözetmekle yükümlüdür.
5. Kanun koyucu, petrol piyasası faaliyetlerinin sağlıklı ve düzenli şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilik lisans sahiplerine, piyasa faaliyetlerinde, Kurulun belirleyeceği teknik düzenlemelere uygun akaryakıt sağlamak konusunda getirdiği yükümlülüğün ihlal edilmesi hâlinde itiraz konusu kuralla idari para cezası öngörmüş olup kural, kabahat sayılan eylemin işlenmesini önlemeye yönelik “caydırıcılık” fonksiyonunu yerine getirmektedir.
6. Petrol piyasasında faaliyette bulunan aktörlerin eylemlerinden dolayı petrol piyasasının bozulmaması ve piyasadaki faaliyetlerin şeffaf, eşitlikçi ve istikrarlı şekilde yürütülebilmesi amacıyla bayilik lisans sahiplerine bu şekilde yükümlülük getirilmesi ve bu yükümlülüğü ihlal eden dağıtıcı lisans sahiplerinin idari para cezasıyla cezalandırılmaları kanun koyucunun takdir hakkı kapsamında kalmaktadır. Bununla birlikte kanun koyucunun, takdir hakkı kapsamında öngördüğü yaptırımın, adil ve hakkaniyete uygun olması gerekmektedir.
7. Özel bir faaliyet alanında kamu düzenini korumak veya belli bir sektörü düzenlemek amacıyla ilgili kanunlarda özel olarak yetkilendirilmiş idari makamlar tarafından verilen idari cezalar “regülatif cezalar” olarak ifade edilmektedir. Bağımsız idari otoritelerden olan Enerji Piyasası Düzenleme Kurulu tarafından özel kolluk veya düzenleme yetkileri kapsamında verilen idari cezalar da bu kategoriye girmektedir.
8. Regülatif idari para cezalarının meblağları yüksek olduğundan muhatapları üzerinde çok ağır sonuçlar doğurabilmekte olup bu idari para cezalarının çoğunlukla nispi veyahut alt ve üst sınır gösterilmek suretiyle düzenlendiği görülmektedir.
9. İtiraz konusu kuralda bayilik lisans sahiplerinin Kurum tarafından belirlenen piyasa faaliyetlerinde, kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamak yükümlülüğüne aykırı davranmaları durumunda öngörülen idari para cezası “regülatif idari para cezası” niteliğinde maktu olarak düzenlenmiştir. Bu cezada, lisans sahibi bayilerin ekonomik büyüklüğüne ilişkin herhangi bir kademelendirme yapılmadığı görülmektedir. Buna göre, yükümlülüğün ihlali halinde verilecek ceza miktarı aynı olmakla birlikte, para cezasının miktarının yüksek olması göz önüne alındığında cirosu yüksek olmayan bayilik lisansına sahip firma için verilen ceza daha ağır sonuçlar doğurabilmektedir.
10. Diğer taraftan, idari para cezası uygulanırken fiilin işleniş şekli, failin kusur durumu başka bir ifadeyle lisans sahibinin fiili kasıtla veya taksirle işleyip işlemediği ve eylemin yarattığı sonuçlar gibi hususlar da dikkate alınamamaktadır.
11. Bu itibarla bayilik lisans sahiplerinin anılan eylemlerde bulunmaları hâlinde fiilin haksızlık içeriği, bayilerin, ekonomik büyüklüklerine ve sınıflarına göre adil bir denge gözetilmeden, itiraz konusu kuralla ölçülü ve makul olmayan idari para cezası ile cezalandırılmaları, hukuk devletinin gereği olan “adalet” ve “hakkaniyet” ilkeleriyle bağdaşmamaktadır.
Nitekim Anayasa Mahkemesi’nin, 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (c) bendinin (3) numaralı alt bendinin 8. maddenin ihlali yönünden bakılan itiraz sonucunda verilen 7.4.2016 günlü, E.2015/109, K.2016/28 sayılı kararı da aynı doğrultudadır.
SONUÇ VE İSTEM:
Yukarıda açıklanan nedenlerle, Anayasanın 152. maddesinin birinci fıkrası ile 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanunun 40. maddesi uyarınca, bir davaya bakmakta olan mahkeme, bu davada uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, durumunda tarafların bu konudaki iddia ve savunmalarını ve kendisini bu kanıya götüren görüşünü açıklayan kararı ile Anayasa Mahkemesine başvurması öngörüldüğünden ve bakılan davada uygulanacak kuralın; ( 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 19. maddesinin 2. fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinin, 5015 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 4. fıkrasının (I) bendi yönünden) Anayasanın 2. maddesine aykırı olduğu kanaatine varıldığından, anılan düzenlemelerin iptali istemiyle itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasına, dava dosyasının onaylı bir örneği ile iş bu kararın aslının Anayasa Mahkemesine gönderilmesine, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar 5 ay süreyle davanın geri bırakılmasına, bu süre içerisinde Anayasa Mahkemesince bir karar verilmemesi halinde, mevcut mevzuat hükümleri ile dosyadaki bilgi ve belgelere göre davanın görülmesine, kararın bir örneğinin taraflara tebliğine, 13/06/2017 tarihinde oybirliğiyle karar yerildi.”
