"...
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
İptal ve yürürlüğün durdurulması istemlerini içeren 15.7.2008 günlü dava dilekçesinin gerekçe bölümü şöyledir:
"III. GEREKÇE
1) Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı'nın Türkiye Büyük Millet Meclisinde Yasalaşma sürecinde İçtüzük Hükümlerine Aykırılıklar
a) Tasarı'nın Plan ve Bütçe Komisyonunda görüşülmesi sırasındaki İçtüzük hükümlerine aykırılık
Kanun tasarı ve tekliflerinin TBMM'de görüşülmesine ve kabulüne ilişkin ayrıntılı düzenleme, İçtüzük'te yapılmıştır. İçtüzüğe göre, hükümetçe hazırlanan kanun tasarıları bütün bakanlarca imzalanmış olarak ve gerekçesi ile birlikte Meclis Başkanlığına sunulur(m.73). Milletvekilleri tek ya da grup olarak imza ile gerekçeli kanun tekliflerini Meclis Başkanlığına verirler(m.74).Kanun tasarı ve teklifleri, Meclis Başkanlığınca doğrudan doğruya ilgili komisyonlara havale edilir ve önce Meclisin ilgili komisyon ya da komisyonlarında görüşülür.
Bu bağlamda, Maliye Bakanlığınca hazırlanan "Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı" ile gerekçesi, Bakanlar Kurulunun 21/1/2008 tarihli kararı uyarınca Başbakanlığın 4.2.2008 tarih ve B.02.0.KKG.0.10/101-1501/530 sayılı yazıları ile Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığınca sunulmuş ve Başkanlıkça 7/2/2008 tarihinde Plan ve Bütçe Komisyonuna havale edilmiştir (Ek.1).
Komisyonun 12/2/2008 tarihli 27 nci Birleşiminde; Tasarının daha ayrıntılı bir şekilde incelenebilmesini temin amacıyla bir alt komisyon kurulmasına ve alt komisyon çalışmalarını müteakiben görüşmelere devam edilmesine karar verilmiş, gerek Alt Komisyon tarafından, gerek Plan ve Bütçe Komisyonundaki görüşmelerde Hükümetin teklif ettiği metinde olmayan yasa değişiklikleri Tasarı'ya eklenmiş ve Komisyonun bu çerçevede hazırladığı Esas No.:1/514, Karar No.:18 sayılı Rapor, TBMM Başkanlığı'na sunulmuştur.Başkanlık bu Raporu yeniden değerlendirilmek üzere Komisyona geri göndermiştir.
TBMM Başkanlığının 28 Nisan 2008 tarihli ve A.01.0.GNS.0.10.00.02-6019 sayılı geri gönderme yazısında aynen şöyle denilmiştir:
"Tasarı, Komisyonunuzca görüşülmüş ve bu konudaki 21/4/2008 tarihli ve 18 karar numaralı raporunuz Başkanlığımıza gönderilmiştir. Rapor ve metnin incelenmesi sonucunda Tasarı metninde yer almayan dokuz madde ve on geçici maddenin ihdas edildiği ve bunların 13, 17, 18,19, 20, 21, 22, 23 ve 24 üncü maddeler olarak Komisyonun kabul ettiği metne eklendiği görülmüştür.
Eklenen 13 üncü madde ile 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu ile 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununda, 17 nci madde ile 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanununda, 18 inci madde ile 13/10/1983 tarihli Karayolları Trafik Kanununda, 19 uncu madde ile 6/6/2002 tarihli ve 4760 sayılı Özel Tüketim Vergisi Kanununda, 20 nci madde ile 1/1/2006 tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanununda, 21 inci madde ile 19/10/2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanununda, 22 nci madde ile 24/5/2007 tarihli ve 5667 sayılı Bankacılık İşlemleri Yapma ve Mevduat Kabul Etme İzni Kaldırılan Türkiye İmar Bankası Türk Anonim Şirketince Devlet İç Borçlanma Senedi Satışı Adı Altında Toplanan Tutarların Ödenmesi Hakkında Kanunda, 23 üncü madde ile 13/7/1956 tarihli ve 6802 sayılı Gider Vergileri Kanununda, 24 üncü madde ile 2/11/2007 tarihli ve 5706 sayılı İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Hakkında Kanunda değişiklik öngörülmektedir. Ancak Tasarı metninde bu kanunlarla ilgili değişiklik önerisi bulunmamaktadır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün "Komisyonların yetkisi, toplantı yeri ve zamanı" başlıklı 35 inci maddesinin birinci fıkrasında "Komisyonlar, kendilerine havale edilen kanun tasarı veya tekliflerini aynen veya değiştirerek kabul veya reddedebilirler; birbirleriyle ilgili gördüklerini birleştirerek görüşebilirler" hükmü ile aynı maddenin ikinci fıkrasında ise "komisyonlar..... kanun teklif edemezler, kendilerine havale edilen işler dışında kalan işlerle uğraşamazlar" hükmü yer almaktadır." (Ek.1,s.34).
TBMM Başkanlığı'nın bu yazısından da anlaşılacağı üzere, Rapor'un Plan ve Bütçe Komisyonu Başkanlığına geri gönderilmesinin temel nedeni, Komisyon'un İçtüzüğün 35 inci maddesine aykırı olarak Tasarı'da yer almayan kanun tekliflerine yer vermiş olmasıdır.
