ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 2024/99

Karar Sayısı : 2024/162

Karar Tarihi : 24/9/2024

R.G.Tarih-Sayı : 28/11/2024-32736

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Ankara 4. İdare Mahkemesi

İTİRAZIN KONUSU: 11/4/1928 tarihli ve 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San’atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un 30. maddesinde yer alan “…Türk olmak ve Türkiye Darülfünunu Dişçi Mektebinden…” ibaresinin Anayasa’nın 2., 9., 10. ve 49. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.

OLAY: Yabancı uyruklu olan davacıya diş hekimi olarak çalışma izni verilmesi talebinin reddine ilişkin işlemin iptali istemiyle açılan davada itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.

I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKMÜ

Kanun’un itiraz konusu kuralın da yer aldığı 30. maddesi şöyledir:

“Madde 30 – Türkiye Cumhuriyeti dahilinde dişçilik sanatını icra ve diş tabibi unvanını taşıyabilmek için Türk olmak ve Türkiye Darülfünunu Dişçi Mektebinden diploma almak lazımdır.”

II. İLK İNCELEME

1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE, Yılmaz AKÇİL ve Ömer ÇINAR’ın katılımlarıyla 30/5/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.

III. ESASIN İNCELENMESİ

2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Şermin BİRTANE tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu kanun hükmü, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

A. Sınırlama Sorunu

3. Anayasa’nın 152. ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 40. maddelerine göre bir davaya bakmakta olan mahkeme, o dava sebebiyle uygulanacak bir kanunun veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin hükümlerini Anayasa’ya aykırı görmesi hâlinde veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varması durumunda bu hükümlerin iptali için Anayasa Mahkemesine başvurmaya yetkilidir. Ancak anılan maddeler uyarınca bir mahkemenin Anayasa Mahkemesine başvurabilmesi için elinde yöntemince açılmış ve mahkemenin görev kapsamına giren bir davanın bulunması, iptali talep edilen kuralın da o davada uygulanacak olması gerekir. Uygulanacak kural ise bakılmakta olan davanın değişik evrelerinde ortaya çıkan sorunların çözümünde veya davayı sonuçlandırmada olumlu ya da olumsuz yönde etki yapacak nitelikte olmalıdır.

4. İtiraz konusu kural, diş hekimi olarak çalışmak için Türk olma ve Türkiye’deki diş hekimliği fakültelerinden mezun olma şartını içermektedir. Bu yönüyle kuraldaki Türkiye’deki diş hekimliği fakültelerinden mezun olma şartı hem Türk vatandaşları hem de yabancılar için ortak kural niteliğindedir. Ancak yabancı ülkelerdeki üniversitelerden mezun olan Türk vatandaşlarının durumları 1219 sayılı Kanun’un 31. maddesinde düzenlenmiştir. 31. maddeye göre bu kişilerin denklik sınavlarına girmesi gerekmektedir. Dolayısıyla itiraz konusu kural yabancı ülkelerdeki fakültelerden mezun olan Türk vatandaşları yönünden bir kısıtlama içermemektedir.

5. Bakılmakta olan davanın konusunun yabancı uyruklu kişinin diş hekimi olarak çalışma izni talebinin reddine ilişkin işlem olduğu gözetildiğinde kuralda yer alan “…ve Türkiye Darülfununu Dişçi Mektebinden…” ibaresinin esasına ilişkin incelemenin “yabancılar” yönünden yapılması gerekir.

B. Anlam ve Kapsam

6. 1219 sayılı Kanun’un 30. maddesine göre Türkiye Cumhuriyeti’nde diş hekimliği mesleğini icra edebilmek ve bu unvanı taşıyabilmek için Türk olmak ve Türk diş hekimliği fakültelerinden mezun olmak gereklidir. Anılan maddede yer alan “…Türk olmak ve Türkiye Darülfünunu Dişçi Mektebinden…” ibaresi itiraz konusu kuralı oluşturmakta olup “…ve Türkiye Darülfünunu Dişçi Mektebinden…” ibaresi “yabancılar” yönünden incelenmiştir. Bu itibarla kural uyarınca Türkiye’de diş hekimliği mesleğini icra edebilmek için Türk olmak ve Türkiye’deki diş hekimliği fakültelerinden diploma almak gerekmektedir.

