“…
I- İPTAL VE YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMLERİNİN GEREKÇESİ
Dava dilekçesinin yürürlüğün durdurulması istemini de içeren gerekçe bölümü şöyledir:
“Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin 2451 sayılı Kanunda Değişiklik Yapan 25.7.1996 tarih ve 4158 sayılı Kanun, getirdiği ek maddeyle ‘Bakanlar Kurulu’nun birden fazla siyasî parti tarafından oluşturulması halinde, bu Kanuna göre alınacak müşterek karar, Başbakandan başka Meclis’te en çok üyesi olan diğer iktidar partisine mensup Başbakan Yardımcısı tarafından imzalanır. Ayrıca, diğer kanunlarda Başbakanın imzası ile yapılması öngörülen atama, nakil ve görevden alma işlemlerinde de yukarıdaki fıkra hükmü uygulanır.’ hükmünü kabul etmiş bulunmaktadır. Bu hüküm, Türk kamu hukukunun yerleşik teamüllerine ters düştüğü gibi Anayasa’mızın çeşitli maddelerine de aykırılık oluşturmaktadır.
Dava konusu kanun hükmünde yer alan “müşterek karar” Türk hukukunda Cumhuriyet Dönemi’nden beri uygulanmakta olan “müşterek ya da üçlü kararname” kavramlarının diğer bir anlatım şekli olup Anayasa’nın 104. maddesinde de Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri arasında “kararnameleri imzalamak” yetkisi içinde ifade edilmiştir.
Aslında kararname Cumhurbaşkanı’nın yetkilerini kullanma şekli olmakla birlikte bunun nasıl yapılacağına ilişkin Anayasa’da açık bir düzenleme yoktur. Ancak parlamenter rejimlerde sorumsuz Cumhurbaşkanı, özellikle icrai ve idari nitelikte siyasi sorumluluk gerektiren yürütme alanına ilişkin yetkilerini parlamentoya karşı sorumlu Bakanlar Kurulu eliyle kullanır. Dolayısıyla da kararnamelerin nasıl yapılacağı, kimler tarafından imzalanacağı sorununa parlamenter sistem içinden bir çözüm aramak gerekir.
1982 Anayasası’nın parlamenter hükûmet sistemi öngördüğü Anayasa’nın genel gerekçeleri ile 8. ve 116. madde gerekçelerinde açıkça ifade edildiği gibi Başlangıç kısmında da “kuvvetler ayırımının Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli devlet yetkilerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medenî bir iş bölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak Anayasa ve kanunlarda bulunduğu” ifade edilerek klasik parlamenter rejimi tanım verilmek suretiyle devlet organlarının yetkilerinin bu çerçevede anlaşılması ve yorumlanması buyurulmuştur.
Parlamenter rejimlerde iki başlı yürütme organı rejimin kurucu unsurlarındandır. Yürütmenin bir başını Cumhurbaşkanı oluşturur ve temsil eder, ikinci başını Bakanlar Kurulunun Başkanı olarak Başbakan oluşturur ve temsil eder. Siyasi partiler olgusunun parlamenter rejime etkisi ise parlamenter rejimlerin çağımızdaki gelişmesi sonucu, artık Başbakan “eşitler arasında birinci” (primus inter pares) olmanın ötesinde eşitler üzerinde Bakanlar Kurulunun etkili ve yetkili Başkanı konumuna gelmiştir.
Ülkemizde de 1982 Anayasası ile, parlamenter rejimin günümüzdeki uygulamalarına paralel olarak sistem içinde Başbakan güçlendirilmiş ve Bakanlar Kurulu içinde açıkça diğer bakanlardan üstün bir konuma getirilmiştir. Anayasa’nın 105 ve 112. maddeleri, Başbakanın Bakanlar Kurulu içindeki konumunu, yine diğer bakanların Başbakan’a karşı sorumluluk çerçevesini açıkça tanımlamıştır.
Dava konusu kanun hükmünün düzenlediği “müşterek kararnameler”in kimler tarafından imzalanacağı konusunda parlamenter rejimin günümüzdeki ve 1982 Anayasası’ndaki gelişmesi çerçevesinde Cumhurbaşkanı, Başbakan ve bakanların aldıkları bu yeni konum ile hukukun temel ilkelerinden olan yetki-sorumluluk paralelliği dikkate alınarak değerlendirilmesi gerekir.
Tüzük gibi düzenleyici işlem niteliğindeki Bakanlar Kurulu kararnamelerinin tüm bakanlar, Başbakan ve Cumhurbaşkanınca imzalanacağı Anayasa’nın 115. maddesinin amir hüküm gereğidir. Müşterek kararnameler ise Türk hukukunda Cumhuriyet Dönemi’nde hep Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanca imzalanmış ve bunun içinde üçlü kararname olarak da ifade edilmiştir. Hukuk sistemimizde teamül hâlini almış olan bu uygulamada Cumhurbaşkanı’nı devre dışı bırakmak isteyen bir düzenleme, bilindiği gibi Yüksek Mahkemece iptal edilmiştir (AYM, E.1992/37, K.1993/18, 27/4/1993 RG 12/10/1995 s. 22431)
Böylece müşterek kararnamelerin Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanca imzalanmaları gereği, Anayasa Mahkemesince de benimsenerek üçlü kararnameler yazılı olmayan bir Anayasa kuralı ya da Anayasa teamülü hâlini almıştır.