Anayasanın 88 inci maddesinin birinci fıkrasında kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve milletvekillerinin yetkili olduğu, ikinci fıkrasında kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle düzenleneceği hükme bağlanmıştır.
Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün "Komisyonların yetkisi, toplantı yeri ve zamanı" başlıklı 35 inci maddesinde,
"Komisyonlar, kendilerine havale edilen kanun tasarı veya tekliflerini aynen veya değiştirerek kabul veya reddedebilirler; birbirleriyle ilgili gördüklerini birleştirerek görüşebilirler ve Türkiye Büyük Millet Meclisi binasında, Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığınca kendilerine ayrılan salonlarda toplanırlar.
Ancak, komisyonlar, 92 nci maddedeki özel durum dışında kanun teklif edemezler, kendilerine havale edilenler dışında kalan işlerle uğraşamazlar, Başkanlık Divanının kararı olmaksızın Genel Kurulun toplantı saatlerinde görüşme yapamazlar ve kanun tasarı ve tekliflerini bölerek ayrı ayrı metinler halinde Genel Kurula sunamazlar.
Komisyonlar, Cumhurbaşkanınca yayımlanması kısmen uygun bulunmayan ve bir daha görüşülmek üzere Türkiye Büyük Millet Meclisine geri gönderilen kanunların sadece uygun bulunmayan maddelerini görüşebilir. Bu durumda, sadece uygun bulunmayan maddelerle ilgili görüşme açılır."denilmiştir.
Görüldüğü gibi İçtüzüğün 35 inci maddesinde komisyonların kendilerine havale edilen kanun tasarı ve tekliflerini görüşme yetkilerinin sınırları gösterilmiştir. Bu hükme göre, komisyonların, 92 nci maddedeki özel durum dışında kanun teklif etme yetkileri yoktur.
Bakanlar Kurulunca önerilen Tasarı metninde olmadığı halde Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından Tasarı metnine eklenen yasa değişiklikleri, İçtüzüğün 92 nci maddesindeki özel durumlar(Ölüm cezalarının yerine getirilmesine dair kanun tasarıları ile genel veya özel af ilanını içeren kanun tasarı ve teklifleri) kapsamında olmadığından İçtüzüğün 35 inci maddesine açıkça aykırıdır.
b) Tasarı'nın TBMM Genel Kurulunda görüşülmesi sırasındaki İçtüzük hükümlerine aykırılık
Komisyon Başkanlığı, TBMM Başkanlığının geri gönderme yazısını dikkate almayarak "Komisyonumuzda ülkemizin son derece önemli sorunlarının çözülmesi konusunda ihtiyaç duyduğu diğer düzenlemeler de Tasarıya eklenmiştir." biçiminde bir yanıtla Komisyonun kabul ettiği metni Genel Kurulun onayına sunulmak üzere TBMM Başkanlığına göndermiştir (Ek.1,s.35).
Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu (1/514) (S. Sayısı: 220) Genel Kurulun 4/6/2008 tarihli 113 üncü birleşiminde görüşülerek kanunlaştırılmıştır.
TBMM Genel Kurulunda Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı ve Plan ve Bütçe Komisyonu Raporunun tümü üzerindeki görüşmeler devam ederken başlayan ve görüşmeler tamamlandıktan sonra açılan bir usul tartışması önem taşımaktadır. Başkan şu sözlerle usul tartışması açmıştır:
"Sayın milletvekilleri, tasarının tümü üzerindeki görüşmeler tamamlanmıştır. Ancak, bir önceki oturumda Sayın Kamer Genç ve Sayın Mehmet Şandır'ın dile getirdiği hususları değerlendirdim. Türkiye Büyük Millet Meclisi Başkanlığı, Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından hazırlanan rapor ve metni inceleyerek, havale edilen tasarıda yer almayan kanunlarda değişiklik yapan yeni maddeler eklenmesi ve bir çerçeve maddeyle birden fazla kanunda veya maddede değişiklik yapılması nedeniyle, yeniden değerlendirilmek üzere dosyasıyla birlikte komisyona geri göndermiştir. Komisyon, Başkanlıkça yapılan bu uyarıya rağmen, bir usul hatası yapmadığını ileri sürerek raporun Genel Kurulun onayına sunulmasını istemiştir.
İç Tüzük'te Başkanın bu konudaki yetkisine ilişkin açık bir hüküm bulunmamaktadır ve bugüne kadar yapılan uygulamalar incelendiğinde, Meclis Başkanının İç Tüzük'e uygun olmayan raporlara ilişkin olarak komisyonu uyarma dışında bir yetkisinin olmadığı görülmektedir.
Komisyon raporunun görüşülmeyeceğine ilişkin itirazın görüşmeler daha başlamadan yapılması gerekirdi. Ancak, şu anda tasarının maddelerine geçilemeyeceğine dair bir itiraz geldiğinden bu konuda bir usul tartışması açıyorum.
Lehte ve aleyhte 2 kişiye söz vereceğim ve görüşme sonunda gerekirse Genel Kurulun oyuna başvuracağım.
Yapılan görüşmeler sonunda maddelere geçilmesi kabul edilmiş (Ek.2), yani Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından hazırlanan rapor esas alınarak diğer bir anlatımla TBMM Başkanlığının yukarıda açıklanan 28 Nisan 2008 tarihli ve A.01.0.GNS.0.10.00.02-6019 sayılı geri gönderme yazısında belirtilen Tasarı metninde yer verilmeyen kanunlarda değişiklik yapılmasına ilişkin kanun teklifleri de esas alınarak görüşmelere devam edilerek yasama süreci tamamlanmıştır.
