“...
A. CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMELERİNİN (CBK) ANAYASAL ÇERÇEVESİ
21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, 16 Nisan 2017 tarihli
halkoylamasıyla kabul edilmiş, böylece daha önce 1982 Anayasasının sadece 107.
maddesinde belirtilen cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Anayasanın farklı
maddelerinde hem kapsamı genişletilerek hem de niteliği farklılaştırılarak
yeniden düzenlenmiştir. 107. maddenin önceki halinde Cumhurbaşkanlığı Genel
Sekreterliğinin kuruluşu, çalışma esasları ve personel atama işlemlerinin
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği belirtiliyordu. Burada bir ad
benzerliği dışında iki tür düzenlemenin kapsam ve sınırları açısından oldukça
farklı olduğu kabul edilmelidir.
6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu ile getirilen yeni tip
Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin temel ilke ve koşulları Anayasa’nın 104.
maddesinin 17. fıkrasında ortaya konulmuştur.
“Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.
Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer
alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi
haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez.
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
çıkarılamaz.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler
bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması
durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”
Anayasanın 106. maddesinin 11. fıkrasına göre de; “Bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve
taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”
Görüldüğü üzere Anayasa’da yapılan değişikliklerle, kanun ile
cumhurbaşkanlığı kararnamesi arasındaki hukuki ilişki netleştirilmiş ve
Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin kanunlara aykırı olamayacağı açıkça
belirtilmiştir. Bu itibarla, eşit normatif seviyeye ilişkin olan, sonraki
kanunun öncekini ilga edeceğine ilişkin klasik yorum yöntemi (Lex posterior
derogat legi priori), kanunla cumhurbaşkanlığı kararnamesi ilişkisine ancak tek
taraflı olarak tahvil edilebilir: Sonraki kanun önceki cumhurbaşkanlığı
kararnamesini ilga eder; ancak kanunun düzenlediği konuda çıkarılamayacak
(sonraki) cumhurbaşkanlığı kararnamesi Anayasa’ya aykırı olur ve önceki kanunu
ilga etmez.
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa’ya uygunluk
denetiminde, yukarıdaki hükümler yanında, Anayasa’da yer alan iki temel ilkenin
daha göz önünde bulundurulması gerekir: yasama yetkisinin devri yasağı ve
kanuni idare ilkesi.
6771 sayılı Kanun ile Anayasa’dan kaynaklanan doğrudan düzenleme
yetkisiyle yürütme fonksiyonu daha da güçlendirilmiştir. Bu noktada Türk
anayasa hukukunda tartışılan konulardan biri olan idarenin kanunla
düzenlenmeyen bir alanda düzenleme yapıp yapamayacağı hususu üzerinde durulmalıdır.
Bu noktada yasama yetkisinin devri yasağı göz önüne alınmalıdır. Anayasa'nın 7.
maddesinde, “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.” denilmiştir. Buna göre, “Anayasa'da
kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları
belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Ancak yasama
organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine
ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri olarak
yorumlanamayacağı gibi yürütme organının yasama organı tarafından çerçevesi
çizilmiş alanda genel nitelikte hukuksal tasarruflarda bulunması, hukuk
devletinin belirlilik ilkesine de aykırı düşmez.” (Anayasa Mahkemesi Kararı,
E.2013/114 K.2014/184, 4.12.2014)
Mahkeme bir başka kararında ise, yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesini şu şekilde ifade etmiştir. “Anayasa Mahkemesinin pek
çok kararında yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinden ne anlaşılması
gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna göre, kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen
konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların kanun
metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel
ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder… Anayasa’da
öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, kanun
ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Yürütme organına
düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun olabilmesi
için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz, geniş bir
alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir” (Anayasa Mahkemesi Kararı,
E.2013/47 K.2013/72, 6/6/2013).
Bununla beraber Anayasa Mahkemesi’nin daha yakın tarihli kararlarında
bu içtihadı bir miktar esnettiği görülmektedir.
“15… yasama yetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma
yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir.
Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin
devredilmesi olup bu madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma
yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin
genelliği ilkesi uyarınca bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu
hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir.
16. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince yürütme organının
bir konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi
gerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi
verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık
oluşturmaktadır. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların
atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması
gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve
idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri
olarak yorumlanamaz.” (Anayasa Mahkemesi Kararı, E.2017/143 K.2018/40,
2/5/2018).