7. Türk vatandaşlarının diplomasının yabancı bir ülkeden alınmış olması hâlinde ise diplomanın Yüksek Öğretim Kurulu tarafından denkliğinin kabul edilmesi ve lisans denklik belgesinin Sağlık Bakanlığı tarafından tescil edilmesi gerekmektedir. Öte yandan yabancıların Türkiye’de diş hekimliği fakültesinde okumaları Yabancı Öğrenci Seçme Sınavı’nda (YÖS) başarılı olmaları ve lise diplomalarının Türk liselerinden alınan diplomalara denk olduğunu gösteren denklik belgesinin olması koşuluyla mümkündür.

C. İtirazın Gerekçesi

8. Başvuru kararında özetle; yabancıların Türkiye’de doktor olarak çalışmasına herhangi bir engel bulunmamasına karşın diş hekimlerinin Türkiye’de çalışması yönünden Türk olma ve Türk diş hekimliği fakültelerinden mezun olma koşulunun aranmasının zorunlu bir ihtiyaca karşılık gelmediği, çalışma barışını bozduğu ve eşitlik ilkesini ihlal ettiği belirtilerek kuralın Anayasa’nın 2., 9., 10. ve 49. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Ç. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu

9. 6216 sayılı Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi nedeniyle Anayasa’nın 16. ve 48. maddeleri yönünden de incelenmiştir.

10. Anayasa’nın 48. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde “Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir.” hükmü yer almaktadır. Anayasa’nın 49. maddesinin birinci fıkrasında “Çalışma, herkesin hakkı ve ödevidir.” denilmiştir. Bu maddelerde düzenlenen çalışma hakkının öznesi “herkes” olarak belirlenmek suretiyle bu hak sadece Türk vatandaşları için değil ilke olarak yabancılar yönünden de güvence altına alınmıştır (AYM, E.2011/150, K.2013/30, 14/2/2013).

11. İtiraz konusu kuralla, Türkiye’de diş hekimliği mesleğini icra edebilmek ve diş tabibi ünvanını taşıyabilmek için Türk olmak ve Türk diş hekimliği fakültelerinden diploma almak gerektiği hükme bağlanmak suretiyle yabancıların Türkiye’de diş hekimi olarak çalışma haklarına sınırlama getirildiği görülmektedir.

12. Anayasa’nın “Yabancıların durumu” başlıklı 16. maddesi “Temel hak ve hürriyetler, yabancılar için, milletlerarası hukuka uygun olarak kanunla sınırlanabilir.” hükmünü içermektedir. Anılan maddenin gerekçesinde de “Bu madde, ülkede bulunan yabancıların hak ve hürriyetlerinin, gereken hallerde, vatandaştan farklı olarak düzenlenip sınırlanabileceğini hüküm altına almaktadır. Mesela bir yabancının ülkeye giriş yahut ülkede seyahat ve yerleşme hürriyeti, basın hürriyeti elbetteki vatandaşlarınkinden farklı olacaktır. Bu farklılık kendisini özellikle siyasî haklar konusunda göstermektedir. Vatandaş ve yabancı arasında gözetilen bu ayırım milletlerarası hukuka uygun olmalıdır. Kişi- Devlet ilişkilerine milletlerarası bir unsur karıştığı zaman bu ilişkilerin düzenlemelerinde milletlerarası hukukun göz önünde tutulması gereği bilinmektedir.” denilmektedir (AYM, E.2020/30, K.2023/12, 25/1/2023, § 187).

13. Anayasa’nın anılan maddesinin lafzından ve gerekçesinden anayasa koyucunun yabancıların temel hak ve özgürlüklerinin sınırlanmasının bu maddedeki ölçütlere göre yapılmasını amaçladığı anlaşılmaktadır. Söz konusu madde, bu kapsamda sınırlama için milletlerarası hukuka uygun olması ve kanunla öngörülmesi şeklinde iki ölçüt aramaktadır. (AYM, E.2020/30, K.2023/12, 25/01/2023, § 188).

14. Buna göre yabancıların çalışma özgürlüklerine ilişkin sınırlamaların kanunla öngörülme koşulunu sağlaması gerekmektedir. Anayasa Mahkemesinin verdiği kararlarda sıkça vurgulandığı gibi temel hakları sınırlayan kanunun şeklen var olması yeterli olmayıp yasal kurallar keyfîliğe izin vermeyecek şekilde belirli, ulaşılabilir ve öngörülebilir düzenlemeler niteliğinde olmalıdır (bazı farklarla birlikte bkz. AYM, E.2020/53, K.2021/55, 14/07/2021, § 95).