Kaldı ki müşterek kararnamelerin Cumhurbaşkanı, Başbakan ve ilgili bakanca imzalanmaları gereğinin yetki ve sorumluluk paralelliği ile yürütme ve idarenin anayasal yapılanmaları bakımından mantıklı ve hukuki anayasal dayanakları da vardır. Yukarıda açıklandığı üzere anayasal sistem içinde sorumsuz Cumhurbaşkanı, hem devletin başı ve birliğin temsilcisi hem de iki başlı yürütmenin başlarından biri sıfatını haizdir. Siyasi sorumlu Başbakan ise yürütmenin ikinci kanadı olan Bakanlar Kurulunun başı ve onu temsil etme sıfatını haizdir. Anayasa’ya göre Türk idari yapılanması içinde öteden beri devlet hizmetleri konularına göre devlet dairelerine ayrılmış ve bunlar bakanlıklar şeklinde örgütlenmişlerdir. Bu nedenle bakanlığın görev, yetki ve sorumluluğuna giren konularda devleti temsil eden en üst hiyerarşik makam bakanlıklardır. Dolayısıyla müşterek kararnamelerdeki “ilgili bakan” da atamanın yapılacağı Bakanlığı temsil etme sıfatını haizdir ve bakanlığının sorumluluğunu üstlenir. Özetle müşterek kararnamelere Cumhurbaşkanı devletin başı sıfatıyla, Başbakan siyaseten sorumlu Bakanlar Kurulunun başı ve onu temsilen imza atarken ilgili bakan da kendi görev, yetki ve sorumluluğuna tevdi edilmiş bakanlığa yapılan bir atamada yetki ve sorumluluk sahibi olmasının doğal gereği olarak imza atmaktadır.
Kanaatimizce irdelenmesi gereken diğer bir konu da Bakanlar Kurulunun oluşumudur. Anayasa’nın 109. maddesi “Bakanlar Kurulunun, Başbakan ve Bakanlardan kurulacağı”nı hüküm altına almıştır. Anayasa’ya göre Bakanlar Kurulunun bir ya da birden fazla partiden oluşturulması arasında hiçbir fark yoktur. Anayasa Bakanlar Kurulunu bir bütün olarak görmüş, kurulu oluşturan unsurların siyasi orijini ile hiç ilgilenmemiştir.
Nitekim 1982 Anayasası’nın, 150 ve 162. maddelerinde dolaylı şekillerde koalisyon hükümeti ifade edilmişse de bu maddelerdeki düzenlemelerde Bakanlar Kurulunu oluşturan partilere göre bir ayırım yaparak bunlara ayrı ayrı hak ya da yetki tanınmamış, tam aksine farklı partilerden oluşsa bile Bakanlar Kurulu bir bütün olarak düşünülmüş ve tek yetki tanınmıştır.
Koalisyon hükümetleri dünyada alışılagelmiş yaygın bir uygulamadır. Ancak, koalisyon hükümetleri için farklı kural konulması hiçbir yerde yoktur. Çünkü bir yasal düzenlemenin koalisyonun olası zaafları üzerine inşa edilmesi ve parlamenter rejimlerin mayası olan kabine tesanütünün yasal tedbirlerle, suni olarak sağlanması parlamenter rejimin özüne aykırıdır. Parlamenter rejimlerde Bakanlar Kurulu homojen yapıya sahiptir. Kabine üyeleri her konuda birlik ve dayanışma içindedirler. Bunun içindir ki Bakanlar Kurulunda bütün kararlar oybirliği ile alınır ve Bakanlar Kurulu kararlarında birlikte sorumluluk esastır. Bakanlar Kurulu üyeleri farklı partilerden olsalar da bu böyledir. İşin doğasında olan bu dayanışmayı yapay yasal tedbirlerle sağlamak sistemin özüne aykırıdır.
Dava konusu kanun üzerinde Türkiye Büyük Millet Meclisi görüşmelerinde bu Kanun’un siyasi ihtiyaçlardan kaynaklandığı ifade edilmiştir. Oysa siyasi anlaşmaların müeyyidesi yine siyasî olmalıdır. Günlük siyasi ihtiyaçları kanun konusu yapmak, olaya göre kanun çıkarmak, devlet hayatını karmaşa içine sokar, temel hukuk düzenini bozar. 4158 sayılı Kanun, Anayasa’ya açıkça aykırı olduğu gibi günlük siyasi ihtiyaçlar bahanesiyle devletin yerleşik uygulamasını bozma sakıncasını da beraberinde getirmektedir.
105. Maddeye Aykırılık: Anayasa’nın 105. maddesine göre “Cumhurbaşkanının, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararları, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanır; bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakan sorumludur.” Aynı maddenin gerekçesine göre de “Devlet Başkanının kararlarının uygulanabilmesi için Türkiye Büyük Millet Meclisi önünde işlemin sorumluluğunu kabul edip savunacak birinin bulunması gerekir. Bu da Başbakan ve ilgili bakandır. Her ikisi veya gerektiğinde bütün Bakanlar Kurulunun Devlet Başkanının kararlarını imzalamaları gerekir.”
Esasen bu zorunluluktan dolayı kararlar, Bakanlar Kurulu veya bakan tarafından alınır ve devlet başkanı tarafından imzalanır. Görülüyor ki gerek madde metninde gerek gerekçe de “bakan” deyimi hemen daima tekil olarak kullanılmıştır. “bakanlar” deyiminin kullanıldığı nadir durumlarda da bundan “bütün” bakanların kastedildiği açıktır.