Neticede sadece yakın dönem AYM kararlarını dikkate alındığında,
ilkesel olarak kanun koyucunun “genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli”dir, denilebilir. Ancak Mahkemenin, Anayasa’da farklı
kavramlarla ifade ettiği kanunla düzenleme kaydı içeren konularda ise, “Anayasa’da
kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda”, “münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda”, “Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konularda” genel ifadelerle yetkilendirme yapılması kabul edilemez.
Öte yandan, yasal idare ilkesi, ülkemizde idare hukukunun
temelini oluşturur. Anayasanın 123/1. maddesinde karşılığını bulan bu ilke
uyarınca “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.”
Bu ilke, idarenin kendiliğinden bir teşkilatlanma yetkisi olmadığını bu
yetkinin yasama organında olduğunu ifade etmektedir. Anayasa Mahkemesi’ne göre,
“Bu maddede yer alan düzenleme, idarenin kanuniliği ilkesine vücut vermektedir.
İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin
kanunla düzenlenmesini gerekli kılar.” (Anayasa Mahkemesi Kararı, E.2013/114
K.2014/184, 4.12.2014). Bu ilkeyle kamusal kaynakların toplumun hangi tür
gereksinimlerinin öncelikle karşılanacağını ve bunun hangi usuller uygulanarak
sağlanacağını tespit etme yetkisini yasama organına verir. Ayrıca, idarenin
toplumsal gereksinimleri karşılarken kamu gücü ve ayrıcalıklarını kullanması ve
bunun da kişilerin temel hak ve hürriyetleri üzerinde olumsuz etkiler de
doğurabilmesi, bu yetkinin yasamaya verilmesi sonucunu getirmiştir.
Yasal idare ilkesi, idarenin eylem ve işlemlerinin hem kanuna
dayanmasını, hem de bu eylem ve işlemlerin kanuna aykırı olmamasını ifade eder.
Asli ve ilksel bir yetki olan yasama yetkisine dayanarak yasama organı,
Anayasaya ve kamu yararına aykırı olmamak şartıyla, Anayasanın herhangi bir
şekilde düzenlemediği bir konuyu düzenleyebilir. Ancak idare, önceden yasa ile
düzenlenmeyen bir alanda faaliyette bulunamaz, ancak böyle bir konuda yasadan
aldığı bir yetkiye dayanarak bir işlem ve eylemde bulunabilir.
6771 sayılı Kanunla getirilen Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,
her ne kadar ciddi kısıtlılıklarla çerçevelenmiş olsa da, yürütme organı yasaya
dayanmaksızın ilk elden kural koyma yetkisine sahip olmuştur. Başka bir
ifadeyle, yasama organı yanında yürütme organı da Anayasa’da kanun kaydı olan,
kanunun açıkça düzenlediği konuları içermemek ve kanunlara aykırı olmamak
şartıyla Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle ilk elden düzenleme yapabilecektir.
Ancak bu durum, Fransa’da olduğu gibi yasama ve yürütmenin özerk düzenleme
alanlarına sahip olduğu, yani her bir organın düzenleme yapacağı konuların
açıkça sayıldığı, şeklinde anlaşılmamalıdır. Çünkü cumhurbaşkanlığı kararnamesine
konu olan alan, yasama konusu olmaktan çıkmamaktadır. Bir başka deyişle;
Anayasa, cumhurbaşkanlığı kararnamesine ilişkin olarak özerk bir normatif alan
öngörmemiştir. TBMM, CBK ile düzenlenen bir alanda her zaman yasa çıkarabilir;
bu durumda CBK hükümsüz kalır: “Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda
kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”
(madde 104/17) O halde Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacak iken, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
ile düzenleneceği belirtilen ve düzenlenmiş olan konularda dahi TBMM yasa
çıkarabilecektir. Şu halde, Anayasa’ya uygunluk kaydıyla asli düzenleme
yetkisi, konu bakımından herhangi bir mutlak istisna bulunmadan, TBMM’ye ait
bulunmaktadır. Başka bir anlatımla, Anayasa’nın cumhurbaşkanı kararnamesi
konusu olabilecek kimi alanları doğrudan belirlemiş olması, o alanlarda yasama
yetkisinin kullanılmasını engellememektedir.