15. Esasen temel hakları sınırlayan kanunun bu niteliklere sahip olması, Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti ilkesinin de bir gereğidir. Hukuk devletinin temel unsurlarından olan hukuki belirlilik ilkesi uyarınca kanuni düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi gerekir. Kanunda bulunması gereken bu nitelikler hukuki güvenliğin sağlanması bakımından da zorunludur. Zira bu ilke hukuk normlarının öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar (AYM, E.2015/41, K.2017/98, 4/5/2017, §§ 153, 154). Dolayısıyla Anayasa’nın 16. maddesinde sınırlama ölçütü olarak belirtilen kanunilik, Anayasa’nın 2. maddesinde güvence altına alınan hukuk devleti ilkesi ışığında yorumlanmalıdır.

16. Türkiye’de diş hekimliği mesleğini icra edebilmek ve diş tabibi unvanını taşıyabilmek için Türk olma ve Türk diş hekimi fakültelerinden diploma alma koşulunu öngören kuralın şeklî anlamda bir kanun hükmünde olduğu, mesleğin hangi koşullarda ülkemizde yerine getirilebileceğini herhangi bir tereddüde yer vermeyecek şekilde açık ve net olarak düzenlediği gözetildiğinde kuralda herhangi bir belirsizliğin bulunmadığı ve öngörülebilir nitelikte olduğu anlaşılmaktadır.

17. Yabancıların ülkeye kabulü, ikameti ve ekonomik faaliyetine ilişkin şartları ve sınırları belirlemede kanun koyucunun geniş takdir yetkisine sahip olduğu ve yabancılara, vatandaşlarıyla eşit haklar tanıma konusunda kural olarak herhangi bir zorunluluğun bulunmadığı açıktır.

18. Bu bağlamda çalışma hakkı konusunda da kanun koyucunun takdir yetkisi geniş olup yabancıların çalışma hakkının sınırları uluslararası anlaşmalar çerçevesinde belirlenebilmektedir. 13/12/1966 tarihli ve 811 sayılı Kanun’la onaylanması uygun bulunan İş ve Meslek Bakımından Ayrım Hakkındaki (111) sayılı Milletlerarası Çalışma Sözleşmesi’nin 1. maddesinde ayrımcılık ırk, renk, cinsiyet, din, siyasal inanç, ulusal veya sosyal menşe bakımından yapılan iş veya meslek edinmede veya edinilen iş veya meslekte tabi olunacak muamelede eşitliği yok edici veya bozucu etkisi olan her türlü ayrılık gözetme, ayrı tutma veya üstün tutma olarak tanımlanmış, bununla birlikte belirli bir iş için, o işin niteliği gereği yapılan, herhangi bir ayrılık gözetme, ayrı tutma veya üstün tutmanın ayrım sayılmayacağı ifade edilmiştir.

19. 29/8/1961 tarihli ve 359 sayılı Kanun’la onaylanması uygun bulunan Mültecilerin Hukuki Durumuna Dair Sözleşme’nin 17. maddesinde sözleşmeye taraf devletlerde yasal olarak ikamet eden mültecilere çalışma hakkı verilmesinde gerekli kolaylığın sağlanacağı, ancak ulusal iş gücü piyasasının korunması amacıyla yabancıların çalışmalarına sınırlama getirilebileceği düzenlenmiştir.

20. Bunun yanı sıra 26/4/2001 tarihli ve 4662 sayılı Kanun’la onaylanması uygun bulunan Tüm Göçmen İşçilerin ve Aile Fertlerinin Haklarının Korunmasına Dair Uluslararası Sözleşme’nin 52. maddesinin ikinci fıkrasının (a) bendinde devletin çıkarları için gerekli olduğunda ve ulusal kanunlarca öngörüldüğünde göçmen işçilerin belirli iş, görev, hizmet ya da faaliyet kategorilerinde çalışmalarını kısıtlayabileceği; (b) bendinde ülkesi sınırları dışında kazanılmış mesleki niteliklerin tanınması ile ilgili mevzuatı çerçevesinde gelir getirici faaliyetlerin serbestçe seçilmesini kısıtlayabileceği, ancak ilgili taraf devletlerin bu mesleki yeterliliklerin tanınması hususunda gerekli çabayı gösterecekleri düzenlenmiştir.