Bu durum, parlamenter rejimin mahiyetine ve Türkiye’de öteden beri mevcut yerleşik kanuni düzenlemeye de uygundur. Bilindiği gibi parlamenter rejimde bakanların parlamento önünden, ortak ve bireysel olmak üzere iki tür sorumlulukları vardır. Bu sorumluluklar, Anayasa’mızın 112. maddesinde de açık şekilde düzenlenmiştir. Buna göre hükûmetin genel siyasetini (dolayısıyla bakanların ortak sorumluluğunu) ilgilendiren kararların Bakanlar Kurulu kararnamesi biçiminde, bakanların kendi yetkileri içindeki işleri (dolayısıyla bireysel sorumluluklarını) ilgilendiren kararlarında üçlü kararname biçiminde şekillendirilmeleri doğaldır. Üçlü kararnamelerin Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması, Cumhurbaşkanı’nın aynı zamanda yürütmenin de başı oluşundan ve daha somut olarak da Anayasa’nın 104 (kararnameleri imzalamak) ve 105. maddelerinden kaynaklanmaktadır. Üçlü kararnamelerin Başbakan tarafından imzalanması gereği de Anayasa’nın 105 ve 112. maddelerinin doğal sonucudur. Üçlü kararnamelerin ayrıca Başbakan Yardımcısı tarafından da imzalanmasını zorunlu kılmak, bakanların bireysel sorumluluğu kuralıyla bağdaşmaz ve onları, kendi yetki ve sorumluluklarını, o bakanlıkla ilgisi olmayan başka bir bakanla paylaşma durumunda bırakır.
Hukukumuzda “müşterek kararname” adıyla anılan üçlü kararnamenin gerçekten de “üçlü” olması gerektiği, Anayasa Mahkememizin 1992/39 Esas, 1992/19 Karar sayılı ve 29.4.1993 tarihli kararıyla da teyit edilmiş bulunmaktadır. Bu karara göre “Başbakan ve tüm bakanların imzaladıkları (Bakanlar Kurulu Kararnamesi) ile yalnızca Başbakan ve ilgili Bakanın imzasını taşıyan (Müşterek Kararname)nin de geçerlik kazanabilmesi için Cumhurbaşkanı tarafından imzalanması Anayasal bir zorunluluktur”.
Bu ifade karşısında Anayasa hukukumuzda, Bakanlar Kurulu kararnamesi ile “yalnızca” Başbakan ve ilgili bakanın imzasını taşıyan müşterek kararname dışında başka bir kararname türünün (mesela dörtlü veya beşli bir kararnamenin) mümkün olmadığını kabul etmek zorunludur.
112. Maddeye Aykırılık :
Bilindiği gibi 1982 Anayasası’nın genel esprisi, yürütme organını güçlendirmektir. Bu genel amaç doğrultusunda gerek Cumhurbaşkanlığı gerek Başbakanlık makamları güçlendirilmiş, her iki makama 1961 Anayasası’nda mevcut olmayan yeni yetkiler tanınmıştır.
Anayasa’nın 112. maddesine göre Başbakan, bakanlıklar arasında iş birliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Her bakan Başbakan’a karşı sorumludur. Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemler almakla yükümlüdür. 109. maddeye göre de Başbakan, bir bakanın görevine son verilmesini Cumhurbaşkanı’na önerme yetkisine sahiptir. Bu yeni hükümler karşısında Başbakan artık “eşitler arasında birinci” (primus inter pares) konumundan çıkıp bir anlamda bakanların hiyerarşik amiri durumuna geldiği açıktır. Anayasa yürütme organı içinde işlerin uyumlu yürütülmesine önem verdiğinden dolayıdır ki Başbakanı diğer bakanların çok üstünde bir konuma çıkarmış ve özel yetkilerle donatmıştır. Anayasa’nın özenle düzenlediği Başbakanlık statüsünün tecezzi edemeyeceği, bu statünün içerdiği yetki ve sorumlulukların başka bir bakanla bölüşülemeyeceği çok açıktır.
4158 sayılı Kanun, böylece Başbakan’ın yetkilerine hiçbir anayasal dayanağı olmayan bir tecavüz teşkil ettiği gibi yukarıda kısaca değinildiği üzere diğer bakanların yetkilerine de tecavüz oluşturmaktadır. 112. maddenin ikinci fıkrasına göre “her bakan, Başbakan’a karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemelerinden de sorumludur.” Bakanların Başbakan’ın gözetim ve denetimi altında çalışmaları ve ona karşı sorumlu olmaları Anayasa emri olmakla beraber onların Başbakan dışında bir kişiyle yetkilerini paylaşmaları Anayasa’ya göre mümkün değildir.
Böyle bir durum, bakanların bireysel sorumluluğu ilkesine açıkça aykırıdır. Kamu hukukunda yetki ve sorumluluğun paralel olması yerleşmiş bir ilkedir. Eğer bir bakan, kendi bakanlığıyla ilgili bir atama yetkisini Başbakan dışında başka bir bakanla paylaşma durumunda bırakılırsa onun bireysel sorumluluğundan nasıl söz edilebilir? Oysa müşterek kararnamelerde Başbakan Yardımcısı’nın imzasının bulunması zorunluluğu, bakanın kendi yetkisi içindeki işlerde bu yetkiyi paylaşması anlamına gelmektedir.
6. Maddeye Aykırılık:
Anayasa’nın 6. maddesine göre “Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz.” 4158 sayılı Kanun’la Başbakan Yardımcısı’na tanınan yetkinin hiçbir anayasal kaynağı veya dayanağı yoktur. Anayasa hiçbir maddesinde Başbakan Yardımcısı’ndan söz etmiş veya ona özel bir konum vermiş değildir. Anayasa’nın gözünde Başbakan Yardımcısı’nın diğer herhangi bir bakandan hiçbir farkı yoktur. Hatta Anayasa bir yana, normal kanunlar bile böyle bir fark gözetmemektedir. Bakanlıkların Kuruluş ve Görev Esasları Hakkındaki Kanun’un değişik 4. maddesine göre “Başbakana yardım etmek ve Bakanlar Kurulunda koordinasyonu sağlamak üzere bakanlar arasından en çok ikisi Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilebilir.”