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2018/65
Karar Sayısı : 2018/36
Karar Tarihi : 2/5/2018
R.G. Tarih-Sayı : Tebliğ edildi.
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 8. İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinin Anayasa’nın 2. maddesine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: Akaryakıt istasyonundaki yer altı tankında gizli bölme bulundurulması nedeniyle verilen idari para cezasının iptali talebiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN VE İLGİLİ GÖRÜLEN KANUN HÜKÜMLERİ
A. İptali İstenen Kanun Hükmü
Kanun’un itiraz konusu kuralı da içeren 19. maddesi şöyledir:
“İdari para cezaları
Madde 19- Bu Kanuna göre idari para cezalarının veya idari yaptırımların uygulanması, bu Kanunun diğer hükümlerinin uygulanmasına engel oluşturmaz. Bu Kanuna göre verilen ceza ve tedbirler diğer kanunlar gereği yapılacak işlemleri engellemez.
2) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlali.
3) 18 inci maddenin ihlali.
b) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin bayilik lisansı sahipleri tarafından ihlali halinde bayinin sözleşme yaptığı dağıtıcı lisansı sahipleri hakkında (a) bendinde belirtilen cezanın dörtte biri uygulanır.
c) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara sekiz yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:
1) Kurumca, 10 uncu madde gereği yapılan uygulamaların dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi veya engellenmeye teşebbüs edilmesi.
2) 9 uncu maddede yer alan kısıtlamalara uyulmaması.
3) 5 inci, 6 ncı, 7 nci, 8 inci ve 17 nci maddelerin ihlali.
d) 8 inci maddenin ihlali halinde bayiler için (c) bendinde yer alan cezanın beşte biri uygulanır.
e) Aşağıdaki hallerde, sorumlulara üç yüz elli bin Türk Lirası idari para cezası verilir:
1) Lisans almaksızın hak konusu yapılan tesislerin yapımına veya işletimine başlanması ile bunlar üzerinde tasarruf hakkı doğuracak işlemlerin yapılması.
2) Sahip olunan lisansın verdiği haklar dışında faaliyet gösterilmesi.
3) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (f) bendinin bir takvim yılı içinde Kurumca yapılan uyarıya rağmen ihlali, aynı fıkranın (l) bendi haricindeki bentlerin ihlali.
4) 12 nci maddede yer alan hükümler dahilinde iletim ve depolama tesislerine erişimin dolaylı veya dolaysız olarak engellenmesi.
f) 4 üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendi kapsamındaki ihlaller hariç olmak üzere bayiler için (e) bendinde yer alan cezanın beşte biri uygulanır.
g) Ulusal marker ekleme işlemlerine nezaret etmek üzere yetki verilen bağımsız gözetim firmalarının yükümlülüklerini yerine getirmemeleri halinde (a) bendinde belirtilen cezanın dörtte biri uygulanır.
h) 16 ncı madde uyarınca ulusal petrol stoğu tutma yükümlülüğü bulunan lisans sahiplerine, eksik tuttukları her bir ton ürün için iki yüz Türk Lirası idari para cezası verilir. Eksik tutulan stok miktarının hesabında ton küsuratı dikkate alınmaz.
Ceza uygulanan bir fiilin iki takvim yılı geçmeden aynı kişi tarafından tekrarı halinde, cezalar iki kat olarak uygulanır.
İdari para cezaları, ön araştırma veya soruşturma aşamasının tamamlanmasından sonra Kurul tarafından en geç üç ay içinde karara bağlanır.
Bu Kanunun kaçakçılık kapsamında verilen idari para cezalarına karşı yargı yoluna başvurulması tahsil işlemlerini durdurmaz.
İdari para cezalarının tebliğ tarihini izleyen otuz gün içinde ödenmemesi halinde, cezanın ilgili vergi dairesi aracılığı ile tahsili sağlanır. Tahsilatta 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanun hükümleri uygulanır.
Yukarıda belirtilenlerin dışında kalan ancak bu Kanunun getirdiği yükümlülüklere uymayanlara Kurumca bin beş yüz Türk Lirasından yetmiş bin Türk Lirasına kadar idari para cezası verilir.
Tesisler, lisans alınıncaya veya bu Kanuna göre lisans gerektirmeyen faaliyet gösterecek hale getirilinceye kadar mühürlenir.”
