ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas sayısı:1970/49

Karar sayısı:1971/11

Karar günü:28/1/1971

Resmi Gazete tarih/sayı:4.5.1971/13826

İptal dâvasını açan : Türkiye İşçi Partisi

Dâvanın konusu : (657 sayılı Devlet Memurları Kanununun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu kanuna bazı maddeler eklenmesine ve bu kanunun kapsamı dışında kalan kamu personelinin aylık ve ücretlerine dair) 31/7/1970 günlü, 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendinin Anayasa'nın 82. maddesine aykırı olduğu öne sürülerek iptaline karar verilmesi isteminden ibarettir.

II- Metinler :

a - İptali istenen hüküm :

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun bazı maddelerinin değiştirilmesi ve bu kanuna bazı maddeler eklenmesine ve bu kanunun kapsamı dışında kalan kamu personelinin aylık ve ücretlerine dair) 31/3/1970 günlü, 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendi :

Madde 93- 657 sayılı Delvet Memurları Kanununun yürürlüğe girmesi :

A- ...............................................

B- ................................................

C- Genel bütçeye dahil olup da Genel Kadro Kanunu ile ilişkisi bulunmayan kurumlarda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereğince yapılacak her türlü ödemelerle ilgili hükümler 1/3/1970 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere bu kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.)

b - Dayanılan Anayasa hükmü :

Madde 82- Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları kanunla düzenlenir. Ödeneğin aylık tutarı birinci derecedeki devlet memurunun aylığını, yolluk da ödeneğin yarısını aşamaz.

Ödenek ve yollukların en çok üç aylığı önceden ödenebilir.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin aylık ve ödeneklerine her ne suretle olursa olsun yapılacak zam ve ilâveler, ancak bu zam ve ilâveleri takip eden milletvekilleri genel seçiminden sonra uygulanır.

c - Konuya ilişkin öteki hükümler :

l- 14/7/1965 günlü, 657 sayılı Devlet .Memurları Kanununun 236. maddesi:

22 Ocak 1962 tarihli ve l sayılı Kanunun değiştirilmesi :

Madde 236- 22/Ocak/1962 Tarihli ve l sayılı Kanunun 1. maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Madde l- Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin Ödeneklerinin aylık tutan, Devlet Memurları Kanunu ile tesbit olunan en yüksek göstergenin tutarıdır. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin yolluklarının aylık tutarı, yukarıdaki fıkraya göre tespit edilen ödeneklerinin aylık tutarının yarısına eşittir. Bu yolluklar hiç bir surette haczolunamaz. Yukarıdaki fıkralarda yazılı ödenek ve yollukların tediyeye esas olan tutarları her bütçe yılı, Devlet Memurları Kanununun 154. maddesinde yazılı katsayısının uygulanması suretiyle hesap olunur.

2- 30/5/1970 tarih ve 1286 sayılı 1970 yılı Bütçe Kanununa ek kanun.

No. 1328 Kabul tarihi : 31/7/1970

Madde l-1970 Malî yılı Bütçe Kanununa aşağıdaki ek madde eklenmiştir :

Ek Madde l- 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 154. maddesi uyarınca sınıflara ait gösterge tablosunda yer alan gösterge rakamlarının aylık tutarlarına çevrilmesinde 1970 Bütçe yılında (7) katsayı uygulanır.

Madde 2- Bu kanunun yayımı tarihinde 1286 sayılı Kanunun 53. maddesi yürürlükten kaldırılmıştır.

Madde 3- Bu kanun 1/3/1970 tarihinde yürürlüğe girer.

Madde 4- Bu kanunu Maliye Bakanı yürütür.

III- İlk inceleme :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 26/11/J970 gününde Lütfi Ömerbaş, Celâlettin Kuralmen, Hakkı Ketenoğlu, Fazıl Uluocak, Sait Koçak, Avni Givda, Şahap Arıç, İhsan Ecemiş, Recaî Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun, Kani vrana, Muhittin Gürün, Şevket Müftüğil, Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyanın eksiği bulunmadığı anlaşıldığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir.

IV- Esasın incelenmesi :

Dâvanın esasına ilişkin rapor ve ek rapor, dâva dilekçesi, iptali istenen hükümle Anayasa'ya aykırılık iddiasına dayanıklık eden Anayasa maddesi, konu ile ilgili diğer hükümler, bunlara ilişkin gerekçelerle yasama meclisleri görüşme tutanakları okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendi hükmünün sekile yönünden incelenmesi :

Davacı parti tarafından ileri sürülmemiş olmakla beraber, Anayasa Mahkemesi davacının gerekçesiyle bağlı olmadığından, dâva konusu hükmü ihtiva eden 31/7/1970 günlü, 1327 sayılı Kanunun Cumhuriyet Senatosundaki görüşmeleri bakımından Anayasa'ya aykırı bir durum bulunup bulunmadığı konusu üzerinde durulması gerekli görülmüştür.

Söz konusu kanun tasarısına ilişkin dosya, Millet Meclisindeki müzakereler sonuçlandıktan sonra bu Meclis Başkanlığının 14/7/1970 günlü, 1782 sayılı yazısı ile Cumhuriyet Senatosu Başkanlığına gönderilmiştir.

Tasarının görüşülmesine ve kabulüne ve bu arada Cumhuriyet Senatosu Başkanlığı seçimine ilişkin olmak üzere Cumhuriyet Senatosunda yürütülen işlemler aşağıdaki evrelerden geçmiş bulunmaktadır.

Tasarıyı inceleyen C. Senatosu Bütçe ve Plân Komisyonunun hazırladığı 19/7/1970 günlü, esas 1/1132 karar 78 sayılı rapor bastırılarak üyelere dağıtılmış ve C. Senatosunun 23/7/1970 günlü birleşiminde Bütçe ve Plan Komisyonu Başkanının önergesi üzerine tasarının (gündeme alınmasına, öncelik ile görüşülmesine) karar verilmiştir.

Tasarının C. Senatosu Genel Kurulundaki görüşülmesi, 23/7/1970 2Q/7^/1970 tarihleri arasındaki 99. -104. birleşimlerde tamamlanmış (C. Senatosu Tutanak Dergisi cilt : 61, sahife : 4-436) ve dosyası, Cumhuriyet Senatosu Başkanı İbrahim Şevki Atasagun imzalı ve 29/7/1970 günlü. Kanunlar Müdürlüğü 10661 - î/1132 sayılı yazıya ilişik, olarak Millet Meclisi Başkanlığına gönderilmiştir. (M. Meclisi Tutanak Dergisi, Dönem : 3, Cilt : 8, Sahife 930 dan sonraki 200/1 sıra s. basma yazı).

C. Senatosu üyesi İbrahim Şevki Atasagun, 18 Haziran 1968 günü C. Senatosuna Başkan seçildiğinden (C. Senatosu Tutanak Dergisi Cilt : 47, Sahife : 93) iki senelik başkanlık süresi 18 Haziran 1970 gününde sona ermiştir. Bu nedenle C. Senatosunun 18/6/1970 günlü 81. birleşiminde başkan seçimine geçilmiş ve yapılan yedi oylamada gerekli çoğunluk sağlanamadığından seçim 23/6/1970 gününe bırakılmıştır. (C. Senatosu Tutanak Dergisi, Cilt : 59, Sahife: 364-368) 23/6/1970 günlü birleşimde beş oylama daha yapılmış, fakat hiç bir adaya yeter sayıda oy verilmediğinden seçim yine sonuçlanamamıştır. (C. Senatosu Tutanak Dergisi, Cilt : 59, Sahife : 382-384).

C. Senatosunun 30/6/1970 günlü 85. birleşiminde gündemin 4. maddesi olarak C. Senatosu Danışma Kurulunun (Cumhuriyet Senatosu Başkanlığı görevinin yenisi seçilinceye kadar devam edeceği) ne dair olan 30/6/1970 günlü, 6 sayılı karan görüşülerek sonuçta 39 a karşı 48 oyla kabul olunduğu başkanlıkça genel kurula duyurulmuştur. İlân edilen oylama sonucu, (39+48=87) ettiğine göre bu kararın alındığı sırada C. Senatosunda toplantı yeter sayısının bulunmadığı görülmektedir. Fakat karar, bu açıdan geçerliliği üzerinde söz edilmeden, uygulamaya konulmuş bir taraftan da başkan seçimi oylamalarına devam olunmuş ve nihayet 19/11/1970 günlü birleşimde Tekin Arıburun Başkan seçilmiştir. (C. Senatosu Tutanak Dergisi. Cilt: 59, Sahife: 434-442 ve Cin: ö2, Sa-hife: 81) Bu tarihe kadar C. Senatosu başkanlık görevi genel kurulun yukarıda belirtilen ve Anayasa'ya göre gerekli toplanma ve dolayısiyle karar yeter sayısını toplayamamış olan 30/6/1970 günlü kararına dayanılarak İbrahim Şevki Atasagun tarafından yürütülmüştür. Ancak söz konusu 31/7/1970 günlü, 1327 sayılı Kanunun Cumhuriyet Senatosunda görüşüldüğü birleşimlerin başkan vekilleri tarafından yönetildiği, İbrahim Şevki Atasagun'un bu birleşimlere başkanlık etmediği, müzakere sonunda kanun tasarısına ilişkin dosyanın, C. Senatosu Başkanı sıfatı kullanılmak suretiyle İbrahim Şevki Atasagun imzasını taşıyan bir yazı ile Millet Meclisi Başkanlığına gönderildiği, Tutanak Dergisinin incelenmesinden anlaşılmıştır.