Bu son saptamayı biraz daha ayrıntılı olarak ele almakta fayda
vardır. 6771 sayılı Kanun ile Anayasa’nın 7. maddesindeki yasama yetkisinin
devri yasağı ve 123. maddedeki idarenin kanuniliği ilkesi muhafaza edilmiş,
ancak belirli idari konuların Anayasa’da açıkça Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
ile düzenleneceği öngörülmüştür. “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,
görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının
kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” (madde 106/son). Ayrıca
123. maddenin son fıkrasında kamu tüzel kişiliğinin Kanunla veya
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulacağı kuralına yer verilmiştir. Anayasa
hükümleri arasında hiyerarşi söz konusu olmadığından, bir çelişki kabul
edilmediğinden, bu iki hükmün bir arada, Anayasanın bütünlüğü ve sistematiği
içinde bağdaştırılarak yorumlanması gerekir. Gerçekte Anayasa koyucu 123/1.
maddede genel kuralı, idarenin kanuniliği ilkesini koymuş; bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri ile kamu tüzel kişiliği
kurulması yönünden bu genel kurala bir istisna getirmiştir. Bu cihetle; her ne
kadar, Anayasa, idarenin kanuniliği ilkesinin 106/son ve 123/son maddelerde
belirtilen hususlar açısından geçerli olmamasına olanak tanısa da; bu alanların
cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenip düzenlenmeyeceği noktasında son sözü
TBMM’ye bırakmaktadır. Yukarıda değinildiği üzere, “Türkiye Büyük Millet
Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
hükümsüz hale gelir.” hükmü; (madde 104/17), Anayasa m.106/son ve m.123/son
açısından da geçerlidir. Gerçekten de, Anayasa koyucu eğer öyle öngörseydi,
tıpkı Anayasa’nın bazı hükümlerinde söz konusu alanın ancak ve ancak kanunla
düzenlenebileceğini amir ifadelerle belirttiği gibi, bazı alanların da yine
ancak ve ancak cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebileceğini ve a
contrario kanunla düzenlenemeyeceğini yine açıkça ve amir ifadelerle ortaya
koyardı. Ezcümle; Anayasa koyucu, bazı konuların kanunla düzenlenmesini zorunlu
kılmış, doğrudan cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebileceğini belirttiği
alanlarda da son sözü (o konuda kanun çıkarmak ya da çıkarmamak suretiyle)
kanun koyucuya bırakmıştır.
Genel kural ve istisna kural ilişkisine dair kamu hukukunda
kabul edilen birtakım yorum ilkeleri vardır: 1. Bir istisna kuralın varlığından
söz edebilmek için, bu istisnanın ayrıca ve açıkça konulmuş olması gerekir. 2.
İstisna kural, sadece ve sadece genel kuralı koyan makam tarafından
konulabilir, başka bir makamın istisna kural getirme yetkisi yoktur. 3. Genel
kuralı koyan makam açıkça yetkilendirmedikçe, bir başka makam genel kurala
istisna getiremez. 4. İstisna kural koymak, genel kuralı değiştirmek anlamına
geldiğinden istisna kural, yorum yoluyla genişletilemez; yani, yorum yoluyla
genel kural istisna getirilemez. 5. Genel kuralın geniş yorumlanması esası
benimsenmiştir. 6. İstisna kural, dar yorumlanır. Çünkü istisna kural, genel
kuralın kapsamını daralttığından genel kuralı değiştirir, oysa onu değiştirme
salt genel kuralı koyana aittir. (Bkz., Kemal Gözler, Yorum İlkeleri,
http://www.anayasa.gen.tr/yorum-ilkeleri-kitaptan.pdf).
Öte yandan, kamu hukukunda mevzuatın açıkça belirttiği bir
makama ya da makamın görevlisine verdikleri yetkiler, devre konu olamazlar.
Yargı kararlarında da yetkinin, mevzuat tarafından kime verilmiş ise, ancak
onun bu yetkiyi kullanabileceği belirtilmiştir. Yetki devrinde yetki devredilen
makamın devraldığı bu yetkiyi kendinden alt bir makama devrinin yasak olduğu
hususu, idare hukukunda ve kamu yönetiminde benimsenen görüştür (Bkz. R. Cengiz
Derdiman, Yusuf Uysal, Türk Kamu Yönetiminde Yetki Devri,
http://dergipark.gov.tr/download/article-file/235994). Bu anlamda, Anayasanın
106. Maddenin son fıkrasında belirtilen yetkinin bizzat Cumhurbaşkanlığı
tarafından cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kullanılması gerekir.
Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasındaki Cumhurbaşkanlığı
kararnameleri, normlar hiyerarşisinde yasaya eşdeğer işlemler değildir.