B.İlgili Görülen Kanun Hükmü
Kanun’un ilgili görülen 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (l) bendi şöyledir:
“Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri
Madde 4-
…
l) (Ek: 28/3/2013-6455/37 md.) Kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamak,
İle yükümlüdür.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca yapılan ilk inceleme toplantısında, başvuru kararı ve ekleri, Raportör Osman KODAL tarafından hazırlanan ilk inceleme raporu, itiraz konusu ve ilgili kanun hükümleriokunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
2.Anayasa’nın 152. ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre Anayasa Mahkemesine itiraz yoluyla yapılacak başvurular itiraz yoluna başvuran mahkemenin bakmakta olduğu davada uygulayacağı yasa kuralı ile sınırlıdır.
3.Başvuran Mahkeme, Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinin iptalini talep etmiştir.
4. Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinde “4üncü maddenin dördüncü fıkrasının (l) bendinin ihlali”, sorumlulara bir milyon Türk Lirası idari para cezası verilmesi gereken hâller arasında öngörülmüştür.
5.Kanun’un “Lisans sahiplerinin temel hak ve yükümlülükleri” kenar başlıklı 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (l) bendinde; bu Kanun’a göre faaliyette bulunanların kaçak akaryakıt veya sahte ulusal marker elde etmeye, satmaya ya da herhangi bir piyasa faaliyetine konu etmeye yarayacak şekilde lisansa esas teşkil eden belgelerde belirlenenlere aykırı sabit ya da seyyar tank, düzenek veya ekipmanı bulundurmamakla yükümlü oldukları belirtilmiştir.
6. Kanun’un 4. maddesinin dördüncü fıkrasının (l) bendinde belirtilen bu yükümlülük, petrol piyasasında faaliyette bulunan lisans sahiplerinin tamamı yönünden geçerlidir. Bakılmakta olan dava ise akaryakıt istasyonunda yer alan yer altı tankında gizli bölme bulundurması nedeniyle akaryakıt bayisine verilen idari para cezasının iptali talebine ilişkindir. Dolayısıyla itiraz konusu kurala ilişkin esas incelemenin bayileryönünden sınırlı olarak yapılması gerekir.
7.Diğer taraftan Anayasa’nın “Anayasaya aykırılığın diğer mahkemelerde ileri sürülmesi” kenar başlığını taşıyan 152. maddesinin dördüncü fıkrasında “Anayasa Mahkemesinin işin esasına girerek verdiği red kararının Resmî Gazetede yayımlanmasından sonra on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla tekrar başvuruda bulunulamaz.” ve 6216 sayılı Kanun’un “Başvuruya engel durumlar”kenar başlığını taşıyan 41. maddesinin (1) numaralı fıkrasında “Mahkemenin işin esasına girerek verdiği ret kararının Resmî Gazetede yayımlanmasından itibaren on yıl geçmedikçe aynı kanun hükmünün Anayasaya aykırılığı iddiasıyla itiraz başvurusu yapılamaz.” hükümlerine yer verilmiştir.
8.5015 sayılı Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinin bayiler yönünden sınırlı olarak incelenmesine ilişkin itiraz başvurusu, Anayasa Mahkemesinin 1/11/2017 tarihli ve E.2017/97, K.2017/148 sayılı kararıyla kuralın Anayasa’ya aykırı olmadığı gerekçesi ile esastan reddedilmiş ve bu karar 22/12/2017 tarihli ve 30278 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanmıştır.
9.Anayasa Mahkemesince işin esasına girilerek verilen ret kararından sonra aynı kural hakkında yeni bir başvurunun yapılabilmesi için önceki kararın Resmî Gazete’de yayımlandığı 22/12/2017 tarihinden başlayarak geçmesi gereken on yıllık süre henüz dolmamıştır.
10.Açıklanan nedenlerle Kanun’un 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinin bayiler yönünden sınırlı olarak incelenmesine ilişkin itiraz başvurusunun Anayasa'nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ve 6216 sayılı Kanun'un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince esas incelemeye geçilmeksizin reddi gerekir.
III. HÜKÜM
4/12/2003 tarihli ve 5015 sayılı Petrol Piyasası Kanunu’nun 28/3/2013 tarihli ve 6455 sayılı Kanun’un 44. maddesiyle değiştirilen 19. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinin (2) numaralı alt bendinin esasının incelenmesine, esasa ilişkin incelemenin bayiler yönünden sınırlı olarak yapılmasına, bu yönden incelenen kuralın Anayasa’nın 152. maddesinin dördüncü fıkrası ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 41. maddesinin (1) numaralı fıkrası gereğince REDDİNE 2/5/2018 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Zühtü ARSLAN
Başkanvekili
Burhan ÜSTÜN
Engin YILDIRIM
Üye
Serdar ÖZGÜLDÜR
Serruh KALELİ
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Recep KÖMÜRCÜ
Nuri NECİPOĞLU
Hicabi DURSUN
Celal Mümtaz AKINCI
Muammer TOPAL
M. Emin KUZ
Hasan Tahsin GÖKCAN
Kadir ÖZKAYA
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