Konunun, bu bilgilerin ışığı altında incelenmesi aşağıdaki sonucu ortaya koymuştur.

Anayasa'nın 84. maddesi, Millet Meclisi ve C. Senatosu Başkanlarının ikişer yıl için seçileceği kuralını koymaktadır.

Anayasa'nın başkanlık süresine ilişkin olan bu kuralı açık ve kesindir. İki yılını dolduran bir başkanın, sürenin bitimi gününden itibaren başkanlık görev ve yetkileri de sona ermiş olacağından, Anayasa hükümlerine uygun biçimde yeniden başkan seçilmedikçe, başkanlık görevine devam etmesi mümkün değildir.

Söz konusu 84. madde sadece seçilmiş başkan ve başkan vekillerinden söz ettiğine göre bu maddeye ve İçtüzük hükümlerine uygun biçimde seçilmiş başkan ve başkan vekilleri dışında meclislere, kararla başkan vekili veya başkan tayin edilmesi mümkün değildir. Zira Anayasa meclislere bu konuda herhangi bir yetki tanımamıştır.

C. Senatosu eski başkanı İbrahim Şevki Atasagun, iki yıllık sürenin bittiği 18/6/1970 gününden itibaren başkanlık sıfatını kaybetmiş olduğu ve yeni bir başkan da seçilmemiş bulunduğu cihetle bu tarihten yeni başkanın seçildiği tarihe kadar C. Senatosu Başkanlığının boşalmış (münhal) olduğunu kabul etmek zorunludur.

Öte yandan C. Senatosunun 30/6/1970 günlü birleşiminde verdiği, yenisi seçilinceye kadar eski başkan İbrahim Şevki Atasagun'un başkanlık görevinin devam edeceğine ilişkin kararı, yukarıdaki açıklamaya göre Anayasa'ya aykırı olarak ve herhangi kanunî bir mesnedi bulunmadan verilmiş olduğundan ve esasen kararın kabulü sırasında toplanma yeter sayısının da mevcut olmadığı anlaşıldığından hukukî değerden yoksundur ve bu bakımdan İbrahim Şevki Atasagun'un başkanlıkta devam etmesi sonucunu doğuramaz.

Bu duruma, yani C. Senatosu Başkanlığı boş olduğuna göre, Anayasa'nın 84. maddesine ve İçtüzük hükümlerine uygun biçimde seçilmiş bulunan başkan vekillerinin, hem Anayasa'dan aldıkları yetkiye, hem İçtüzüğün 9. maddesinin, başkanın bulunmadığı hallerde onun yetkilerinin başkan vekilleri tarafından kullanılacağına ilişkin bulunan hükmüne ve hem de genel hukuk kurallarına istinaden başkanlık görevlerini kesintisiz devam ettirmeleri gerektiğinde kuşku gösterilemez.

Özetlemek gerekirse, 18/6/1970 gününden itibaren C. Senatosu Başkanlığı boşalmıştır. Eski başkan hakkında alınan kararla yaratılan fiilî halin bu hukukî sonuca etkisi olmadığından Başkanlık Divanının tümünün, bu yüzden Anayasa'ya aykırı biçimde kurulmuş duruma düştüğü de öne sürülemez. Başkanlık Divanındaki herhangi bir görevin boş olması halinin, Divanın tüm olarak kuruluşunu etkilemesi söz konusu olamıyacağından böyle bir divan tarafından yönetilen birleşimleri ve birleşimlerde verilen kararları Anayasa bakımından etkiliyerek onları Anayasa'ya aykırı bir duruma sokacağı sonucuna da varılamaz.

Bu sebeplerle söz konusu 31/7/1970 günlü ve 1327 sayılı Kanun şekil yönünden Anayasa'ya aykırı görülemez.

Hakkı Ketenoğlu, Fazıl Uluocak, İhsan Ecemiş ve Recai Seçkin bu sonuca değişik gerekçe ile katılmışlardır.

Avni Givda, söz konusu kanunun şekil yönünden Anayasa'ya aykırı olduğu ve iptali gerektiği düşüncesini öne sürmüştür.

B- 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendi hükmünün esas yönünden incelenmesi :

Konunun çözümü için ilk önce 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin Anayasa'ya aykırılığı öne sürülerek iptali istenen (C) bendinin niteliği üzerinde durulmalıdır. Söz konusu 93. madde,- 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun ne suretle ve hangi tarihlerden itibaren yürürlüğe gireceğini düzenlemektedir.

Gerçi 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 238. maddesi de, yürürlüğe girme hükümlerini 1965 yılında düzenlemiş bulunuyordu. Ancak bu maddenin sadece birinci fıkrası, kanunun yayınlandığı tarihte yürürlüğe girecek olan maddelerini belirtmiş, maddenin geri kalan üç fıkrasında yer alan hükümlerin yürürlüğe girmeleri, o fıkralarda gösterilen kanun, tüzük ve yönetmeliklerin çıkarılarak yürürlüğe konulmaları şartına bağlanmış ve kanunun tüm malî hükümlerini kapsayan maddelerin yürürlüğe girmesi ise, kanunun yürürlüğe girdiği tarihi izliyen mali yıl başına (yani 1966 malî yılına) bırakılmıştı.

Öte yandan, kanunun 237. maddesinin (b) bendi ile de, devlet memurlarının özlük haklarına ve malî statülerine ilişkin olan hükümleri kapsayan yürürlükteki kanunların kaldırılacağı tarih, yukarıdaki hükme mütenazır olarak, kanunun yürürlüğe girdiği tarihi izliyen malî yıl olarak belirtilmişti.

Ancak sonradan yürürlüğe konulan 1966, 1967, 1968 yıllarına ilişkin 28/2/1966, 28/2/1967, 29/2/1968 günlü 752, 850, 1029 sayılı Bütçe kanunlarının, sırası ile, 31., 36., 35. maddelerinde (Genel Kadro Kanunu yürürlüğe girinceye kadar, 657 sayılı Kanunun 237. maddesi ile 238. maddesinin dördüncü fıkrasındaki "kanunun diğer maddeleri, kanunun yürürlüğe girdiği tarihi izleyen malî yılbaşından itibaren yürürlüğe girer." hükmü uygulanmaz.) denilmek suretiyle söz konusu malî yıllar içinde, hem 657 sayılı Kanunun 238. maddesinde yer alan ve kanunun tüm malî hükümlerini kapsayan maddelerin yürürlüğe girme tarihleri bir malî yıldan öteki malî yıla ertelenmiş ve hem de kanunun 237. maddesi ile yürürlükten kalkacağı hükme bağlanmış olan eski mevzuattaki malî hükümlerin de yürürlükte kalmaya devam etmeleri sağlanmıştır.

Bunlardan 1968 yılı Bütçe Kanununun 35. maddesinin, açılan iptal dâvası sonunda Anayasa Mahkemesinin 7/1/1969 günlü ve esas 1968/24, karar 1969/4 sayılı karariyle, bu maddeye konu olan nitelikteki bir hükmün Bütçe kanunlarında yer alamıyacağı gerekçesiyle 28/2/1969 gününden geçerli olarak iptal edilmesi üzerine, çıkarılan 25/2/1969 günlü, 1127 sayılı Kanunla söz konusu hükümlerin ertelenmesi hali devam ettirilmiştir.

Gerçekten, 2. maddesiyle 28/2/1969 tarihinde yürürlüğe gireceği belirtilmiş bulunan bu kanunun 1. maddesinde :

(Madde l- 14/7/1965 tarih ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 237. maddesi ile 238. maddesinin dördüncü fıkrasının "kanunun diğer maddeleri, kanunun yürürlüğe girdiği tarihi izliyen malî yıl başından itibaren yürürlüğe girer" hükmü; sözü edilen kanunun sınıflandırma ile ilgili hükümleri uygulanabilir hale getirilinceye ve Genel Kadro Kanunu yürürlüğe girinceye kadar uygulanmaz.