Bu yeni düzenlemeye göre devlet bakanlıklarının yanında bakanlıkların başındaki bakanların da ayrıca ve ek olarak başbakan yardımcısı olarak görevlendirilmesi mümkünse de yine ortada başbakan yardımcılığı diye bir kurum ya da makama özgülenmiş görev, yetki ve sorumluluk söz konusu değildir. Başbakan Yardımcısı ve devlet bakanları bu sıfatla tamamen Başbakan’a bağlı, onun görevlendirdiği memur konumundadırlar. Başbakanlıktan bağımsız bir görev, yetki ve sorumluluğu olmayan Başbakan Yardımcısı’nın dördüncü kişi olarak müşterek kararnamelere imza atmasının yetki ve sorumluluk bakımından anayasal bir dayanağı yoktur. Dolayısıyla müşterek kararnamelerin “Başbakan Yardımcısı tarafından da imzalanması”nı öngören dava konusu kural Anayasanın Başlangıç, 6, 105 ve 112. maddelerine açıkça aykırıdır.
Dava konusu Kanun’un ek madde 1’deki ikinci fıkrasında da yer alan “Diğer kanunlarda Başbakanın imzası ile yapılması öngörülen atama, nakil ve görevden alma işlemlerinde de yukarıdaki fıkra hükmü uygulanır.” kuralı da açıkladığımız gerekçelerle yine Anayasanın Başlangıç, 6, 105 ve 112. maddelerine aykırıdır. Ayrıca buradaki düzenleme Başbakan’ın yetkilerinin paylaşılması anlamı da taşıması ve böylece adeta çifte Başbakan yaratması yönlerinden de Anayasa’nın yukarıdaki hükümlerine aykırıdır. Bu nedenlerle dava konusu 4158 sayılı Kanun’un ek madde 1 hükmünün tümüyle iptali gerekir.
Sonuç ve İstem:
Resmî Gazetenin 5 Ağustos 1996 günlü ve 22718 sayılı Mükerrer nüshasında yayımlanarak yürürlüğe giren “Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanuna Bir Ek Madde Eklenmesine Dair Kanun”un Anayasanın Başlangıç, 6, 105 ve 112. maddelerine aykırı olduğundan ek madde 1 hükmünün tümüyle iptaline, Kanun, Kamu Personelinin Atama, Nakil ve Görevden alınmalarını düzenlemesi nedeniyle gerek kamu hukuku gerekse muhatapları açısından uygulamaya girmesiyle birlikte “telafisi mümkün olmayan sonuçlar doğuracağından” yürürlüğün durdurulmasına karar verilmesini Anavatan Partisi (Ana Muhalefet Partisi) TBMM Grubu adına arz ve talep ederim.” …”
ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 1996/52
Karar Sayısı : 1996/45
Karar Günü : 4.12.1996
R.G.Tarih-Sayı : 4.4.2003-25069
İPTAL DAVASINI AÇAN : TBMM Ana Muhalefet (Anavatan) Partisi Grubu adına Grup Başkanvekili Murat BAŞESGİOĞLU
İPTAL DAVASININ KONUSU : 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Kanun’a 25.7.1996 günlü, 4158 sayılı “Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanuna Bir Ek Madde Eklenmesine Dair Kanun”la eklenen ek 1. maddenin Anayasa’nın Başlangıç’ı ile 6., 105. ve 112. maddelerine aykırılığı savıyla iptali ve yürürlüğünün durdurulması istemidir.
II- YASA METİNLERİ
A- İptali İstenilen Yasa Kuralı
23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Kanun’a eklenen ek madde 1 şöyledir:
“EK MADDE 1.- Bakanlar Kurulu’nun birden fazla siyasi parti tarafından oluşturulması halinde, bu Kanuna göre alınacak müşterek karar, Başbakandan başka Meclis’te en çok üyesi olan diğer iktidar partisine mensup Başbakan Yardımcısı tarafından da imzalanır.
Ayrıca, diğer kanunlarda Başbakanın imzası ile yapılması öngörülen atama, nakil ve görevden alma işlemlerinde de yukarıdaki fıkra hükmü uygulanır.”
B- Dayanılan Anayasa Kuralları
Başvuru kararında itiraz konusu kuralların Anayasa’nın Başlangıç, 6., 105. ve 112. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
III- İLK İNCELEME
Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü’nün 8. maddesi uyarınca, Yekta Güngör ÖZDEN, Ahmet Necdet SEZER, Samia AKBULUT, Haşim KILIÇ, Yalçın ACARGÜN, Sacit ADALI, Ali HÜNER, Lütfi F. TUNCEL, Mustafa YAKUPOĞLU, Nurettin TURAN ve Fulya KANTARCIOĞLU’nun katılmalarıyla 3.9.1996 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verildi.
IV- ESASIN İNCELENMESİ
Dava dilekçesi ve ekleri, davanın esasına ilişkin rapor, iptali istenen yasa kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ile bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A- Kuralın Anlam ve Kapsamı
İptali istenen maddeyle, Bakanlar Kurulunun birden fazla siyasi parti tarafından oluşturulması hâlinde 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Kanuna göre alınacak müşterek kararların Başbakan’dan başka Mecliste en çok üyesi olan diğer iktidar partisine mensup Başbakan Yardımcısı tarafından da imzalanması, diğer kanunlarda Başbakan’ın imzası ile yapılması öngörülen atama, nakil ve görevden alma işlemlerinde de bu hükmün uygulanması öngörülmüştür.