Anayasanın bu tür kararnamelerin salt “yürütme yetkisine ilişkin konular”la
sınırlı olarak çıkarılacağını öngörmesi bunların yasaya eşdeğer, yasayla aynı
düzeyde kurallar olamayacağını gösterir. Çünkü yürütme yetkisi, kanunların
uygulanmasına yönelik, kanunlara uygun kullanılması gereken bir yetkidir.
Ayrıca aynı fıkrada yer alan “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz; Kanunda açıkça
düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz; Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri
uygulanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması
durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.” şeklindeki
düzenlemeler, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yasaya eşdeğer olmadığının bir başka
açık delilidir. Bu düzenlemelerden CBK ile düzenleneceği belirtilen konuların
yasayla düzenlenmesi, Anayasa’nın yasama organına açıkça tanıdığı bir yetkidir.
Kanunsuz emre dair Anayasanın 137. maddesinde yapılan
değişikliğe bakıldığında ise, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin, Anayasanın
konuya ilişkin diğer düzenlemeleri ile birlikte değerlendirildiğinde, normlar
hiyerarşisindeki yeri açıkça anlaşılır: “Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat
ve suretle çalışmakta olan kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı görürse,
yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir…”.
6771 sayılı Yasa değişikliği ile Cumhurbaşkanına Anayasada
tanınan diğer yetkiler ise şöyledir: Anayasanın 123. maddenin son fıkrasında “Kamu
tüzelkişiliği, ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur”
denilerek, CBK ile kamu tüzelkişiliği kurulmasına da imkân tanınmıştır. Bununla
birlikte, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması
durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz kalır” (md.104/fıkra 17 son)
kuralı gereğince, yasa ile kurulmuş bir kamu tüzelkişiliği CBK ile
kaldırılamaz; ancak CBK ile kurulan bir kamu tüzelkişiliği, yasal düzenlemenin
konusunu oluşturabilir.
Anayasa, Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev
süresi ve diğer özlük işleri (m.108/4.) ile Milli Güvenlik Kurulu Genel
Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
düzenleneceğini hüküm altına almıştır (m.118/7.).
124. ve 137. maddelerde yer alan tüzük ibaresi, Anayasadan
tamamen çıkarılmıştır. Böylece tüzük uygulaması yürürlükten kaldırılmış; onun
yerine çok daha geniş bir kapsama sahip olan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
konulmuştur. Yönetmelikleri düzenleyen 124. maddede, “Cumhurbaşkanı,
bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren
kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve
bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.” hükmü yer
almıştır. Ancak bu, tüzük ve cumhurbaşkanlığı kararnamesinin aynı hukuki
nitelikte olduğu şeklinde anlaşılmamalıdır.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile yapılabileceği yukarıda
belirtilen istisnai işlemler, kaynağını doğrudan Anayasadan alan yürütme işlemi
niteliğinde kabul edilmelidir. Ancak bu tür cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin
de, aynı konuda kanun çıkarması durumunda hükümsüz kalacakları Anayasa’nın amir
hükmüdür (m.104/17).
Öte yandan, Cumhurbaşkanı “üst kademe kamu yöneticilerini atar,
görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler” (madde 104/9). Ancak, md.104/17
gereğince, TBMM, bu konuları da yasa ile düzenleyebilir.
1. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmasının sınırları
Anayasanın 104/17. maddesiyle getirilen CBK ile yürütmeye
tanınan düzenleme alanı oldukça dar ve sınırlıdır. Bu sınırları şu şekilde
açıklamak mümkündür.
1) İlk olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, “yürütme yetkisine
ilişkin konularda” çıkarılabilecektir. Maddenin gerekçesinde ise,
cumhurbaşkanına “genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili
ihtiyaç duyduğu konularda kararname çıkarabilme” yetkisi verildiği ifade
edilmektedir. Bu nedenle CBK’leri ancak yürütme yetkisinin gerektirdiği
hususlarda ihtiyaç duyulduğunda çıkarılabilecek, yasama ve yargı yetkilerinden
herhangi birinin alanına giren bir konuda ise CBK çıkarılması mümkün
olmayacaktır. AYM, bu açık hususu teyit etmektedir: “... Cumhurbaşkanı’nın
yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna
göre yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması
mümkün değildir”. (AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih
– Sayı: 13/5/2020 – 31126, §9. Aynı yönde bkz. AYM, E.S.: 2018/55; K.S.:
2020/27; K. T.:11/6/2020; R.G.: 20 Temmuz 2020-31194).