Ancak 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun tadil tasarısının en geç 1971 takvim yılı başına kadar T. B. M. Meclisine getirilmesi zorunludur.) denilmek suretiyle evvelce malî yıldan malî yıla yapılan erteleme, bu kanunla (sınıflandırma ile ilgili hükümlerin uygulanabilir hale gelmesine ve Genel Kadro Kanununun yürürlüğe girmesine) bırakılmıştır.

Bu kerre yürürlüğe konulan 31/7/1970 günlü, 1327 sayılı Kanun ise, ertelenegelmekte olan bu hükümlerden 237. maddenin (b) fıkrasını, 91. maddesiyle değiştirmiş ve fıkrada yer alan hükümlerin, Genel Kadro Kanununun yürürlüğe girdiği ayın son gününden itibaren yürürlükten kalkacağım kabul etmiş, bu dâvaya konu olan (C) bendini ihtiva eden 93. maddesiyle de (657 sayılı Devlet Memurları Kanununun yürürlüğe girmesi) nî yeni bir düzenlemeye tabi tutmuştur.

Bu düzenleme şöyledir :

1- 93. maddenin (A) bendi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun halen yürürlüğe girmemiş bulunan hükümlerinin, Genel Kadro Kanununun yürürlüğe girdiği tarihi takip eden aybaşından itibaren yürürlüğe gireceğini belirtmektedir.

2- Maddenin (B) bendi, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun aylık ödemeleri ile ilgili hükümlerinin, 1/3/1970 ten geçerli olmak üzere Genel Kadro Kanununun yürürlüğe girdiği tarihi takip eden aybaşından itibaren uygulanacağı hükmünü koymakta, 1/3/1970 tarihi ile bu tarih arasındaki aylara ait olmak üzere birikmiş aylık farklarının ödenme şekil ve santiarını da birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında göstermektedir.

3- Maddenin (C) bendi iptali istenen hüküm olup niteliği aşağıda açıklanacaktır.

4- Maddenin (D), (E) ve (F) bentleri ise 657 sayılı Kanunla diğer bazı kanunların bu bentlerde sayılan bir kısım madde ve hükümlerinin uygulanma veya bir yıl daha ertelenmelerine ilişkin olup bunların konumuzla ilgileri bulunmadığından üzerlerinde başkaca açıklama yapılmasına gerek bulunmamaktadır.

Maddenin, yukarıda 3 işareti ile değinilmiş olan (C) bendi hükmünün niteliğine gelince :

(C) bendinde şöyle denilmektedir :

(Genel Bütçeye dahil olup da Genel Kadro Kanunu ile ilişkisi bulunmayan kurumlarda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereğince yapılacak her türlü ödemelerle ilgili hükümler 1/3/1970 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere bu kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girer.)

Önce bu hükmün kimleri kapsamına almakta olduğu incelenmelidir. 1322 sayılı Genel Kadro Kanununun 1. maddesine göre genel ve katma bütçeli kuruluşlarla, bunlara bağlı döner sermayeli kuruluşlar, kefalet sandıkları ve Beden Terbiyesi Bölge Müdürlüklerinde görevli Devlet memurlarının kadroları, kanuna bağlı cetvelde gösterilmiş olduğuna göre genel bütçeye dahil olan bütün kurumlar, Devlet memuru statüsüne giren bütün personeli bakımından (Genel Kadro Kanunu İle ilişkisi olan kurumlar) deyimine dahil bulunmaktadır. Hatta bu konuda o derece ileri gidilmiştir ki aslında Devlet Memurları Kanununa tabi bulunmayan ve Anayasa'nın 117., 132., 134. maddeleri karşısında (Devlet memuru) teriminin kapsamı dışında kalan "Hâkimler" bile Genel Kadro Kanunu içine alınmışlar, genel bütçeden ödenek ve yolluk aldıkları halde sadece T.B.M.M. üyeleri Genel Kadro Kanunu dışında bırakılmışlardır. Şu halde Yasama Meclislerinin, Milletvekilleri ve Cumhuriyet Senatosu üyeleri açısından Genel Kadro Kanunu ile ilişkisi bulunmamaktadır.

(C) bendi hükmü, bir taraftan genel bütçeye dahil olan, öte yandan Genel Kadro Kanunu ile ilişkisi bulunmayan kurumlarda Devlet Memurları Kanunu gereğince yapılması gereken ödemeleri öngördüğüne göre bu bendin amacının, bu üç yönlü durumu bir araya toplayan T. B. M. M., üyelerinin ödenek ve yollukları olduğu anlaşılmaktadır. Zira bu ödemeler, hem genel bütçeden yapılmakta, hem Genel Kadro Kanunu ile ilgili bulunmamakta, hem de bunların miktarına ve Ödeme şekillerine ilişkin 22/1/1962 günlü, l sayılı Kanun hükmü, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 236. maddesiyle değiştirilerek Devlet memurları aylıklariyle bağlantılı bir hale getirilip yeniden tesbit edilmiş olduğu cihetle, (657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereğince yapılacak ödemeler) arasına girmiş bulunmaktadır.

Şu duruma göre, söz konusu (C) bendi hükmünün T. B. M. M. üyelerinin ödenek ve yolluk ödemelerini kapsadığı açıktır ve uygulamada da bu bende dayanılarak kendilerine ödeme yapılmıştır.

Esasen bu kanunun T. B. M. Meclisine sunulmuş bulunan tasarısında mevcut olmayan bu bent hükmü, Millet Meclisindeki görüşmeler sırasında Plan Komisyonu Başkanı tarafından verilen bir önerge üzerine kanuna girmiş bulunmaktadır. Gerçekten Millet Meclisinin 11/7/İ907 günlü birleşiminde, bu maddeye ilişkin görüşmeler sırasında Millet Meclisi Plan Komisyonu Başkanı, maddeye (C) bendi olarak şu hükmün eklenmesini istemiştir: (Yeni (C) bendi : 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun aylık ödemeleriyle ilgili hükümleri l sayılı Kanun kapsamına girenlerin aylık ve ödemeleri hakkında 1/3/1970 tarihinden geçerli olmak üzere bu kanunun yayımı tarihinden itibaren uygulanır.)

Meclis Başkanlığınca önergenin okutturulması üzerine Plan Komisyonu Başkanı söz alarak, "bir tashihat yaptıracağından" bahisle önergeyi geri istemiş ve önceki önerge, halen yürürlükte bulunan (C; bendindeki şekle dönüştürülerek Meclis Başkanlığına yeniden sunulmuş ve söz alan olmadığından görüşmesiz oylanarak kabul edilmiştir. (Millet Meclisi Tutanak Dergisi : Dönem : 3, Cilt 8, Birleşim 125, Sahife 334.)

Aynı bent hükmünün Cumhuriyet Senatosundaki muzakeresi sırasında; söz konusu hükmün sadece parlamentoyu ilgilendirdiğine, bu nitelikte başka bir kurum bilinmediğine değinilmiş, diğer bir üye tarafından (başkaca da var) denilmiş ise de hangileri olduğu belirtilmemiştir. (C. Senatosu Tutanak Dergisi : Cilt 61, Sahife 408)

Gerçekten (C) bendinde açıklanan nitelikte başkaca bir kurum bulunduğu tespit olunmamıştır. Kaldı ki başka kurumlar da bulunduğu varsayılsa bile söz konusu bent hükmünün her halde T.B.M.M. üyelerini kapsadığı duraksamaya yer vermiyecek derecede açıktır ve bent hükmü, yasama meclisleri üyelerine tanıdığı hak bakımından inceleme konusu yapılma durumundadır.

Bu sonuca göre söz konusu (C) bendi, Millet Meclisi ve C. Senatosu üyelerine 657 sayılı Kanun gereğince yapılacak ödemelerle ilgili hükümleri, 1/3/1970 gününden geçerli olmak üzere kanunun yayımı gününde (14 Ağustos 1970) yürürlüğe koymuş bulunmaktadır. Burada, maddenin (B) bendinde olduğu gibi, 1/3/1970 tarihi ile yayım tarihi arasındaki aylara ilişkin olmak üzere biriken istihkak farkları hakkında başkaca bir hüküm bulunmadığı cihetle (C) bendi hükmünün, 1/3/1970 den itibaren birikmiş istihkaklar da dahil olmak üzere tüm ödemenin 14/8/1970 gününden itibaren yapılmasına cevaz verir nitelikte bulunduğu görülmektedir.

(C) bendinde (657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereğince yapılacak her türlü ödemeler) den söz edildiğine göre sözü geçen kanunun T. B. M. M. üyelerine ilişkin hükümleri üzerinde durulmalıdır.

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun, metni yukarıda aynen yazılı bulunan 236. maddesiyle, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları hakkındaki 22 Ocak 1962 günlü, l sayılı Kanunun ödenek ve yolluk miktarlarını belirten l. maddesi hükmü değiştirilerek yeni miktarlar kabul olunmuştur.