İçtüzüğün komisyonun yetkisini sınırlayan 35 inci maddesi hükmü, TBMM Genel Kurulu için geçerli olan kurallara da yansımıştır. İçtüzüğün değişiklik önergelerini düzenleyen 87 inci maddesinde değişiklik önergelerinin sınırı gösterilmiştir. Maddenin üçüncü fıkrasına göre, görüşülmekte olan tasarı veya teklifin konusu olmayan sair kanunlarda ek ve değişiklik getiren yeni bir kanun teklifi niteliğindeki değişiklik önergeleri işleme konulmaz. Dolayısıyla Anayasanın 88 inci maddesine uygun olarak, yeni kanun teklifi niteliğinde olan önergelerin işleme konması kesinlikle yasaklanmıştır. Diğer bir anlatımla İçtüzük sadece milletvekili ve Bakanlar Kurulu dışında kimsenin kanun teklif edememesi kuralını, kanun teklifi niteliğinde değişiklik önergesi verilemeyeceği biçiminde de uyarlayarak İçtüzükte kural haline getirmiştir. Maddenin dördüncü fıkrasında bu uyarlama zorunluluk hallerine özgü olmak üzere yumuşatılmıştır. Dördüncü fıkraya göre "Görüşülmekte olan tasarı veya teklife konu kanunun, komisyon metninde bulunmayan, ancak tasarı veya teklif ile çok yakın ilgisi bulunan bir maddesinin değiştirilmesini isteyen ve komisyonun salt çoğunlukla katıldığı önergeler üzerinde yeni bir madde olarak görüşme açılır." Burada sözkonusu olan görüşülmekte olan Kanunun komisyon metninde bulunmayan bir maddesinde değişiklik yapılması halidir. Ancak bu halde de çok önemli bir sınır bulunmaktadır: "tasarı veya teklif ile çok yakın ilgi" bulunması hali. Değişiklik önergesi aynı kanuna ilişkin olmakla birlikte tasarı ya da teklifin düzenlediği konudan farklı bir düzenleme içeriyorsa, komisyonun salt çoğunluğu hazır bulunsa bile bu önergenin işleme alınması mümkün değildir. Burada bir zorunluluk hali söz konusu olmalı, ya değişikliğin yapılmaması halinde bir çelişki doğması ihtimali bulunmalı ya da değişikliğin yapılmaması halinde konunun eksik düzenlenmiş olması olasılığı gibi olasılıklar söz konusu olmalıdır.
İçtüzüğün 35 ve 87 nci maddelerinin birlikte değerlendirilmesinden çıkan sonuç, görüşülmekte olan tasarı veya teklifin konusu olmayan sair kanunlarda ek ve değişiklik getiren yeni bir kanun teklifi niteliğindeki değişikliklerin Genel Kurul tarafından da yapılamayacağıdır.
Bu nedenle, Plan ve Bütçe Komisyonunun kabul ettiği metin üzerinden Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı'nın maddelerine geçilmesinin kabulüne ilişkin 4.6.2008 tarihli Genel Kurul kararı, İçtüzüğün 35 inci maddesine ve dolayısıyla Anayasanın 88 inci maddesine aykırıdır.
2) İçtüzük Hükümlerine Aykırı İşlemlerin Anayasa'ya Aykırılığı ve İptal Nedeni Sayılması
Anayasa Mahkemesinin İçtüzük hükümlerine aykırı düşen işlemlerden hangilerinin iptal nedeni sayılacağı konusuna açıklık getiren 14.10.1975 tarih ve E.1975/145, K. 1975/198 sayılı kararında aynen şöyle denilmiştir:
"Şu halde, genel kural olarak, kanun tasarı ve tekliflerinin önce komisyonlarda görüşülerek karara bağlanması ve Yasama Meclisleri Genel Kurullarındaki görüşmelerin komisyon kararlarını kapsayan raporlar üzerinde yapılması, Anayasa buyruğu olmayıp, bir içtüzük düzenlemesidir. Böyle olunca, bir biçim düzenlemesi olan içtüzük hükümlerine her aykırılığın, kesinlikle Anayasa hükümlerine de aykırılık oluşturacağını kabullenmek olanaksızdır. Böyle bir durumun Anayasaya da aykırı sayılabilmesi, ancak Yasama Meclislerinin konuya ilişkin olarak yaptıklar yasal işlemleri sakatlayacak ve onların iradesini zedeleyecek nitelikte olması halinde mümkündür. Bu konuyu Anayasa Mahkemesi verdiği çeşit kararlarda incelemiştir. Örnek olarak aldığımız 16/11/1965 günlü esas 1964/38, karar 1965/59 sayılı kararda şöyle denilmektedir :"85. maddenin birinci fıkrasına göre, Meclislerin çalışmalarının içtüzük hükümlerine uygun olarak yürütülmesi, bir Anayasa emri gereğidir." Böyle olunca, kanunların Mahkememizce denetlenmesinde, içtüzük hükümleri de gözönünde tutulmalıdır.