Bakanlar Kurulunun birden fazla siyasi partiden oluşması durumunda uygulamada Başbakan’ın siyasi partisi dışındaki parti ya da partilerin genel başkanları Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilmektedir. Bu durumda Bakanlar Kurulu iki siyasi partiden oluşmuşsa madde kapsamındaki atama, nakil ve görevden alma işlemlerinin Başbakan’ın partisi dışındaki partiye mensup Başbakan Yardımcısı tarafından, ikiden fazla siyasi partiden oluşmuşsa Başbakan’ın partisi dışındaki partilerden Meclis’teki üye sayısı en fazla olana mensup Başbakan Yardımcısı tarafından imzalanması gerekecektir.
B- Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
1- Anayasa’nın 6. Maddesi Yönünden İnceleme
Dava dilekçesinde, iptali istenen kuralla bir kısım atamalar konusunda Başbakan Yardımcısı’na da imza yetkisi tanındığı oysa Anayasa’nın hiçbir maddesinde Başbakan Yardımcılığından söz edilmediği, Başbakan Yardımcılığına özgü herhangi bir görev, yetki ve sorumluluğun mevcut olmadığı, bu nedenle anayasal dayanağı bulunmayan söz konusu kuralın, Anayasa’nın, hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağını öngören 6. maddesine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 6. maddesinin son fıkrasında, egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamayacağı, hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa’dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı, 8. maddesinde, yürütme yetki ve görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu tarafından Anayasa’ya ve yasalara uygun olarak kullanılacağı ve yerine getirileceği öngörülmüştür. Yürütme organı, birisi hükûmet programını yürüten ve siyasi nitelik taşıyan Bakanlar Kurulu, diğeri ise idari işleve ilişkin işlem ve faaliyetleri yürüten ve teknik nitelik taşıyan idare olmak üzere ikili bir yapılanma göstermektedir. Anayasa’nın 113. maddesinin birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görevlerinin, yetkilerinin ve teşkilatının kanunla düzenleneceği, 128. maddesinin ikinci fıkrasında da memurların ve diğer kamu görevlilerinin niteliklerinin, atanmalarının, görev ve yetkilerinin, hakları ve yükümlülüklerinin, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işlerinin kanunla düzenleneceği öngörülmüştür.
Başbakan’a yardım etmek ve Bakanlar Kurulunda koordinasyonu sağlamak üzere bakanlar arasından bir ya da birkaçının Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilmesi ilk kez 13.9.1946 günlü, 4951 sayılı “Bakanlıkların Kuruluşu Hakkında Kanun” ile düzenlenmiştir. Daha sonra Bakanlıkların kuruluşuna ilişkin yasalarda da “Başbakan Yardımcılığı”na yer verilmiştir. 27.9.1984 günlü, 3046 sayılı Kanun’un, 22.12.1994 günlü, 4060 sayılı Kanun’la değişik 4. maddesinde, Başbakan’a yardım etmek ve Bakanlar Kurulunda koordinasyonu sağlamak üzere bakanlar arasından en çok ikisinin Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilebileceği öngörülerek, bu zamana kadar devlet bakanları arasından görevlendirilmekte olan Başbakan Yardımcılarının herhangi bir ayrım yapılmadan bakanlar arasından görevlendirilmesi esası benimsenmiştir.
Anayasa’nın bakanlıkların kurulmasını düzenleyen 113. maddesinde Başbakan Yardımcılığı ve görevleri konusunda herhangi bir kural bulunmamaktadır. Anayasa’da bir konuda emredici ya da yasaklayıcı bir kural konulmamışsa bu konunun düzenlenmesi anayasal ilkeler içinde yasa koyucunun takdirine bırakılmıştır. Yasama organı, parlamenter sistemle yönetilen birçok ülkede olduğu gibi Türkiye’de de Başbakan Yardımcılığı kurumu ihdas etmiştir. Başbakan tarafından atanan Başbakan Yardımcısı Bakanlar Kurulunun üyesidir. Başbakan’ın yokluğunda ona vekâlet etmekte ve Başbakan’ın yetkilerini kullanmaktadır.
Anayasa da engelleyici bir hüküm bulunmaması durumunda yasa koyucunun genel düzenleme yapma yetkisine dayanarak kural koyması kaynağını Anayasa’dan almayan bir yetkinin kullanılması anlamına gelmez.
Bu nedenle bir kısım atama, nakil ve görevden alma işlemlerinin oluşması için Başbakan Yardımcısı’na da imza yetkisi verilmesinde Anayasa’nın 6. maddesine aykırı bir durum bulunmamaktadır. İptal isteminin reddi gerekir.
2- Anayasa’nın 105. Maddesi Yönünden İnceleme
Dava dilekçesinde, Anayasa’nın 105. maddesine göre Cumhurbaşkanı’nın Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararlarının Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacağı ve bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olacağı, bu durumun parlamenter sistemin gereği olduğu, müşterek kararname de denilen üçlü atama kararnamelerinin Anayasa’nın 104 ve 105. maddeleri gereği Cumhurbaşkanı tarafından 105 ve 112. maddeleri gereği de Başbakan tarafından imzalanmasının zorunluğu olduğu, bunların dışında bir de Başbakan Yardımcısı’nın imzasını zorunlu kılmanın bakanların yetki ve sorumluluklarını o bakanlıkla ilgisi olmayan bir başka bakanla paylaşmaları sonucunu doğuracağı ve bu durumun bakanların bireysel sorumluluklarıyla bağdaşmayacağı ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın 105. maddesinde, Cumhurbaşkanı’nın tek başına yapabileceği işlemler dışındaki kararlarının Başbakan ve ilgili bakanca imzalanacağı ve bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olacağı öngörülerek Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulundan oluşan yürütme organında sorumluluğun Başbakan ve bakanlara ait olduğu vurgulanmıştır. Maddede, Cumhurbaşkanı’nın tek başına yapabileceği işlemler dışındaki kararlarının Başbakan ve ilgili bakan tarafından imzalanacağının öngörülmesi, onların parlamenter sistemin gereği olan sorumluluklarının belirlenmesine yönelik bir düzenlemedir. Bu hüküm, bir kararnamenin Başbakan ve ilgili bakan dışında başka bir bakan tarafından da imzalanmasını yasaklayıcı bir içerik taşımamaktadır. Bu yönde yapılmış bir düzenlemenin, kararnamede imzası bulunan Başbakan’ın ve ilgili bakanın Anayasa’dan kaynaklanan yetki ve sorumluluklarını ortadan kaldırdığından söz edilemez.