Bu madde hükmüne göre T. B. M. M. üyelerinin ödeneklerinin aylık tutarı, Devlet Memurları Kanunu ile tespit olunan en yüksek göstergenin tutarıdır. Yolluklarının aylık tutarı da ödeneklerinin yarısıdır. Maddenin son fıkrasında ise (Yukarıdaki fıkralarda yazılı ödenek ve yollukların tediyeye esas olan tutarları her bütçe yılı, Devlet Memurları Kanununun 154. maddesinde yazılı katsayısının uygulanması suretiyle hesap olunur.) denilmektedir.

Bu hükümlere göre T. B. M. M. üyelerinin ödenek tutan, Devlet Memurları Kanunu ile kabul edilen en yüksek göstergenin (Madde : 43 e göre 1000 dir.), kanunun 154. maddesi gereğince belirlenecek katsayısının çarpımı ile bulunacak miktara çıkartılmıştır. Yolluk ise bu miktarın yarısına eşit tutulmuştur.

Görüldüğü gibi 236. madde hükmü, konuya ilişkin ilkeyi saptamakta, ödemeye esas olacak miktarın tespiti işini, malî hükümler arasında yer alan 154. maddede öngörülen Bütçe Kanunlarına bırakmaktadır.

Söz konusu 236. maddenin, 657 sayılı Kanunun yürürlüğe girmesini düzenliyen 238. maddesinin birinci fıkrasında, kanunun yayınlandığı 23 Temmuz 1965 gününde yürürlüğe girecek olan hükümler arasında yer almakta olduğuna dayanılarak söz konusu 236. madde hükmünün daha o tarihte yürürlüğe girmiş olduğundan ve ondan sonra da iki defa milletvekili genel seçimi yapılmış bulunduğundan, söz konusu 236. madde ile öngörülmüş bulunan yeni ödenek ve yolluk miktarlarının 1970 Martından itibaren ödenmesini sağlıyan 93. maddenin (C) bendi hükmünde Anayasa'ya aykırı bir yön bulunmadığı öne sürülmektedir.

Ancak aşağıdaki nedenler bu düşüncenin yerinde olmadığını göstermeğe yeterlidir:

l- İlk önce sözü geçen 236. madde, sadece ilkeyi tespit etmekte, ödenek ve yolluk olarak fiilen ödenecek miktarları belirtmemektedir. Bu miktarlar, Bütçe Kanunları ile, yani ayrı zamanlarda ve yasama meclislerinin yeniden yapacakları yasalarla belirlenecek, eskiye nazaran bir zam ve ilâve olup olmadığı ancak bundan sonra belli olacaktır.

Şu halde söz konusu 236. madde ile, 1965 yılı Temmuzunda yürürlüğe konulmuş bir ödenek ve yolluk miktarından söz edilmesi mümkün değildir. Zaten ileri sürülen görüş doğru olmuş olsaydı o tarihten sonra yapılan 1965 Milletvekili Genel Seçimleri ile meclise giren T. B. M. M. üyelerinin yeni ödenek ve yolluklarını almaları gerekirdi; Bunun için ikinci bir seçimin geçmesi (1969 seçimleri) ve hatta 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendinin yürürlüğe girmesi beklenmezdi. Böyle olmadığı içindir ki o tarihlerde sadece 236. maddeye dayanılarak herhangi bir ödeme yapılması hatıra bile gelmemiştir. Milletvekili ve C. Senatosu üyelerinin ödenek ve yolluklarının gerçek ve uygulanabilir miktarları, ancak katsayısına ilişkin olan 31/7/1970 günlü, 1328 sayılı Kanunla birlikte 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendi ile belli hale gelmiş bulunmaktadır. Bu bakımdan eski ödenek ve yolluklara (zam ve ilâve) nin söz konusu kanunlarla yapılmış olduğu ve 1970 malî yılından itibaren zam ve ilaveli ödemeyi de 93. maddenin (C) bendi hükmünün kanunlaştırmış bulunduğu ortadadır.

2- Kaldı ki 657 sayılı Kanunun sözü geçen 236. maddesi, her ne kadar 238. maddenin ilk fıkrasiyle kanunun yayınlanmış bulunduğu 23 Temmuz 1965 gününden itibaren yürürlüğe konulmuş gibi görünmekte ise de, yukarıda da açıklandığı gibi, aynı 238. maddenin dördüncü fıkrasiyle, ödenek ve yolluk miktarının tespiti bakımından söz konusu 236. madde hükmünün uygulanmasına dayanak tutulan 154. madde hükmü diğer malî hükümlerle birlikte 1969 malî yılına kadar ertelenmiş ve 1127 sayılı Kanunla da yeniden ertelenerek Genel Kadro Kanununun yürürlüğe girdiği tarihe kadar uygulanma alanına girememiştir.

Şu duruma göre söz konusu 236. madde hükmünün, gerçek ve uygulanabilir ödenek ve yolluk miktarları yönünden 1965 yılında yürürlüğe girmiş olduğu görüşü, bu bakımdan da yerinde bulunmamaktadır. Esasen bu hüküm T. B. M. M. üyelerinin ödenek ve yolluk miktarları bakımından daha önce yürürlüğe girmediği içindir ki maddede yer alan soyut İlkenin Anayasa'nın 82. maddesi açısından eski istihkaklara nazaran bir zam ve ilâve getirmiş olup olmadığı o tarihte henüz belli olmadığından bu açıdan bir iptal dâvası açılması da ancak bu defa, söz konusu 1328 sayılı Kanunla ve 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendi ile mümkün olabilir duruma gelmiştir.

3- Öte yandan 657 sayılı Kanunun geçici 24. maddesi de duruma tam bir aydınlık getirmektedir. Zira bu maddede :

(Geçici madde 24- Bu kanunun 238. maddesinin 4. fıkrasında sözü edilen maddeler yürürlüğe girinceye kadar Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları hakkında eski hükümlerin uygulanmasına devam olunur.) denilmek suretiyle yukarıda 2 sayılı fıkrada açıklanan düşünce, kanun maddesiyle de dile getirilmiş bulunmaktadır

Söz konusu geçici 24. madde, kanunun 238. maddesinin birinci fıkrasiyle, kanunun yayınlandığı (23 Temmuz 1965) tarihte yürürlüğe konulmuş bulunduğuna göre, ayni fıkra ile ayni günde yürürlüğe konulan 236. madde hükmünü ayni günden geçerli olarak ertelemiş ve şu suretle 236. maddenin 1970 yılma kadar uygulama alanına girmesini önlemiştir. Bu durumda sözü geçen 236. maddenin ancak 1327 sayılı kanunun 93. maddesinin (C) bendi ve 1328 sayılı Kanun ile 1/3/1970 den geçerli olmak üzere 14/8/1970 gününde yürürlüğe girebildiği görülmektedir. Bu tarihe kadar T. B. M. M. üyelerinin ödenek ve yollukları hakkında eski hükümler uygulana gelmiştir.

Yukarıdaki açıklamalardan, T. B. M. M. üyelerinin ödenek ve yolluklarında fiilî olarak bir artış gerçekleştirmiş olan hükmün, 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin iptali istenen (C) bendi olduğu ortaya çıkmaktadır.

1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendinin niteliği böylece belirmiş olduğundan ve T. B. M. M. üyelerinin .ödenek ve yolluklarına ilişkin hükümlerin 1/3/1970 gününden geçerli olmak üzere 14/8/1970 gününde yürürlüğe konulmasını ve bu suretle eski istihkaklara nazaran (Zam ve ilaveli) bir ödeme yapılmasını 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendi hükmü sağlamış bulunduğundan şimdi de bu hükmün Anayasa'nın 82. maddesi açısından incelenmesi gerekmektedir.

Anayasa'nın, yukarıya metni aynen yazılmış bulunan 82. maddesinin son fıkrasında :

(Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin aylık ve ödeneklerine her ne suretle olursa olsun yapılacak zam ve ilâveler, ancak bu zam ve ilâveleri takip eden milletvekilleri genel seçiminden sonra uygulanır.) denilmektedir.

Burada bir noktanın belirtilmesinde yarar vardır:

82. maddenin halen yürürlükte olan metni, kurucu Meclis Anayasa Komisyonu tarafından Anayasa tasarısı ile teklif edilmiş olan metinden tamamen değişiktir. Hele konumuzu teşkil eden son fıkra, tasarıda yok iken Kurucu Meclisteki görüşmeler sırasında üyeler tarafından verilen önergeler üzerine maddeye eklemiştir. Görüşmeler boyunca Anayasa Komisyonu sözcüleri Komisyonca hazırlanmış olan tasarıdaki metni savunmuşlardır. Fakat bu görüşler Temsilciler Meclisince kabul edilmiyerek madde bu günkü şekli ile kanunlaştırılmıştır. Bu bakımdan maddenin amacının tayini için tasan gerekçesinin veya o gerekçeyi ve metni savunan Anayasa Komisyonu sözcüleriyle bunları destekleyen üyelerin beyanlarına dayanılarak bir sonuca varılması yanlış olur. Zira bunlar maddenin yürürlükteki metni ile çelişir durumdadır. Bu sebeple Temsilciler Meclisindeki görüşmelerde, yürürlükteki metne muvazi nitelikte olmak üzere verilen önergelerle yapılan beyanların yoruma esas alınarak sonuç çıkarılması zorunludur.