İçtüzük hükümleri genellikle şekle ait kurallardır. Burada hatıra gelen soru, bir kanun yapılırken içtüzüklerin herhangi bir hükmüne ayrılığın, iptal nedeni sayılıp sayılmayacağıdır. Bu hükümler içerisinde, Yasama Meclislerince verilen bir kararın sıhhati üzerinde etkili olabilecek nitelik taşıyanlar bulunduğu gibi, bu derece önemli olmayanlar da vardır. Birinci kategoriye girenlere aykırılığın iptal nedeni teşkil edeceği buna karşılık öteki şekil kurallarına riayetsizliğin iptali gerektirmeyeceği kabul edilmelidir. Anayasada gösterilmeyen ve yalnız İçtüzüklerde bulunan şekil kuralları arasında bu ayırımı yapmak Anayasanın maksadına uygun düşer, Zira İçtüzüklerdeki şekil kurallarına aşırı bağlılık Yasama Meclislerinin çalışmalarını lüzumsuz yere aksatır. Doktrinde de bu yolda bir ayırımı destekleyen görüşler vardır. Millet Meclisi Anayasa Komisyonu 44 sayılı Kanuna ait raporunda, Yasama Meclislerinin kanunun görüşülmesinde ve kabulünde İçtüzük hükümlerine uyup uymadıklarını kontrol bakımından mahkemelerin ihtiyatlı ve ölçülü davranmaları lüzumlu olduğu ve Anayasanın koyduğu şekil şartlarından farklı olarak içtüzüklerdeki şekil şartlarının hepsinin mutlak butlanı gerektirmediği belirtilmiştir. Komisyonun bu kanısı Anayasanın maksadı ve bilimsel görüşler ile bağdaşmaktadır.
İçtüzük hükümlerine aykırı düşen işlemlerden hangilerinin iptal nedeni sayılacağı, uygulanacak içtüzük hükmünün önemine ve niteliğine göre çözümlenecek ve dava veya itiraz vukuunda Mahkememizce takdir edilecek bir konudur."(Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, 1966, sayı 3, sayfa 232).
Anayasa Mahkemesinin bu kararından da anlaşılacağı üzere, Plan ve Bütçe Komisyonu tarafından Bakanlar Kurulu Tasarısı'na eklenen kuralların iptal nedeni sayılabilmesi için, olayda uygulanacak İçtüzük hükmünün yani İçtüzüğün 35 inci maddesinin önemi açıklığa kavuşturulmalıdır.
Anayasanın 6 ncı maddesi, Türk Milletinin, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre yetkili organları aracılığıyla kullanacağını öngördükten sonra, 7 nci maddesinde yasama yetkisinin Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisine ait olduğunu belirtmiştir.
Yasama yetkisinin kullanılmasında diğer bir anlatımla kanunların yapılmasında uygulanacak usuller, Anayasa ve İçtüzükte yer almaktadır. Anayasanın 87 nci maddesine göre, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak yetkisi Türkiye Büyük Millet Meclisine aittir. Kanun, belli aşamaları izleyen bir süreç içinde yapılır. Bu süreç kanun teklif etmeyle başlar. Anayasanın 88 inci maddesinin birinci fıkrasında kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve milletvekillerinin yetkili olduğu, ikinci fıkrasında kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esaslarının İçtüzükle düzenleneceği hükme bağlanmış ayrıca Anayasanın 95 inci maddesinde de, "Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını, kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürütür" denilmiştir.
Bu hükümlerin birlikte değerlendirilmesinden çıkan sonuç, ana hatlarıyla kanun koymak, kaldırmak ve değiştirmek anlamına gelen yasama yetkisinin Türk Milletinin egemenliğinin bir parçası olduğu; bu yetkinin Anayasa gereği TBMM'ne verildiği; TBMM'nin bu yetkisini kullanması için Bakanlar Kurulu veya milletvekilleri tarafından bir öneri gelmesi ve bu önerinin İçtüzük hükümlerine uygun olarak görüşülüp sonuçlandırılması, diğer bir anlatımla yasalaştırılması gerektiğidir. Bu, Anayasal bir emirdir. Eğer görüşme İçtüzüğe uygun değilse, İçtüzüğe uygunluğu emreden Anayasanın 88 inci ve 95 inci maddelerine aykırılık var demektir.
Bu durumda, Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün 35 inci maddesinin ikinci fıkrasındaki komisyonların kanun teklif edemeyecekleri biçimindeki kuralın, sadece şekle yönelik bir içtüzük hükmü olmayıp, dayanağı anayasada olan ve uyulmadığında iptal nedeni olabilecek bir kural olarak değerlendirilmesi gerektiği kuşkusuzdur.
Diğer taraftan, bir yasa kuralının Anayasanın herhangi bir kuralına aykırılığının tespiti onun hukuk devleti, Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle çelişmesine yol açacak ve dolayısı ile Anayasanın 2 nci maddesinin yanısıra, 11 inci maddesine de aykırılığı sonucunu doğuracaktır (Anayasa Mahkemesinin 03.06.1988 tarih ve E.1987/28, K.1988/16 sayılı kararı, AMKD., sa. 24, shf. 225).
Açıklanan nedenlerle, 4.6.2008 tarih ve 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması HakkındaKanunun;
18 inci maddesi,
26 ncı maddesi,
Geçici 3 üncü maddesi,
Anayasa'ya ve İçtüzüğe uygun olarak hazırlanıp Türkiye Büyük Millet Meclisi'ne sunulmadığından Anayasa'nın 2 nci, 11 inci, 88 inci ve 95 inci maddelerine aykırı olup, iptali gerekmektedir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
İçtüzüğe uygun olarak hazırlanıp sunulmadığı için Anayasa'ya açıkça aykırı olan kuralların uygulanmasının hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında duraksama bulunmamaktadır.