Yukarıda belirtildiği gibi Anayasa’da herhangi bir konuda emredici ya da yasaklayıcı bir kural konulmamışsa, bu konunun düzenlenmesi anayasal ilkeler içinde yasa koyucunun takdirine bırakılmış demektir. Bu nedenle çok partili (koalisyon) hükûmetlerin düzenli ve uyumlu işlemesini sağlayamaya yönelik olarak bir kısım atama, nakil ve görevden alma kararnamelerinde Başbakan ve ilgili bakanın yanında Başbakan Yardımcısı’nın da imzasının gerekli görülmesi Anayasa’nın 105. maddesine aykırılık oluşturmamaktadır. İptal isteminin reddi gerekir.
3- Anayasa’nın 112. Maddesi Yönünden İnceleme
Dava dilekçesinde, 1982 Anayasası’nın genel anlayışının yürütme organını güçlendirmek olduğu, bu nedenle yürütme organının iki kanadını oluşturan Cumhurbaşkanı ve Başbakan’ın yetkilerinin artırıldığı, Anayasa’nın 112. maddesiyle tanınan yetki ve sorumluluklarına bakıldığında Başbakanı’nın bir anlamda diğer bakanların hiyerarşik amiri durumunda olduğu, dava konusu kuralla Başbakan Yardımcısı’na tanınan yetkinin Başbakan’ın yetkilerinin paylaşılması anlamına geldiği, bu durumun da Anayasa’ya aykırılık oluşturduğu ileri sürülmüştür.
Anayasa’nın Bakanlar Kurulunun görevi ve siyasi sorumluluğunu düzenleyen 112. maddesinde, Başbakan’ın konumu, sorumluluğu, yükümlülüğü ve diğer bakanlarla olan ilişkileri düzenlenmiştir. Buna göre Bakanlar Kurulunun başkanı olan Başbakan, bakanlıklar arasında iş birliğini sağlayarak, hükûmetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetecektir. Ayrıca bakanların görevlerinin Anayasa’ya ve yasalara uygun olarak yerine getirilmesi hususunda düzeltici önlemler alacaktır. Yine Anayasa’nın 109. maddesinin son fıkrasına göre gerektiğinde Başbakan’ın önerisi üzerine Cumhurbaşkanınca bakanların görevlerine son verilebilecektir.
Belirtilen Anayasa kurallarıyla tanınan yetkiler gözetildiğinde Başbakan’ın hukuki ve siyasi açıdan diğer bakanlardan daha üstün bir konumda yer aldığında kuşku bulunmamaktadır. Yukarıda da belirtildiği üzere Anayasa’da başbakan yardımcılığı kurumu düzenlenmemiştir. Ancak parlamenter hükümet sistemine sahip diğer ülkelerde olduğu gibi ülkemizde de çeşitli ihtiyaçlar nedeniyle Başbakan’a yardımcı olmak ve Bakanlar Kurulunda koordinasyonu sağlamak amacıyla Başbakan Yardımcılığı görevi oluşturulduğu anlaşılmaktadır.
Bakanlar Kurulu üyesi olan ve Başbakan Yardımcısı olarak görevlendirilen bir bakana bazı atama, nakil ve görevden alma işlemlerinin oluşmasında yetki verilmesi, Anayasa’nın 112. maddesi uyarınca Başbakan’a karşı olan sorumluluğunu etkilemediği gibi Başbakan’ın, yardımcısı olan bakan üzerindeki gözetim ve düzeltici önlem alma yetkisini de ortadan kaldırmamaktadır. Bu nedenle kuralın, 112. maddeye aykırı bir yönü bulunmamaktadır. İptal isteminin reddi gerekir.
Yekta Güngör ÖZDEN, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ve Fulya KANTARCIOĞLU kuralın iptaline ilişkin görüşlere katılmamışlardır.
Kuralın Anayasa’nın Başlangıç hükümleriyle bir ilgisi görülmemiştir.
V- YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI İSTEMİ
25.7.1996 günlü, 4158 sayılı “Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanuna Bir Ek Madde Eklenmesine Dair Kanun”un 1. maddesiyle 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Yasa’ya eklenen “EK MADDE 1”in yürürlüğünün durdurulması isteminin reddine, 4.12.1996 gününde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
VI- SONUÇ
25.7.1996 günlü, 4158 sayılı “Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanuna Bir Ek Madde Eklenmesine Dair Kanun”un 1. maddesiyle 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Yasa’ya eklenen “EK MADDE 1”in Anayasa’ya aykırı olmadığına ve iptal isteminin REDDİNE, Yekta Güngör ÖZDEN, Yalçın ACARGÜN, Mustafa BUMİN ile Fulya KANTARCIOĞLU’nun karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA, 4.12.1996 gününde karar verildi.