Kaldı ki 82. maddenin konumuzu teşkil eden son fıkrası çok açık olup T. B. M. M. üyelerinin aylık ve ödeneklerine, başka bir deyimle ödenek ve yolluklarına (Anayasa Mahkemesinin 12/7/6965 günlü, Esas 1965/19, Karar 1965/42 sayılı kararında belirlendiği üzere, Resmî Gazete : Gün 4 Şubat 1966, sayı : 12218, sahife : 5 - 6) her ne suretle olursa olsun yapılacak zam ve ilâvelerin, ancak bu zam ve ilâveleri takibeden milletvekilleri genel seçiminden sonra uygulanacağı ilkesini koymaktadır.

Fıkra hükmüne göre, yasama meclisleri üyelerinin ödenek ve yolluklarına ister doğrudan doğruya, isterse dolaylı olarak, meselâ bu kanunda olduğu gibi memur aylıklariyle bir bağlantı kurularak, yani (her ne suretle olursa olsun) yapılacak zam ve ilâvelerin, bu zam ve ilâveleri takibeden milletvekilleri genel seçiminden sonra uygulanması zorunlu bulunmaktadır. Maddenin Kurucu Meclisteki görüşmeleri sırasında bu fıkranın maddeye eklenmesi sonucunu sağlayıcı yönde verilmiş bulunan önergelerle bu yoldaki beyanlar ve hepsi bir yana maddenin açık ifadesi konunun başka türlü bir çözüme bağlanmasını kesin olarak önleyici niteliktedir.

Bu hükmün amacı o derece açık ve ifadesi o kadar kesindir ki, T. B. M. M. üyeleri ödenek ve yolluklarının memur aylıkları sistemine bağlanmış olması, bu sistemin de her sene bütçe kanunları ile değişen katsayı mekanizmasını kabul etmiş bulunması ve bunun sonucu olarakta katsayı değişikliklerinin meclisler üyelerinin ödenek ve yolluklarına yansıtılmasının da bu sistemin zorunlu bir sonucu sayılması gibi gerekçeler öne sürülerek, Bütçe Kanunları yolu ile de olsa, her çeşit yasama tasarrufları sonucu meydana gelecek olan zam ve ilâvelerden T. B. M. M. üyelerinin genel seçimleri beklemeksizin faydalandırılmaları mümkün değildir. Zira 657 sayılı Kanunla getirilen sistemin böyle bir sonucu zorunlu kıldığı iddiası yerinde olmadığı gibi, öyle bile olsa kanunların yarattığı sistemlerin ortaya çıkardığı zorunluklar öne sürülmek suretiyle Anayasa kurallarına aykırı hükümler tesis edilemez. Aksine olarak sistemlerin, Anayasa kurallarına uygun düşecek biçimde düzenlenmeleri Anayasa'nın 8. maddesinin kaçınılmaz bir gereğidir.

1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendi hükmü ise 1970 yılı Ağustos ayına kadar eski hükümlere göre ve eski tutarlar üzerinden alınan T. B. M. M. üyelerinin ödenek ve yolluklarının, yeni miktarlar üzerinden ve müteakip milletvekilleri genel seçimini beklemeksizin, l Mart 1970 tarihinden geçerli olmak üzere ödenmesi hükmünü getirmiş bulunmaktadır.

Hükmün, şu niteliği ile, Anayasa'nın 82. maddesinin son fıkrasındaki kurala aykırılığı açıktır. Bu nedenle iptaline karar verilmesi gerekir.

Hakkı Ketenoğlu, Lûtfi Ömerbaş, Fazıl Uluocak ve Halit Zarbun bu görüşe ve Ahmet H. Boyacıoğlu gerekçenin bir bölümüne katılmamışlardır.

V- Sonuç:

1- Dâva konusu hükmü kapsayan tasarının Cumhuriyet Senatosunda görüşülmesi sırasında Cumhuriyet Senatosu Başkanının süresi bittiği halde Senato karariyle görevde bırakılmış olmasının hükmün şekil yönünden iptalini gerektirmediğine Avni Givda'nın karşıoyu ile ve oyçokluğu ile,

2- 657, 1327 ve 1328 sayılı kanunlarla oluşup 1/12/1970 gününden itibaren gerçekleşen yeni aylık miktarlarının Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri bakımından ancak 1970 yılım takip eden ilk milletvekilleri genel seçiminden sonra uygulama alanına girmesi, Anayasa'nın 82. maddesi gereğinden bulunduğundan bu ödemeleri 1/3/1970 den geçerli olmak üzere 1327 sayılı Kanunun yayımı tarihine alan, 13/8/1970 gününde yayımlanmış 31/7/1970 günlü, 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin dâva konusu (C) bendinin Anayasa'nın 82. maddesine aykırı olduğuna ve iptaline Hakkı Ketenoğlu, Lûtfi Ömerbaş, Fazıl Uluocak ve Halit Zarbun'un karşı oylariyle ve oyçokluğu ile,

28/1/1971 gününde karar verildi.

KARŞIOY YAZISI

1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin C bendinin iptaline ilişkin 28/1/1971 tarih ve 49-11 sayılı Mahkememiz kararına karşı oluşumuzun sebepleri aşağıdadır:

l- Dâva konusu olan 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin C bendi Büyük Millet Meclisi üyelerinin aylık ve ödenekleri miktarını belirten, artıran veya gerçekleştiren bir hüküm taşımamaktadır. Bendin "genel bütçeye dahil olup da Genel Kadro Kanunu ile ilişkisi bulunmayan kurumlarda 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu gereğince yapılacak her türlü ödemelerle ilgili hükümleri 1/3/1970 tarihinden itibaren geçerli olmak üzere bu kanunun yayımı tarihinde yürürlüğe girer" hükmü, Devlet memurlarının en yüksek derece göstergesi ile kat sayıdan oluşan Büyük Millet Meclisi üyeleri aylık ödenek miktarını gerçekleştiren unsurlardan hiçbirini kapsamamaktadır.

Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarını tayinine esas olan 657 sayılı Kanunun 236. maddesi ile değiştirilen l sayılı Kanunun birinci maddesi şöyledir :

"B. M. M. üyelerinin ödeneklerinin aylık tutan, Devlet Memurları Kanunu ile tespit olunan en yüksek göstergenin tutarıdır.

Yukarıdaki, fıkrada yazılı ödenek ve yollukların tediyeye esas olan tutarları her bütçe yılı Devlet Memurları Kanununun 154. maddesinde yazılı kat sayının uygulanması suretiyle hesap olunur."

B. M. M. üyelerine verilecek ödenek miktarının ne yolla gerçekleşeceği ve hangi unsurları kapsayacağı yukarıdaki madde hükmünde açıkça belirlendirilmiştir. Bu unsurlar yukarıda yazıldığı gibi Devlet Memurları Kanununda tespit olunan en yüksek göstergedir ve her yıl Bütçe Kanununda belirtilecek kat sayının bu gösterge ile birlikte uygulanması yolu ile ortaya çıkmaktadır.

Bu sonuca göre B. M. M. üyelerinin aylık ödenekleri miktarı 1965 yılında yürürlüğe girmiş olan 657 sayılı Kanunun 43. maddesinin "en düşük gösterge 70 ve en yüksek gösterge 1000 dir." hükmünü taşıyan son, fıkrası ile 1328 sayılı olan, 30/5/1970 tarih ve 1286 sayılı 1970 Bütçe Kanununa ek kanunun aşağıdaki hükmü ile gerçekleşmiştir ve bunda şüphe edilemez.

1328 sayılı ve 1970 Bütçe Kanununa ek kanun hükmü de şöyledir :

Ek madde l- 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 154. maddesi uyarınca sınıflara ait gösterge tablosunda yer alan gösterge rakamlarının aylık tutarlarına çevrilmesinde 1970 Bütçe yılında "7" kat sayı uygulanır.

Madde 3- Bu Kanun 1/3/1970 tarihinde yürürlüğe girer.

Bu hükümle memur kadrosunun en yüksek göstergesini belirten 657 sayılı Kanunun 43. maddesinin son fıkrasında belirtilen 1000 rakamının 7 kat sayı ile çarpılmasından doğacak hasıla, Büyük Millet Meclisi üyelerinin aylık ödenekleri miktarı ve yürürlüğünün de l Mart 1970 tarihi olduğu ortaya çıkmıştır.