21. Dolayısıyla söz konusu sözleşmelerde belirtilen hükümlerle yabancıların çalışabileceği faaliyet alanları ve şartları bakımından vatandaşlara göre farklı sınırlamaların getirilmesi devletin takdir yetkisine bırakılmıştır. Bu durumda takdir yetkisi çerçevesinde yabancılar yönünden öngörülen sınırlamanın milletlerarası hukuka aykırı bir yönünün bulunmadığı anlaşılmaktadır.

22. Anayasa’nın 10. maddesinde “Herkes, dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefî inanç, din, mezhep ve benzeri sebeplerle ayırım gözetilmeksizin kanun önünde eşittir … Kadınlar ve erkekler eşit haklara sahiptir. Devlet, bu eşitliğin yaşama geçmesini sağlamakla yükümlüdür. Bu maksatla alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı olarak yorumlanamaz … Çocuklar, yaşlılar, özürlüler, harp ve vazife şehitlerinin dul ve yetimleri ile malul ve gaziler için alınacak tedbirler eşitlik ilkesine aykırı sayılmaz … Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz … Devlet organları ve idare makamları bütün işlemlerinde kanun önünde eşitlik ilkesine uygun olarak hareket etmek zorundadırlar.” denilmek suretiyle kanun önünde eşitlik ilkesine yer verilmiştir.

23. Anayasa’nın anılan maddesinde belirtilen kanun önünde eşitlik ilkesi hukuksal durumları aynı olanlar için söz konusudur. Bu ilke ile eylemli değil hukuksal eşitlik öngörülmüştür. Eşitlik ilkesinin amacı aynı durumda bulunan kişilerin kanunlar karşısında aynı işleme bağlı tutulmalarını sağlamak, ayrım yapılmasını ve ayrıcalık tanınmasını önlemektir. Bu ilkeyle, aynı durumda bulunan kimi kişi ve topluluklara ayrı kurallar uygulanarak kanun karşısında eşitliğin ihlali yasaklanmıştır. Kanun önünde eşitlik, herkesin her yönden aynı kurallara bağlı tutulacağı anlamına gelmez. Durumlarındaki özellikler, kimi kişiler ya da topluluklar için değişik kuralları ve uygulamaları gerektirebilir. Aynı hukuksal durumlar aynı, ayrı hukuksal durumlar farklı kurallara bağlı tutulursa Anayasa’da öngörülen eşitlik ilkesi zedelenmez (AYM, E.2020/95, K.2022/3, 26/1/2022, § 25; E.2022/65, K.2022/102, 8/9/2022, § 11).

24. Eşitlik ilkesi yönünden yapılacak anayasallık denetiminde öncelikle Anayasa’nın 10. maddesi çerçevesinde aynı ya da benzer durumda bulunan kişilere farklı muamele yapılıp yapılmadığı tespit edilmeli, bu bağlamda aynı ya da benzer durumdaki kişiler arasında farklılık gözetilip gözetilmediği belirlenmelidir. Yapılacak bu belirlemenin ardından ise farklı muamelenin nesnel ve makul bir temele dayanıp dayanmadığı ve ölçülü olup olmadığı hususları irdelenmelidir. Ölçülülük ilkesi, amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade eder. Diğer bir ifadeyle bu ilke, farklı muamelenin öngörülen objektif amaç ile orantılı olmasını gerektirmektedir (AYM, E.2021/1, K.2021/32, 29/4/2021, § 32; E.2022/65, K.2022/102, 8/9/2022, § 12).

25. Eşitlik ilkesi gereği olarak karşılaştırma yapılmaya müsait olacak şekilde benzer durumda olanlar arasından bir kısmı lehine getirilen farklı düzenlemenin bir ayrıcalık tanınması niteliğinde olmaması için nesnel ve makul bir temele dayanması gerekir (AYM, E.2023/115, K.2024/13, 18/1/2024, § 28)

26. Yabancı doktorların Türkiye’de çalışmasına vatandaşlık yönünden bir engel bulunmamasına karşın diş hekimlerinin çalışması bakımından kural uyarınca Türk olma ve Türk diş hekimliği fakültelerinden mezun olma koşulunun arandığı gözetildiğinde öncelikle bu iki meslek grubunun mensuplarının aynı ya da benzer durumda olup olmadığının belirlenmesi gerekmektedir.