Başkan
Yekta Güngör ÖZDEN
Başkanvekili
Güven DİNÇER
Üye
Selçuk TÜZÜN
Ahmet Necdet SEZER
Samia AKBULUT
Yalçın ACARGÜN
Mustafa BUMİN
Sacit ADALI
Ali HÜNER
Lütfi F. TUNCEL
Fulya KANTARCIOĞLU
KARŞIOY GEREKÇESİ
Bakanlar Kurulunu birden fazla siyasal partinin oluşturmasında ortak kararların Başbakan’ın imzası yanında Mecliste en çok üyesi bulunan öbür iktidar partisinden olan Başbakan Yardımcısı’nın da imzasını öngören yasa kuralı, Anayasa’nın 104. ve 105. maddelerine açıkça aykırıdır. Bu maddelerin içeriği, Cumhurbaşkanı’nın imzalayacağı kararnamelerle, tek başına yapacağı belirlenen işlemler dışındaki kararlarını Başbakan ve ilgili bakanın imzalayacağını göstermektedir. Kararnamelerde koşul sayılan iki imzaya ek yeni bir imza, siyasal uzlaşma ve uyum gereği olsa da anayasal dayanaktan yoksundur. Cumhurbaşkanı’nın imzalama yetkisi kapsamında, Anayasa’nın 104/b-12. maddesinde sayılan kararnameleri 105. madde gereğinin dışında ağırlaştırmak Anayasa ile bağdaşmamaktadır. Tersine düzenleme, Anayasa’nın “Görev ve siyasî sorumluluk” başlıklı 112. maddesine de uygun düşmemektedir. Anayasal ölçüyü gözardı eden düzenlemelerin geçerliği ve hukuksallığı savunulamaz. “Yarar” ve “zarar” düşüncesinden önce anayasal uygunluk gözetilir. Gerçekte 4. imza, kolaylık değil güçleştirmedir. Olası anlaşmazlık durumlarına sorun yaratması kaçınılmazdır. Anayasa, işler ve işlemleri siyasetin değişebilirliğine değil, hukuksal güvene bağlar. Siyaseti hukuksallaştırmak çabasını önemsemeyen yorumlara katılmak güçtür. Bu işte kurulun, sorunu değerlendirmesi, Anayasa’yı siyasal açılımlar karşısında koruyup üstün tutma değil, yasalara uyarlamak niteliğinde olmuştur. Anayasa’nın 105. maddesine yasa ile bir koşul (bir imza) daha eklenmiştir. Anayasa değişikliği olmadan böyle bir düzenlemeye olanak verilemez. Özel bir tanımı olmayan “kararname”nin, KHK’lar ilgili gerekler ayrı, 105. maddenin ışığında ele alınması gerekir. Yakınma olunca “aykırı”, olmayınca “uygun” demek, yanlışı doğru gibi algılamaktır. Boşluk olan alanlarda geniş hoşgörüden çok özenli ve duyarlı yorum önde gelir. Devletin 1923 yapısı hukuksal alanda da yenilemelerle güçlendirilir ama temel sarsılamaz. Hukukun zorlanarak yükün Anayasa Mahkemesinin omuzlarına yığılması, hukuk devleti gereklerinden uzaklaşmaktır. Koalisyonu bozmamak için Anayasa’yı bozmak anlamındaki tutuma olur verilemez.
İptal yerine retle sonuçlanan karara özetle bu nedenlerle karşıyım. 4.12.1996
KARŞIOY YAZISI
Üye Mustafa BUMİN ve Üye Fulya KANTARCIOĞLU’nun 4.12.1996 günlü, E.1996/52, K.1996/45 sayılı kararındaki karşıoyuna katılıyorum.
Dava konusu 25.7.1996 günlü, 4158 sayılı Yasa ile 23.4.1981 günlü, 2451 sayılı Bakanlıklar ve Bağlı Kuruluşlarda Atama Usulüne İlişkin Kanun’a bir madde eklenerek Bakanlar Kurulunun birden fazla siyasî parti tarafından oluşturulması hâlinde bu Kanun’a göre alınacak müşterek kararın Başbakan’dan başka Mecliste en çok üyesi olan diğer iktidar partisine mensup Başbakan Yardımcısı tarafından da imzalanacağı, ayrıca diğer kanunlarda Başbakan’ın imzası ile yapılması öngörülen atama, nakil ve görevden alma işlemlerinde de aynı usulün uygulanacağı kuralı getirilmiştir.
Yasa’nın gerekçesinde Bakanlar Kurulunun koalisyon biçiminde oluşması hâlinde koalisyon ortaklarının uyumlu çalışmasının büyük önem taşıdığı ve iletişim kopukluğu meydana gelmemesi için bazı önlemler alınması zorunluğundan söz edilerek, getirilen düzenleme ile Bakanlar Kurulunun fonksiyonlarını uyumlu ve etkili bir şekilde yerine getirmesinin amaçlandığı belirtilmiştir.
Koalisyon ortaklarının uyumlu çalışması ve iletişim kopukluğunun önlenmesi gibi sorunlara siyasi yaşamın kendi kuralları içinde çözüm aranması gerekir. Bu sorunların yasa yolu ile çözümlenebilmeleri ise Anayasa’nın olur vermesine bağlıdır. Bilindiği gibi siyasi amaçlar, kamu yararı amacıyla aynı ortak paydada birleşip bir Anayasa normuna dayanmadıkları sürece hukuksal geçerlilik kazanamazlar.