Büyük Millet Meclisi üyeleri ödeneklerinin 1970 yılının l Mart'ından itibaren ödenmesi gereğini ortaya koyan 657 sayılı Kanunun 43. maddesinin son fıkrası ile aynı Kanunun 236. maddesi ile değiştirilen l sayılı Kanun ve kat sayıyı ortaya koyan Bütçe Kanununa ek 1328 sayılı Kanun aleyhlerinde ise iptal dâvası açılamamıştır. Yukarıdaki hükümlerle gerçekleşen ödenek miktarı ve Ödeme tarihi ortada dururken memurların kadrolarına göre maaş tutarlarını belirlemek kastiyle çıkarı1mış bulunan 1327 sayılı Kanunun B.M.M. üyeleri ödenekleriyle hiç bir ilgisi bulunmadığı halde 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin C bendi ile ayrıca hüküm konması nedeni olsa olsa gerçekleşmiş olan ödeneklerin B. M.M. üyelerine verilmesinde doğabilecek tereddütleri önlemek amacı olabilir. Yoksa bu bendin konmasına gerek bulunmamakta ve lüzum bulunsa dahi 1970 yılı ödenek miktarları l Mart 1970 tarihinden itibaren ödenmek üzere başka kanunlarla ortaya çıktığına nazaran sadece kanunun neşir tarihi olan 14 Ağustos 1970 de Ödemeyi sağlamak gayesiyle konulmuş olan bu hükümde Anayasa'nın 82. maddesinin 3. fıkrasında belirtilen "B. M. M. üyelerinin aylık ve ödeneklerine... zam ve ilâve" niteliğini taşıyan bir hüküm bulunmadığı için iptaline karar verilmesinde kanımızca isabet bulunmamaktadır.

2- 657 sayılı Kanun, 1328 sayılı Kanunla 1/3/1970 tarihinden itibaren gerçekleşen zam ve ilâve, memur maaşlarına ilişkindir. Bu artışın B. M. M. üyelerine etkisi, dolaylıdır. Anayasa'nın 82. maddesinin 3 fıkrası "Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin aylık ve ödeneklerine her ne suretle olursa olsun yapılacak zam ve ilâveden bahsetmektedir. Bu fıkrada doğrudan doğruya zam ve ilâve kast olunmaktadır. Fıkranın amacı, B. M. M. sinin, kendi üyelerinin ödenekleri miktarını artırma hareketlerinin kısıtlamaktır. Tüm Devlet Memurlarını ilgilendiren bir artırmaya, memleketin iktisadî şartları, paranın satın alma gücü yönünden lüzum görülür ve bütçe imkânları nispetinde memur maaşlarına zam ve ilâve yapmak ihtiyacı hasıl olursa bu lüzumun Büyük Millet Meclisi üyeleri için de hüküm ifade edeceği tabiidir. Sosyal ve ekonomik koşullar içinde bütün Devlet memurlarının maaşlarına yapılacak zammın güçlüğü açık olduğu gibi zaruret hasıl olduğu takdirde kaçınılması da güçtür. Lüzum ve zaruret yokken ve malî imkânlar gözde tutulmaksızın Büyük Millet Meclisi üyelerinin kendi ödenek miktarlarım artırmak için tüm Devlet memurları ödeneklerine zam ve ilâve yapmaları, bütçe çerçevesi içerisinde adeta imkânsız bulunmaktadır. Sadece kendi ödeneklerine esas olan göstergenin en yüksek kısmını artırmaları ise siyasi sorumluluk duygusuna aykırı düşeceği gibi milletin gözüne batacak ve kendilerine olan itimadını sarsacak bir hareket olur. Bu yönleriyle kendi ödenek miktarlarını artırmak için Devlet memurlarının tümüne veya en yüksek gösterge derecesine zam ve ilâvede bulunmaları, malî, siyasî koşullar ortasında gerçekleştirilmesi çok güç bir yol bulunmaktadır. Anayasa'nın 82. maddesinin 3. fıkrası, bu koşullar içersinde dolaylı ödenek miktarlarını artırmak çok zor olduğundan bu yolu kapsamayarak sadece B. M. M. üyelerinin aylık ve ödeneklerine doğrudan doğruya yapılacak zam ve ilâveyi önlemeyi öngörmüştür.

Bunlardan dolayı tüm devlet memurlarına ve yalnız yüksek gösterge miktarına yapılacak zam ve ilâveleri 82. maddenin 3. fıkrası kapsamamakta ve iptalin bu bende dayandırılması da fıkra hükmüne uygun düşmemektedir.

3- Kat sayı, memurların terfilerine dayanan maaş artımı değildir, Terfi yoluyla maaş artırma sistemi Devlet Memurları Kanununca başka koşullara bağlanmıştır. Her sene değişecek kat sayı ise Devlet kadrosunda çalışan hizmet erbabının her derecesi için öngörülen, yaşama seviyesinin muhafazasını sağlamak amacını gütmektedir. Hayat pahalılığının artmasına veya lehe olarak değişmesine göre her sene Bütçe Kanununda artacak veya eksilecek olan kat sayı, daha çok memurların belirli derecelerde olanlarının yaşama seviyesini sürdürmek amacına yönelmiştir. Bu arada Büyük Millet Meclisi üyelerinin, değişen hayat şartları içerisinde l sayılı Kanunla öngörülen seviyede tutulmasını sağlayacak bir hükümden faydalanmaları da zam ve ilâve niteliğinde değildir. Esasen 657 sayılı Kanunun 154. maddesi ki 1327 sayılı Kanunun 55. maddesi ile değiştirilmiştir- nin ikinci fıkrası "bu kat sayı her yıl memleketin ekonomik gelişmesi, genel geçim şartlan ve Devletin malî imkânları gözönünde bulundurulmak suretiyle Genel Bütçe Kanunu ile tespit edilir" ve 3. fıkrası da "kat sayı değişimi Emekli Kanunu hükümleri dışında, aylıklarda artış veya eksiliş sayılmaz" hükümlerini taşımakta ve kat sayı değişiminin maaş artışı veya eksilişi sayılamıyacağını belirtmektedir. Devlet memurlarının teker teker ilerleme ve yükselmeleri, 657 sayılı Kanunun 64. maddesiyle 71. maddesi arasında gösterilen hükümler içerisinde gerçekleşir ve bu yolla artış, memur için kazanılmış hak olur. Tüm memurların kat sayı değişimi yüzünden maaş artımı ise müktesep hak teşkil etmez. Her sene değişebilir. Ekonomik gelişmeye dayanan kat sayı artımı, ilk görünüşte bir zam ve ilâve sayılabilirse de bununda millî hasıladan Devlet memurlarının da istifade ettirilmesi esasına dayanması ve millet fertleri arasında millî hasıladan mümkün olduğu ölçüde memurların da faydalandırılmasını emreden sosyal adalet ilkesine dayanması dolayısiyle bunun da memur maaşlarına zam ve ilâve sayılmaması gerekir. Yukarıdaki nedenlerle kat sayı değişiminin, zahiren ödenecek maaş miktarını artırır gibi gömmesi, her memur sınıfına sağlanması öngörülen geçim seviyesinin muhafazası ve sosyal adaletin gerçekleştirilmesi esaslarına dayanması dolayısiyle maaş artımı niteliğini taşımaz. Bu yönden de iptal hükmüne katılamamaktayız.

KARŞIOY YAZISI

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarını düzenleyen 22/1/1962 günlü ve l sayılı Kanunun birinci maddesini değiştiren 14/7/1965 günlü ve 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 236. maddesi şöyledir :

"Madde 236- 22 Ocak 1962 tarihli ve l sayılı Kanunun birinci maddesi aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir :

Madde l- Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödeneklerinin aylık tutarı, Devlet Memurları Kanunu ile tespit olunan en yüksek göstergenin tutarıdır.

Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin yolluklarının aylık tutan, yukarıdaki fıkraya göre tespit edilen ödeneklerinin aylık tutarının yansına eşittir. Bu yolluklar hiç bir suretle haczolunamaz.

Yukarıdaki fıkralarda yazılı ödenek ve yollukların tediyeye esas olan tutarları, her bütçe yılı, Devlet Memurları Kanununun 154. maddesinde yazılı kat sayısının uygulanması suretiyle hesap olunur."

A- 657 sayılı Kanunun 43. maddesinin son fıkrası, en yüksek göstergeyi bin olarak saptamış, aynı kanunun 154. maddeside kat sayısının, her yıl memleketin ekonomik gelişmesi, genel geçim şartları ve Devletin malî imkânları gözönünde tutularak, Genel Bütçe Kanunu ile tespit edileceğini ve kat sayı değişiminin aylıklarda artış veya eksiliş sayılmıyacağını belirtmiştir.