Arz ve izah olunan nedenlerle, söz konusu hükümler hakkında yürürlüklerinin durdurulması da istenerek iptal davası açılmıştır.
V. SONUÇ VE İSTEM
Yukarıda açıklanan gerekçelerle, 4.6.2008 tarih ve 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun; 18 inci maddesi, 26 ncı maddesi, Geçici 3 üncü maddesi, Anayasa'nın 2 nci, 11 inci, 88 inci ve 95 inci maddelerine aykırı olduğundan,
İptallerine ve uygulanmaları halinde sonradan giderilmesi güç yada olanaksız zarar ve durumlar doğacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.""
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2008/71
Karar Sayısı : 2008/183
Karar Günü : 25.12.2008
R.G. Tarih-Sayı :09.04.2009-27195
İPTAL DAVASINI AÇAN: Anamuhalefet (Cumhuriyet Halk) Partisi TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri K. Kemal ANADOL, Hakkı Suha OKAY ve Kemal KILIÇDAROĞLU
İPTAL DAVASININ KONUSU : 4.6.2008 günlü, 5766 sayılı "Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun"un 18., 26. ve Geçici 3. maddelerinin, Anayasa'nın 2., 11., 88. ve 95. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri ve yürürlüklerinin durdurulması istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralları
4.6.2008 günlü, 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un iptali istenilen 18., 26. ve Geçici 3. maddeleri şöyledir:
"MADDE 18- 13/10/1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanununun;
a) 20 nci maddesinin madde başlığı ile (d) ve (e) bentleri aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
"Araçların tescil işlemleri ile yetki ve sorumluluk"
"d) Tescil edilmiş araçların her çeşit satış ve devirleri, satış ve devri yapılacak araçtan dolayı motorlu taşıtlar vergisi borcu bulunmadığının tespit edilmesi halinde araç sahibi adına düzenlenmiş tescil belgesi esas alınarak trafik tescil şube veya bürolarındaki ilgili memurlar tarafından siciline işlenmek suretiyle yapılır. Trafik tescil şube veya büroları tarafından yapılmayan her çeşit satış ve devirler geçersizdir.
Satış üzerine trafik tescil şube veya bürolarında alıcı adına tescil belgesi veya geçici tescil belgesi düzenlenir. Ayrıca, tescil edilmiş araçların satış ve devir işlemlerine ilişkin bilgiler işlemin tamamlanmasını müteakip en geç onbeş işgünü içinde ilgili vergi dairesi müdürlüklerine bildirilir.
18/2/1963 tarihli ve 197 sayılı Motorlu Taşıtlar Vergisi Kanununun 13 üncü maddesinde hüküm altına alınan isteme ve bildirme yükümlülüklerini, sorumluluk hükümleri saklı kalmak kaydıyla, elektronik ortamda yaptırmaya ve bu uygulamaya ilişkin usul ve esasları müştereken belirlemeye Gelir İdaresi Başkanlığı ve Emniyet Genel Müdürlüğü yetkilidir.
Haciz, müsadere, zapt, buluntu, trafikten men gibi nedenlerle; icra müdürlükleri, vergi dairesi müdürlükleri, milli emlak müdürlükleri ile diğer yetkili kamu kurum ve kuruluşları tarafından satışı yapılan araçların satış tutanağının bir örneği aracın kayıtlı olduğu trafik tescil şube veya bürolarına üç işgünü içerisinde gönderilir. Aracı satın alanlar gerekli bilgi ve belgeleri sağlayarak ilgili tescil kuruluşundan bir ay içerisinde adlarına tescil belgesi almak zorundadırlar. Alıcıların tescil belgesi almak için süresinde başvurmamaları halinde bu araçları alıcıları adına re'sen kayıt ve tescil ettirmeye Emniyet Genel Müdürlüğü yetkilidir.
Bu madde uyarınca trafik tescil şube veya büroları tarafından yapılacak satış, devir ve tescil işlemlerine ilişkin usul ve esaslar yönetmelikte belirlenir.
e) Araç satın alıp, bu maddenin birinci fıkrasının (a) bendinin (1) numaralı alt bendi ile (d) bendinin dördüncü paragrafı hükümlerine uymayanlara 115 YTL idari para cezası verilir."
b) Ek 14 üncü maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki madde eklenmiştir.
"EK MADDE 15 - Emniyet Genel Müdürlüğü bütçesine trafik idari para cezası karar tutanaklarının tebliği amacıyla konulan ödeneğin yetmemesi halinde, münhasıran bu gider için kullanılmak üzere, bir önceki yıl trafik idari para cezaları gelir gerçekleşmesinin yüzde 10'una kadar ödenek eklemeye Maliye Bakanı yetkilidir."
"MADDE 26- 2/11/2007 tarihli ve 5706 sayılı İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Hakkında Kanunun;
a) 12 nci maddesinin ikinci fıkrasına aşağıdaki (c) bendi eklenmiş ve müteakip bentler buna göre teselsül ettirilmiştir.
"c) Maliye Bakanlığı 2009 ve 2010 yılı bütçelerine bu amaçla konulacak ödenek"
b) 12 nci maddesine aşağıdaki fıkra eklenmiştir.