27. Diş hekimliği ve tıp doktorluğu sağlık alanında kamu ya da özel sektörde icra edilen mesleklerdir. Ancak tıp doktorluğu ile diş tabipliği arasında eğitim görülen fakülteler, eğitim süreleri, uzmanlık alanları ve iş kapsamları açısından önemli farklılıklar bulunmaktadır. Diş hekimliği ve tıp doktorluğu eğitimleri farklı fakültelerde verilmektedir. Bu kapsamda gerek eğitim süreleri gerekse de müfredatları farklıdır. Lisans eğitimi sonrasında diş hekimlerinin uzmanlık sınavları, uzmanlık alanları ve eğitimleri de tıp doktorlarından farklıdır. Uzmanlık alanları bakımından diş tabipliği ağız, diş ve çevre dokuların sağlığına odaklanır. Uzmanlık bakımından tıp ise insan vücudunun tüm sistemlerini kapsar ve çok geniş bir uzmanlık yelpazesine sahiptir. Dâhiliye, cerrahi, pediatri, kardiyoloji, nöroloji gibi birçok farklı uzmanlık alanı vardır. İş kapsamı ve yapılan çalışmalar bakımından diş hekimleri ağız ve diş sağlığına odaklanır. Tıp doktorları ise insan vücudunun tüm sistemleriyle ilgilenir ve genel sağlık kontrollerinden ciddi tıbbi müdahalelere kadar çeşitli hizmetler sunar. Buna göre diş hekimliği fakültesinden mezun olan birinin tıp hekimliği yapması olanaklı değildir.

28. Dolayısıyla eğitim görülen fakültelerin eğitim süreleri, uzmanlık alanları, iş kapsamları ve çalışma alanları bakımlarından tıp doktorları ile diş hekimlerinin karşılaştırma yapılmaya müsait olacak şekilde benzer olduğu söylenemez (aynı yöndeki değerlendirmeler için bkz. AYM, E.2011/90, K.2012/71, 17/5/2012).

 29. Kuralda yer alan “…ve Türkiye Darülfünunu Dişçi Mektebinden…” ibaresi yönünden de ulusal iş gücü politikası çerçevesinde ülkedeki yetişmiş iş gücü ihtiyacı, istihdam imkânları ve araçları konusunda gerekli araştırma ve bilgisine sahip olarak değerlendirme yapabilecek konumda olan kanun koyucunun Türkiye’de çalışacak yabancılarda aranılacak mesleki nitelikler, müfredat ve eğitim koşullarını belirlemede takdir yetkisine sahip olduğu açıktır. Ayrıca, YÖS’de başarılı olmaları durumunda yabancıların Türkiye’de diş hekimliği fakültesinde okumalarının mümkün olduğu anlaşılmaktadır. Bu nedenle yabancı doktorlar ile yabancı diş hekimlerinin Türkiye’de çalışma şartları bakımından farklı kurallara tabi tutulmasının eşitlik ilkesine aykırı olmadığı değerlendirilmiştir.

30. Anayasa’nın 56. maddesiyle devlete yüklenen herkesin hayatını, beden ve ruh sağlığı içinde sürdürmesini sağlama ödevi, ülkede yeterli miktarda nitelikli sağlık personeli istihdamı için gerekli her türlü tedbirin alınmasını zorunlu kılar. Sağlık hizmetlerinin yürütülmesi bakımından hangi alanlarda yabancılara yönelik Türkiye’de çalışma sınırlamaları konulacağı, çalışacaklarda aranacak eğitim koşulları ve diğer nitelikler ile çalışma şartlarının düzenlenmesi konularında kanun koyucunun geniş takdir yetkisine sahip olduğu açıktır.

31. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 10., 16., 48. ve 49. maddelerine aykırı değildir. İtirazın reddi gerekir.

Kuralın Anayasa’nın 2. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 16., 48. ve 49. maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek görülmemiştir.

Kuralın Anayasa’nın 9. maddesiyle ilgisi görülmemiştir.

IV. HÜKÜM

11/4/1928 tarihli ve 1219 sayılı Tababet ve Şuabatı San'atlarının Tarzı İcrasına Dair Kanun’un 30. maddesinde yer alan;

A. “…Türk olmak…” ibaresinin Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,

B. “…ve Türkiye Darülfünunu Dişçi Mektebinden…” ibaresinin esasına ilişkin incelemenin “yabancılar” yönünden yapılmasına,

C. “…ve Türkiye Darülfünunu Dişçi Mektebinden…” ibaresinin “yabancılar” yönünden Anayasa’ya aykırı olmadığına ve itirazın REDDİNE,

24/9/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.