Dâva konusu bendi kapsayan 1327 sayılı Kanunun değiştirmediği bu hükümler, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarının aylık tutarlarını, en yüksek Devlet memuru aylığının tutarına bağlanmış bulunmaktadır. Türkiye Büyük Millet Meclisinin 1965 yılında açıkladığı bu irade, kanunun kimi hükümlerinin uygulanmalarının ertelenmesi ile ortadan kalkmış değildir.

657 sayılı Kanunun, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarını oluşturan 236. maddesi, 238. maddenin birinci fıkrası uyarınca ve bu maddede gösterilen kimi maddelerle birlikte kanunun yayımı gününden, bu maddede sayılanlar dışında kalan öteki maddeleri ise, yine 238. maddenin dördüncü fıkrası uyarınca kanunun yürürlüğe girdiği tarihi izleyen malî yıl başında yürürlüğe girecektir.

Ayrıca kanunun geçici 24. maddesi, 238. maddenin dördüncü fıkrasında sözü edilen maddelerin yürürlüğe girmesine kadar, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yollukları hakkında eski hükümlerin uygulanmasına devam olunacağını açıklamıştır. Yürürlüğe girmesi çeşitli kanunlarla ertelenen bu dördüncü fıkra, nihayet 1327 sayılı Kanunla uygulama alanına girmiş ve bu nedenle de, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri hakkında eski hükümlerin uygulanmasına devam edilemiyeceğinden, 657 sayılı Kanun hükümlerinin uygulanması gerekmiştir. Yukarıda sözü edilen geçici 24. maddenin karşı kavramından çıkan anlam ve sonuç budur.

1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin dâva konusu olan ve iptal edilen C bendinin, Türkiye Büyük Millet Meclisinin 1965 yılındaki iradesini yansıtan ve yaşatan 657 sayılı Kanunun geçici 24. maddesine hiç bir katkıda bulunmadığı, hatta bir bakıma o madde hükmünü tekrarladığı açıkça ortadadır.

Kat sayı sistemi, Devlet memurlarının, artan fiyatlar karşısında gerçek gelirlerini koruyabilme ve artan milli gelirden kendilerine düşen payı alabilme olanağını sağlamıştır; bu niteliği ile dâva konusu dışında kalan 1328 sayılı Kanunun belli ettiği kat sayıyı, aylıkları artıran bir unsur olarak manalandırmaya yer yoktur. Nitekim 657 sayılı Kanunun 154. maddesi, kat sayı değişiminin aylıklarda bir artış veya eksiliş sayılmıyacağını hükme bağlamıştır.

Kat sayıyı belli etmek, Devlet memurları aylıklarına ve dolayısiyle Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarına bir zam ve ilâve yapmak demek olmadığına, 657 sayılı Kanun hükümleri ile oluşan ödeneğin aylık tutarının birinci derecedeki Devlet memurunun aylığını aşmadığına, sistemin yalnız birinci derecedeki memurları değil, her derecedeki memurları kapsayan objektif esaslara dayanması bakımından, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin, kanunun kabulü dolayısiyle, sadece kendi ödenek ve yolluklarını etkileyecek bir yol seçmiş olmaları düşünülemiyeceğine; 236. maddesi ile Yasama Meclisleri üyelerinin ödenek ve yolluklarını da düzenleyen 657 sayılı Kanunun 1965 yılında kabul edildiğine, en yüksek göstergenin 1000 olarak bu kanunun 43. maddesinde belirtildiğine; aynı kanunun 154. maddesinde niteliği gösterilen kat sayısının, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarının aylık tutarlarının hesabında da uygulanacağının kanunun 236. maddesinde açıklandığına; aynı kanunun geçici 24. maddesi gereğince, 657 sayılı Kanunun kimi hükümlerinin yürürlüğe girmesinden sonra, Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerine eski ödenek ve yolluklarının ödenmesine devam olunamayacağına; bu maddenin karşı kavramı uyarınca Türkiye Büyük Mîllet Meclisi üyelerine bu yürürlük tarihinden sonra 657 sayılı Kanun hükümlerince oluşturulacak ödenek ve yolluklarının ödenmesi gerektiğine ve nihayet bu hükümlerin kabulünden sonra iki kez milletvekilleri genel seçimi yapıldığına ve özellikle 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin dâva konusu olup iptal edilen ve Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin ödenek ve yolluklarına zam veya ilâve sağlayan hiç bir hükmü kapsamayan C bendinin, 1965 yılında kabul olunan 657 sayılı Kanunun geçici 24. maddesinden farklı bir hüküm getirmediğine göre, ortada Anayasa'nın 82. maddesinin son fıkrasına aykırı bir durum bulunmamaktadır. Bu nedenlerle kat sayısının bu dönemde belli edildiği ve kat sayı uygulamasının aylıklarda artış husule getirdiği noktasından hareketle Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerinin bu dönemde 657 sayılı Kanun hükümlerinden yararlanamıyacakları görüşüne varmak mümkün değildir.

B- Kaldı ki; Anayasa'nın 82. maddesinin son fıkrasının, birinci fıkra ile bir bağlantısı da yoktur. Son fıkrada ayrıca aylıktan da söz edildiği halde, maddenin birinci fıkrasında Büyük Millet Meclisi üyeleri için aylıktan söz edilmemiştir.

Son fıkra, ancak yasama Meclisi üyelerinin aylık ve ödeneklerine doğrudan doğruya yapılacak zam ve ilâveleri hedef tutmuştur. Eğer Anayasa Koyucu, Devlet memurlarının (birinci derecedekiler dahil) aylıklarına yapılacak zam ve ilâveden, Türkiye Büyük Millet Meclisinin o dönemdeki üyelerinin yararlanmamalarım kasdetseydi son fıkrayı o biçimde, yani "Devlet memurları aylıklarına yapılacak zam ve ilâveler. Türkiye Büyük Millet Meclisi üyelerine ancak bu zam ve ilâveleri takip eden milletvekilleri genel seçiminden sonra uygulanır." biçiminde düzenler ve böylece birinci fıkra ile son fıkra arasında bir bağlantı kurardı.

Son fıkrada sözü geçen zam ve ilâvelerin, memur aylıklarına yapılacak zam ve ilâvelerle ilişkisi bulunmadığı açıktır. Bunlar, memur aylıklarına yapılanlar dışında, doğrudan doğruya Yasama Meclisleri üyelerini hedef tutan yan ödemeler niteliğinde zam ve ilâveler olmak gerekir.

1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin C bendinin iptaline ilişkin karara bu nedenlerle karşıyım.

KARŞIOY YAZISI

Bu karşıoy yazısının ilgili bulunduğu 28/1/1971 günlü 1970/49-1971/11 sayılı Anayasa Mahkemesi kararında da belirtildiği üzere dâva konusu hükmü kapsayan 31/7/1970 günlü, 1327 sayılı Kanuna ilişkin tasan Millet Meclisi Başkanlığının 14/7/1970 günlü yazısı ile Cumhuriyet Senatosu Başkanlığına gönderilmiş; Cumhuriyet Senatosu tasarı üzerindeki görüşmeleri 29/7/1970 gününde bitirmiş ve tasarı dosyası Başkanlığın aynı tarihli yazısı ile Millet Meclisi Başkanlığına geri çevrilmiştir. Yine kararda açıklandığı gibi Cumhuriyet Senatosu Başkanı Atasagun'un başkanlık süresi 18/6/1970 de bitmiş, 30/6/1970 gününde Cumhuriyet Senatosu Başkanlığı görevinin yenisi seçilinceye kadar devam edeceği" ne Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunca karar verilmiş ve Cumhuriyet Senatosu Başkanlığı görevi Atasagun'ca yeni başkanın seçildiği 19/11/1970 gününe dek yürütülmüştür.

Cumhuriyet Senatosu Başkanı, Anayasa'nın 84. maddesinin ikinci fıkrası hükmüne göre, iki yıl için seçilir. Anayasa'nın kesin olarak belirlediği bu hizmet süresinin yeni başkan seçilinceye dek kendiliğinden devam etmesi düşünülemiyeceği gibi Cumhuriyet Senatosu karariyle uzatılmasına da olanak yoktur. Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunun 30/6/1970 günlü kararı hem bu yönden Anayasa'nın 84. maddesine hem de kararın alındığı sırada toplantı yeter sayısı bulunmadığı için 86. maddeye aykırıdır.

Çoğunluk durumun Anayasa'ya aykırılığını kabul etmekle birlikte Cumhuriyet Senatosu Başkanlığım boş sayarak Başkanlık Divanındakî bir görevin boş olması halinin Divanın tüm olarak kuruluşunu etkileyemeyeceğini, esasen Atasagun'un tasarının görüşüldüğü birleşimlere başkanlık etmediğini ve birleşimleri başkan vekillerinin yönettiğini ileri sürmekte; 1327 sayılı Kanunun şekil yönünden Anayasa'ya aykırı olmadığı sonucuna varmaktadır.