"(5) Ajansın taraf olduğu işlemler harç ve katılım payından, bu işlemler nedeniyle düzenlenen kâğıtlar damga vergisinden müstesnadır."
c) Geçici 2 nci maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
GEÇİCİ MADDE 3- (1) 2008 yılında Maliye Bakanlığı bütçesinden Ajansa 250.000.000 YTL'ye kadar ödenek aktarmaya Maliye Bakanı yetkilidir. Bu ödeneğin 50.000.000 YTL'lik kısmı, Dünya Kültürel ve Doğal Mirasının Korunmasına Dair Sözleşme hükümleri gereğince, ülkemiz Dünya Kültürel Mirası listesinde ve aday listede yer alan eserlerin Kültür ve Turizm Bakanlığınca belirlenen öncelikler doğrultusunda korunması, bakım, onarım ve restorasyonu için kullanılır."
"GEÇİCİ MADDE 3- T.C. Devlet Demiryolları İşletmesi Genel Müdürlüğünün yol bakım ve onarım giderleri karşılığı olarak 31/12/2007 tarihi itibarıyla Ulaştırma Bakanlığından olan ve bu Bakanlıkça tespit edilen alacaklarına karşılık, bu Genel Müdürlüğün ve bağlı ortaklıklarının 31/12/2007 tarihine (bu tarih dahil) kadar vadesi geldiği halde maddenin yürürlüğe girdiği tarih itibarıyla ödenmemiş ve Maliye Bakanlığına bağlı vergi dairelerince takip ve tahsil edilen her türlü vergi, fon ve paylar ile vergi cezaları, bunlara ilişkin gecikme zammı ve gecikme faizlerinden oluşan borçlarının; merkezi yönetim bütçesinin gelir ve gider hesaplarıyla ilişkilendirilmeksizin mahsup suretiyle terkin edilmesine, Ulaştırma Bakanının teklifi üzerine Maliye Bakanı yetkilidir. Madde kapsamında mahsuba konu olacak borçlara 31/12/2007 tarihinden sonra gecikme zammı hesaplanmaz."
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Dava dilekçesinde, Anayasa'nın 2., 11., 88. ve 95. maddelerine dayanılmıştır.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Haşim KILIÇ, Osman Alifeyyaz PAKSÜT, Sacit ADALI, Ahmet AKYALÇIN, Mehmet ERTEN, Mustafa YILDIRIM, Cafer ŞAT, Ali GÜZEL, Serdar ÖZGÜLDÜR, Şevket APALAK ve Serruh KALELİ'nin katılımıyla 5.8.2008 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında; dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine, yürürlüğü durdurma isteminin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına, oybirliğiyle karar verilmiştir.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, işin esasına ilişkin rapor, iptali istenilen Yasa kuralları, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
Dava dilekçesinde, iptali istenilen kuralların Bakanlar Kurulu Tasarısında yer almadığı, yasa metnine Plan ve Bütçe Komisyonu'nda eklendiği, bunun ise Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü'nün 35. maddesinin ikinci fıkrasındaki komisyonların kanun teklif edemeyecekleri biçimindeki kurala aykırı olduğu, bu kuralın sadece şekle yönelik bir içtüzük hükmü olmayıp, dayanağı Anayasa'da olan ve uyulmadığında iptal nedeni olabilecek bir kural olarak değerlendirilmesi gerektiği, bu nedenle İçtüzüğe uygun olarak yasalaşmayan maddelerin İçtüzüğe uygunluğu emreden Anayasa'nın 88. ve 95. maddelerine aykırı olduğu, bir yasa kuralının Anayasa'nın herhangi bir kuralına aykırılığının tespitinin, o kuralın hukuk devleti, Anayasa'nın üstünlüğü ve bağlayıcılığı ilkeleriyle çelişmesine yol açacağından Anayasa'nın 2. ve 11. maddelerine de aykırı olacağı ileri sürülmüştür.
İçtüzük hükümleri genellikle şekle ait kurallardır. Dolayısıyla bir yasa tasarısının TBMM'de yasalaşma usulü ve sürecine ilişkin İçtüzük kuralları gereğince yapılan işlemler yasanın şekil unsurunu oluşturmaktadır. Bu nedenle, davacının başvuru dilekçesindeki iptal istemi, Yasa'nın yapılış şekline yönelik olup iptali istenilen kuralların "şekil" yönünden denetimini gerektirmektedir. Anayasa Mahkemesi kararlarında da belirtildiği gibi şekil bakımından denetim, mevzuatın Anayasa ve İçtüzükte öngörülmüş bulunan usul ve şekil kurallarına uygun biçimde yapılıp yapılmadığı hususlarının denetimidir. Zira, herhangi bir hukuk kuralı ancak Anayasa'nın öngördüğü ya da Anayasa'ya uygun hukuk kurallarının müsaade ettiği usullere göre konulabilir. Biçim kuralları, bir tasarı ya da teklifin kanunlaşmasına kadar geçirdiği tüm evrelerde uyulması gereken usul ve şekil kurallarının bütününü ifade eder.