Türk Anayasası’nın kabulüne göre yürütme iki başlıdır. Bunlardan biri devlet başkanı, diğeri de Bakanlar Kuruludur. İki başlı yürütmede, devlet başkanı siyasal açıdan parlamentoya karşı sorumsuzdur. Devlet başkanı tarafından atanan bakanlar kurulu ise parlamentoya karşı sorumludur. Bu nedenle parlamentoya karşı siyasal sorumluluğu bulunmayan devlet başkanının kararlarının uygulanabilmesi için Mecliste bunların sorumluluğunu üstlenip savunacak birinin bulunmasına duyulan gereksinim, anılan kararların siyasi sorumluluğu bulunan başbakan, bakanlar kurulu veya ilgili bakan tarafından imzalanmasını gerektirmiştir. Bu durumun normatif bir anlatımı olan Anayasa’nın 105. Maddesinde Cumhurbaşkanı’nın, Anayasa ve diğer kanunlarda Başbakan ve ilgili bakanın imzalarına gerek olmaksızın tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri dışındaki bütün kararlarının, Başbakan ve ilgili bakanlarca imzalanacağı, bu kararlardan Başbakan ve ilgili bakanın sorumlu olacağı belirtilmiştir.
Dava konusu Yasa ile bir madde eklenerek, değişiklik yapılan 2451 sayılı Yasa’nın 2. maddesinde kimi görevlere Bakanlar Kurulu kararı ile kimilerine de müşterek kararla atama yapılacağı öngörülmektedir. Müşterek karar, Cumhurbaşkanı, Başbakan ve atama yapılan ilgili bakanın imzasından oluşmaktadır. Ayrık bir durum olarak Yasa’nın 4. maddesinde belirtilen atamalarda ise ilgili bakanla birlikte Dışişleri Bakanı’nın da imzası bulunmaktadır. Ancak yapılan atamanın Dışişleri Bakanlığını da ilgilendirmesi nedeniyle bu madde kapsamındaki atamalarda Dışişleri Bakanı da “ilgili” bulunmaktadır. Kimi atamalarda koşulların gerekli kıldığı bu ayrık durum dışında Türk Hukukunda bugüne kadar müşterek kararname, üçlü kararname ile eş anlamda kullanılmıştır. Müşterek kararnameden Cumhurbaşkanı’nın imzasını çıkararak ikili kararnameye dönüştüren düzenleme ise Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. (27.4.1993 günlü, E.1992/37, K.1993/18, RG 12.10.1995 günlü, 22431 sayılı)
Dava konusu Yasa kuralı ile Anayasa’nın yukarıda belirtilen 105. maddesi hükmünün konuluş amacı ve sistemdeki yeri ile bağdaşmayan bir düzenleme getirilerek koalisyon dönemlerinde müşterek kararnamelerin Mecliste en çok üyesi olan diğer iktidar partisine mensup başbakan yardımcısı tarafından da imzalanması esası benimsenmiştir. Böylece Anayasa’da öngörülmediği hâlde belli bir dönem için de olsa başbakan yardımcılığı kurumsallaştırılmıştır. Müşterek kararnamelerde başbakan yardımcısına tanınan imza yetkisinin 105. maddenin ilk fıkrasındaki “ilgili bakan” sözcüklerinin kapsamı içinde düşünülmesi olanaksızdır. Çünkü burada “ilgili bakan” ile anlatılmak istenen, müşterek kararname ile atanan kişiyle maddî olarak ilgisi bulunan bakan, başka bir anlatımla bakanlığına atama yapılan bakandır. Başbakan Yardımcısı, bu bağlamda “ilgili bakan” değildir. Bu uygulamanın, dava konusu yasa gereği koalisyon hükümetleri dönemiyle sınırlı olması da Başbakan Yardımcısı’nın “ilgili bakan” olmadığını göstermektedir. Aksi hâlde bunun sürekli bir uygulama olması gerekirdi. Bu nedenle “ilgili bakan” kapsamı içinde düşünülmesi olanaksız olan bir kişiye yasa ile imza yetkisi verilmesi, Anayasa’nın 105. maddesine aykırıdır. Ayrıca bu, kaynağını Anayasa’dan almayan bir yetkinin kullanılmasına olur vermek anlamına geldiğinden Anayasa’nın 6. maddesine de aykırıdır.
Öte yandan, Anayasa’nın 112. maddesinin ilk fıkrasında “Başbakan, Bakanlar Kurulu’nun başkanı olarak, Bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir” denildikten sonra ikinci fıkrada, her bakanın Başbakan’a karşı sorumlu olduğu, üçüncü fıkrada Başbakan’ın, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlü olduğu belirtilmiştir. 109. maddede ise Başbakan’a bir bakanın görevine son verilmesini isteme yetkisi tanınmıştır. Anayasa’nın 112. ve 109. maddeleriyle tanınan bu yetkiler, Bakanlar Kurulunda Başbakan’ı diğer bakanlara göre ayrıcalıklı bir duruma getirerek ona “eşitler arasında önde gelen” konumu sağlamıştır. Dava konusu yasa ile getirilen düzenleme ise Başbakan’ın 1982 Anayasası’ndaki bu güçlü durumunu sarsıcı niteliktedir. Gerçekten Başbakan’ın atamalar konusunda kamu yararı ve hizmet gereklerini gözeterek alacağı kararlardaki takdir yetkisi koalisyon dönemlerinde Mecliste en çok üyesi olan diğer iktidar partisine mensup Başbakan Yardımcısı tarafından paylaşılacaktır.
Bu durumun, Bakanlar Kurulunda Başbakanı öne çıkararak ona daha güçlü bir konum sağlayan Anayasa’nın 112. maddesi ile bağdaşmadığı açıktır.
Bu nedenlerle dava konusu Yasa kuralının Anayasa’nın 6., 105. ve 112. maddelerine aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesi ile çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.