Atasagun'un Cumhuriyet Senatosu Başkanlığı görevini sürdürmesi Cumhuriyet Senatosu Genel Kurulunun, Anayasa'ya aykırı da olsa, 30/6/1970 günlü kararına dayanmakta; Başkan sıfatı ve bu sıfata ilişkin yetkileri o sıralarda Cumhuriyet Senatosunca ve öteki ilgili merci ve makamlarca tanınmış bulunmaktadır. Onun içindir ki Cumhuriyet Senatosu Başkanlığının boş sayılmasına olanak yoktur. Atasagun bu dönemde tüm başkanlık yetkilerini gerektikçe kemaliyle kullanmış; üstelik bir süre Anayasa'nın 100. maddesi uyarınca Cumhurbaşkanına da vekillik etmiştir.

25/10/1970 - 6/12/1970 günleri arasında yayımlanan Resmî Gazeteler incelenirse Atasagun'un Cumhurbaşkanı vekili sıfatiyle :

"6772 sayılı Kanuna göre yapılacak ilâve tediye" ye ilişkin 7/1419 sayılı 22/10/1970 günlü Bakanlar Kurulu kararnamesini, (25/10/1970 günlü, 13650 sayılı Resmî Gazete);

Bakanlar Kurulunun 7/1414 sayılı, 17/10/1970 günlü Türk vatandaşlığına alma kararnamesini, İçişleri Bakanlığına ilişkin 8725 sayılı, Maliye Bakanlığına ilişkin 8731 sayılı, Tarım Bakanlığına ilişkin 8723 sayılı atama kararlarını (28/10/1970 günlü, 13653 sayılı Resmî Gazete);

Ticaret gübrelerine ilişkin 7/1415 sayılı, 17/10/1970 günlü Bakanlar Kurulu kararnamesini (3/11/1970 günlü, 13656 sayılı Resmî Gazete); Bakanlar Kurulunun 7/1403 sayılı, 17/10/1970 günlü "vekâleten atama" ve 7/1410 sayılı, 17/10/1970 günlü "Maden Kanunu kapsamına alma" kararnamelerini (5/11/1970 günlü, 13658 sayılı Resmî Gazete);

Bakanlar Kurulunun "bir yönetmeliğin yürürlüğe konulması" na ilişkin 7/1402 sayılı, 15/9/1970 günlü kararnamesini (7/11/1970 günlü 13660 sayılı Resmî Gazete);

Başbakanlığa (Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü) ilişkin 8742 sayılı atama kararını (8/11/1970 günlü, 13661 sayılı Resmî Gazete);

İçişleri Bakanlığına ilişkin 8740 sayılı atama kararını ve "bir köyün bir belde sınırları içine alınmasının uygun görüldüğü" ne dair 8741 sayılı kararı (9/11/1970 günlü, 13662 sayılı Resmî Gazete);

Bakanlar Kurulunun "İsviçre ile akdedilmiş kredi anlaşmasının mütemmin cüz'ünü teşkil etmek üzere taraflar arasında teati edilmiş mektupların 31/5/1963 günlü, 244 sayılı Kanunun 3. ve 5. maddeleri uyarınca onaylanmasına dair" olan 7/1412 sayılı, 17/10/1970 günlü kararnamesini (6/12/1970 günlü 13686 sayılı Resmî Gazete);

İmzalamış olduğu görülecektir. Dâva konusu 1327 sayılı Kanuna ilişkin tasarı dosyası da Millet Meclisi Başkanlığına Atasagun'un imzaladığı yazı ile gitmiştir. O sıralarda Cumhurbaşkanına vekillik etmekte bulunsaydı 1327 sayılı Kanunu Anayasa'nın 100. ve 93. maddeleri uyarınca yayınlayacağında da kuşku yoktu.

Özetlemek gerekirse 18/6/1970 ve 19/11/1970 günleri arasındaki dönemde Cumhuriyet Senatosu Başkanlığı boş değildi; bu makamı, Anayasa'ya aykırı olarak, Atasagun doldurmakta idi.

Cumhuriyet Senatosu Başkanlık Divanı bir bütündür. Başkandan, başkan vekillerinden, divan kâtiplerinden ve idare amirlerinden oluşur. (Cumhuriyet Senatosu içtüzüğü madde 3). Divan içinde en önemli görev yerini işgal eden Başkanın durumundaki Anayasa'ya aykırılık elbette ki Divanın tüm kuruluşunu etkiler ve Anayasa'ya aykırı duruma sokar. Başkanın 1327 sayılı Kanuna ilişkin tasarının görüşüldüğü birleşimleri bizzat yönetmemiş olmasının sonucu değiştirmesi düşünülemez. Kaldı kî başkan vekilleri de birleşimlerde görüşmeleri başkana vekâleten, başka bir deyimle onun hukukî yetkilerini kullanarak yönetirler. Cumhuriyet Senatosu içtüzüğünün 9. maddesinden çıkan anlam da budur.

1327 sayılı Kanuna ilişkin tasarı üzerindeki görüşmeleri kuruluşu Anayasa'ya aykırı olan bir Başkanlık Divanının yönetmiş bulunması bu kanunun iptal nedeni olacak bir şekil eksikliği ile malûl sayılmasını gerektirir. Şu duruma göre kanun şekil yönünden Anayasa'ya aykırıdır; iptal edilmelidir.

1970/49 sayılı dâvada verilen 28/1/1971 günlü, 1971/11 sayılı kararın "şekil yönünden iptal gerekmediğine" ilişkin bölümüne bu gerekçe ile karşıyım.

KARŞIOY YAZISI

31/7/1970 gün ve 1327 sayılı Kanunla değiştirilen 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 154 üncü maddesi; tek katsayı uygulanması, katsayının kabul edilen esasların gözönünde bulundurulması suretiyle her yıl genel kadro kanunu ile tespit edilmesi ve katsayı değişikliğinin istisnaları saklı kalmak üzere aylıklarda artış veya eksiliş sayılmayacağı ilkelerini getirmiştir. 22 Ocak 1962 günlü ve l sayılı Kanunun 236. madde ile değişik 1. maddesinin son fıkrası da "yukarıdaki fıkralarda yazılı ödenek ve yollukların tediyeye esas olan tutarları her bütçe yılı, Devlet Memurları Kanununun 154 üncü maddesinde yazılı kalayının uygulanması suretiyle hesap olunur" hükmünü benimsemekle bütün kanun tek katsayı esası üzerine oturtulmuştur.

Mahkemelerin iddia ile bağlı kalarak kararlar vermesi hukukun bilinen kurallarındandır ve bu husus Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında 22/4/1962 gün ve 44 sayılı Kanunun 28. maddesinde açıkça ifade edilmiştir. Oysa davacı yalnızca 1327 sayılı Kanunun 93. maddesinin (C) bendinin Anayasa'nın 82. maddesine aykırı olduğunu öne sürerek iptaline karar verilmesini istemiştir. Kararda yer alan "Bu hükmün amacı o derece açık ve ifadesi o kadar kesindir ki, T.B.M.M. üyeleri ödenek ve yolluklarının memur aylıkları sistemine bağlanmış olması, bu istemin de her sene bütçe kanunları ile değişen katsayı mekanizmasını kabul etmiş bulunması ve bunun sonucu olarak da katsayı değişikliklerinin meclisler üyelerinin ödenek ve yolluklarına yansımasının da bu sistemin zorunlu bir sonucu sayılması gibi gerekçeler öne sürülerek, Bütçe Kanunları yolu ile de olsa, her çeşit yasama tasarrufları sonucu meydana gelecek olan zam ve ilâvalerden T.B.M.M. üyelerinin genel seçimleri beklemeksizin faydalandırılmaları mümkün değildir. Zira 657 sayılı Kanunla getirilen sistemin böyle bir sonucu zorunlu kıldığı iddiası yerinde olmadığı gibi, böyle bile olsa kanunların yarattığı sistemlerin ortaya çıkardığı zorunluklar öne sürülmek suretiyle Anayasa kurallarına aykırı hükümler tesis edilemez. Aksine olarak sistemlerin, Anayasa kurallarına uygun düşecek biçimde düzenlenmeleri Anayasa'nın 8. maddesinin kaçınılmaz bir gereğidir" yolundaki gerekçe kısmı ancak l sayılı Kanunun 1. maddesine ve meclisler üyeleri yönünden 154. maddeye karşı açılmış bir dâvada söz konusu edilebilirler. Oysa ki ortada böyle dâva ve talep bulunmadığına göre, 44 sayılı Yasanın 28. maddesine ters düşen bir biçimde talebin dışına taşarak adeta o hükümler hakkında dâva varmışcasına açıklamada bulunulamaz.

Bu düşünce ve kanaatle, gerekçenin yalnız bu bölümüne karşıyım.