Anayasa'nın 148. maddesinin ikinci fıkrası, "Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; ... hususları ile sınırlıdır. Şekil bakımından denetleme, Cumhurbaşkanınca veya Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin beşte biri tarafından istenebilir. Kanunun yayımlandığı tarihten itibaren on gün geçtikten sonra, şekil bozukluğuna dayalı iptal davası açılamaz; def'i yoluyla da ileri sürülemez." hükmünü içermektedir. 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 20. ve 22. maddeleriyle de bu düzenlemeye koşut kurallar getirilmiştir. Buna göre kanunların Anayasa'ya aykırılığı ile ilgili olarak şekil bakımından iptal davasını sadece Cumhurbaşkanı ve TBMM üyelerinin beşte biri açabilir. Dolayısıyla iktidar ya da ana muhalefet partisi Meclis gruplarının şekil yönünden iptal davası açma yetkileri yoktur. Dava, TBMM üyelerinin beşte biri tarafından açılması gerekirken Ana muhalefet Partisi (Cumhuriyet Halk Partisi) TBMM Grubu adına Grup Başkanvekilleri tarafından açılmıştır.
Öte yandan, dava açma süresi kanunun Resmî Gazete'de yayımlanmasından itibaren on gündür. Dava, 4.6.2008 günlü, 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un Resmî Gazete'de yayımlandığı 6.6.2008 tarihinden itibaren 10 gün geçtikten sonra 15.7.2008 günü açılmış bulunmaktadır.
Bu nedenle, davanın yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle reddi gerekir.
Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe katılmamıştır.
V- SONUÇ
4.6.2008 günlü, 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un;
1- 18. maddesinin,
2- 26. maddesinin,
3- Geçici 3. maddesinin,
şekil yönünden iptali istemiyle açılan davanın, yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle REDDİNE, Serdar ÖZGÜLDÜR'ün karşıoyu ve OYÇOKLUĞUYLA, 25.12.2008 gününde karar verildi.
Başkan
Haşim KILIÇ
Başkanvekili
Osman Alifeyyaz PAKSÜT
Üye
Sacit ADALI
Fulya KANTARCIOĞLU
Ahmet AKYALÇIN
Mehmet ERTEN
A. Necmi ÖZLER
Serdar ÖZGÜLDÜR
Şevket APALAK
Serruh KALELİ
Zehra Ayla PERKTAŞ
KARŞIOY GEREKÇESİ
1- Dosyada bir örneği bulunan TBMM Başkanlığı'nın 28.4.2008 günlü yazısı ile, Bakanlar Kurulu'nun 21.1.2008 tarihli kararı uyarınca TBMM Başkanlığı'na sunulan "Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı" metni içerisinde yer almayan, sekiz ayrı kanunun değişik maddelerinde değişiklik yapan (tasarı metninde yer almayan 9 madde ve 10 geçici madde ihdas edilmiş) Plan ve Bütçe Komisyonu Raporu, bu uygulamanın TBMM İçtüzüğü'ne aykırılığı gerekçesi ile anılan Komisyona iade edilmiş; ancak, Komisyon Başkanlığı'nca bu yazıya bir işlem yapılmayarak, bir takım gerekçelerle Rapor yeniden TBMM Başkanlığı'na gönderilmiş ve yasalaşarak 4.6.2008 tarih ve 5766 sayılı Kanun halini almıştır.
TBMM Başkanlığı'nın anılan yazısında şu kanunlarda yapılması öngörülen değişikliklerin kanun tasarısı metninde bulunmadığına işaret edilmiştir:
- 3.7.2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanunu
- 4.1.1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul Kanunu
- 22.2.2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu
- 13.10.1983 tarihli ve 2918 sayılı Karayolları Trafik Kanunu
- 6.6.2002 tarihli ve 4760 sayılı Özel Tüketim Vergisi Kanunu
- 1.1.2006 tarihli ve 5520 sayılı Kurumlar Vergisi Kanunu
- 19.10.2005 tarihli ve 5411 sayılı Bankacılık Kanunu
- 24.5.2007 tarihli ve 5667 sayılı Bankacılık İşlemleri Yapma ve Mevduat Kabul Etme İzni Kaldırılan Türkiye İmar Bankası Türk Anonim Şirketince Devlet İç Borçlanma Senedi Satışı Adı Altında Toplanan Tutarların Ödenmesi Hakkında Kanun
- 13.7.1956 tarihli ve 6802 sayılı Gider Vergileri Kanunu
- 2.11.2007 tarihli ve 5706 sayılı İstanbul 2010 Avrupa Kültür Başkenti Hakkında Kanun.
2- Anamuhalefet Partisi TBMM Grubunca 4.6.2008 günlü, 5766 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü Hakkında Kanunda ve Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun'un 18., 26. ve Geçici 3. maddelerinin iptali istemiyle açılan davada, sayın çoğunlukça davanın yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle reddine karar verilmiştir.
Çoğunluk gerekçesi, Anayasa'nın 148. maddesinin şekil bakımından denetleme (dava açma) imkânının salt Cumhurbaşkanı'na veya TBMM üyelerinin beşte birine tanındığı, keza aynı maddeye göre dava açmaya yetkili olanların bu davalarını kanunun yayımlandığı tarihten itibaren on gün içinde açmaları gerektiği; oysa davanın hem yetkili olmayan Anamuhalefet Partisi TBMM Grubunca açıldığı, hem de Anayasa'da öngörülen on günlük süre geçirildikten sonra davanın ikame edildiği olgusuna dayanmaktadır.
3- Anayasa'nın 88. maddesinde "Kanun teklif etmeye Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir.
Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." denilmektedir.
Yine Anayasa'nın 148. maddesinde "Kanunların şekil bakımından denetlenmesi, son oylamanın, öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı... hususları ile sınırlıdır..." hükmü yer almaktadır.
Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasındaki hâl istisna, TBMM İçtüzüğü'ne aykırı tüm durumlarda -son oylama çoğunluğunun aranması hariç- bir yasanın şekil nedeniyle Anayasa'ya aykırı olduğunu öne sürmek mümkün değildir. Nitekim 148. maddenin gerekçesinde de açıkça "... Getirilen ikinci bir yenilik, son oylamadan önce yapılan şekil bozukluklarının iptale neden olamayacağıdır. Son oylama genel kurul tarafından yapılır. Daha önce vücut bulan şekil bozukluklarını genel kurulun bildiği veya bilmesi gerektiği varsayılır... Genel Kurulun oylama yapıp kanunu kabul etmesi, şekil bozukluğunu o kanunu kabul etmemek için yeterli neden saymadığı yolunda bir irade tecellisidir. En büyük organ Genel Kuruldur. Onun iradesi hilafına bir sonuç çıkarmak hukukun ana esaslarına aykırı düşer. Bu nedenle son oylamadan önceki şekil bozuklukları, iptal sebebi sayılmamıştır." denilmektedir. Ne var ki, bu saptamanın Anayasa'nın 88. maddesi yönünden geçerliliği olamayacağı da açıktır. Çünkü, anılan maddede bir şekil şartı düzenlenmemiş, doğrudan kanunların teklifi ve görüşülmesi ile ilgili bir anayasal ilke öngörülmüştür. Buna göre, kanun teklif etmeye yalnız Bakanlar Kurulu ve milletvekilleri yetkilidir. Bu açık hükmün doğal açılımı da, TBMM komisyonlarında ve Genel Kurul'da yalnız bu iki kaynaktan gelen kanun tasarı ve tekliflerinin görüşülebileceği ve yasalaştırmanın ancak bu yolla mümkün olabileceğidir. Diğer bir deyişle, davanın somutunda olduğu gibi, Bakanlar Kurulu'nca sunulan kanun tasarısında yer almayan ve yukarıda teker teker sayılan yasa değişikliklerinin ilgili Komisyonca tasarı metnine eklenmesi ve bu metnin esas alınarak TBMM Genel Kurulu'nda görüşme yapılarak yasalaştırma işleminde bulunulması salt bir İçtüzük ihlâli olmayıp, Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının doğrudan ihlâli sonucunu doğurmaktadır.
Anayasa'nın 148. maddesinde öngörülen şekil denetimi, Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrası hükmüne uyularak süregelen yasalaştırma faaliyetleri bakımından anlamlı olup; 88. maddenin birinci fıkrasının ihlâli sonucu bir yasalaştırma sözkonusu ise artık 148. maddede belirtilen sözkonusu şekil sakatlığından sözedebilmeye imkân yoktur. Bu halde, doğrudan 88. maddenin birinci fıkrasının ihlâli nedeniyle, yapılacak anayasal denetim "şekil bakımından" değil "esas bakımından" sözkonusu olacaktır.
4- Anayasa'nın 88. maddesinin ikinci fıkrasındaki "Kanun tasarı ve tekliflerinin Türkiye Büyük Millet Meclisinden görüşülme usul ve esasları İçtüzükle düzenlenir." hükmünün de, bu açıklama çerçevesinden yorumlanması ve bu düzenlemenin aynı maddenin birinci fıkrasındaki anayasal hüküm doğrultusunda anlaşılması ve hüküm ifade etmesi gerekir. Yani, birinci fıkraya aykırı bir durum sözkonusu ise artık ortada doğrudan bir Anayasa ihlâli sözkonusu olacak ve Anayasa'nın bu hükmünün bir tekrarından ibaret olan TBMM İçtüzüğü'nün 35. maddesinin ihlâli nedeniyle, Anayasa'nın 148. maddesinde belirtilen (ve son oylamaya ilişkin olmadığından kanunun iptalini gerektirmeyen) bir şekil sakatlığından ve şekil denetiminden değil; 88. maddenin birinci fıkrasının ihlâli sonucu esası ilgilendiren bir sakatlıktan ve esas denetiminden sözedilebilecektir. Bunun doğal sonucu olarak da, esasa ilişkin olan bu konunun anayasal denetimi esas bakımından yapılacak ve Anayasa'nın 150. ve 151. maddeleri uyarınca bu konudaki iptal davası anamuhalefet partisi Meclis grubunca, Kanunun Resmî Gazete'de yayımlanmasından başlayarak altmış gün içinde açılabilecektir.
Davanın somutunda da bu belirlemeye uygun davranıldığı ve Anayasa'nın 88. maddesinin birinci fıkrasının açık ihlâli karşısında, anamuhalefet partisi TBMM grubunca altmış günlük süre geçirilmeden iptal davası ikame edildiği görüldüğünden; davada yetkisizlik ve süre aşımı sözkonusu değildir.
5- Açıklanan nedenlerle, iptali istenen hükümler Anayasa'nın 2. ve 88. maddelerine açıkça aykırı düştüğünden iptallerine karar verilmesi gerekirken, sayın çoğunlukça yetkisizlik ve süre aşımı nedeniyle davanın reddine dair verilen karara katılamıyorum.