2) İkinci olarak CBK’leri “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü
bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler”le ilgili konularda düzenleme
yapamaz. Bu yasakla, kişilerin temel haklarını ilgilendiren hususlarda yasa
olmaksızın CBK’lerin devreye girmesi engellenmek istenmiştir.
Ancak bu noktada çözümlenmesi gereken soru, sosyal ve ekonomik
haklar ve ödevlerin tamamının CBK ile düzenlenip düzenlenemeyeceğidir. Sadece
yukarıdaki ifadeden yola çıkarak yapılan bir değerlendirme bu soruya olumlu
cevap vermeyi gerektirir. Ancak bu cümlenin aynı fıkradaki diğer hükümler ve
anayasanın konuya ilişkin diğer ilke ve kuralları dikkate alınarak, Anayasanın
bütünlüğü içinde tartışılması ve anlaşılması gerekir.
Öncelikle aşağıda ayrıntılarıyla belirtildiği üzere, “Anayasada
münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkarılamaz.” Dolayısıyla ilgili maddede yasayla düzenlenmesi kaydı
bulunan sosyal ve ekonomik hak ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile
düzenlenemeyecektir. Örneğin Anayasa’nın 42/2. maddesinde “Öğrenim hakkının
kapsamı kanunla tespit edilir ve düzenlenir.”, 51. maddesinde “Sendika kurma
hakkı … kanunla sınırlanabilir. Sendika kurma hakkının kullanılmasında
uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.”, 63. maddesinde Tarih,
kültür ve tabiat varlıklarından “özel mülkiyet konusu olanlara getirilecek
sınırlamalar ve bu nedenle hak sahiplerine yapılacak yardımlar ve tanınacak
muafiyetler kanunla düzenlenir.” denilmektedir. Dolayısıyla belirtilen
konuların CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. Eğer böyle bir düzenleme
yapılırsa bu, hem Anayasanın 104/17. maddesine hem de o hak ve ödev için kanun
kaydı koyan hükme aykırılık oluşturur. Ancak yasa kaydı içermeyen sosyal ve
ekonomik haklar, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konusu olabilecektir. Örneğin
konut hakkını düzenleyen Anayasanın 57. maddesi böyledir. Bu durumda, dikkat
edilmesi gereken husus, söz konusu hakların sadece düzenleme konusu
olabileceği, ancak bunun sınırlama yetkisini içermediğidir.
Bu nedenle, 104/17. maddenin ikinci cümlesi, sosyal ve ekonomik
haklar alanının CBK ile düzenlenmesini kabul ederken, bu düzenlemenin
sınırlarını da belirtir: ilki, fıkranın ilk cümlesindeki CBK’nin sadece yürütme
yetkisine ilişkin konularda çıkarılabilmesi, diğeri ise üçüncü cümlesindeki
münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda çıkarılamamasıdır. Öte
yandan, Anayasanın 13. maddesindeki temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla
sınırlanabileceği kuralı dikkate alındığında, CBK’ye konu olabilecek sosyal ve
ekonomik hak ve ödevlerle ilgili cumhurbaşkanının sınırlama değil sadece bir
düzenleme yetkisinden bahsedilebilir. Yani düzenleme ve sınırlama ayrımı
dikkate alındığında, CBK ile sosyal ve ekonomik haklar ve ödevlerin
gerçekleşmesi için birtakım pozitif tedbirleri içeren düzenlemeler
yapabileceği, fakat kişilerin bundan yararlanmasına sınırlama getirilemeyeceği
belirtilmelidir. Zira anayasal çerçevede, bir hakkın kısıtlanması ancak ve
ancak kanun ile yapılabilir.
3) Üçüncü sınır, “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” hükmüdür. AYM
tarafından yasama yetkisinin devir yasağı çerçevesinde yürütmenin düzenleme
yetkisi izah edilirken kullanılan “münhasıran” kanunla düzenlenmesi gereken
konular ibaresi, Anayasa kuralı haline getirilmiştir (Bkz., Anayasa Mahkemesi
Kararı E.2017/143 K.2018/40, 2/5/2018). AYM’ye göre “Kural olarak, kanun
koyucunun genel ifadelerle yürütme organını yetkilendirmesi yeterli olmakla
birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle
yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturmaktadır. Bu nedenle Anayasa’da temel
hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin
konması ve memurların atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi
belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla
düzenlenmesini öngördüğü konularda, yasama organının temel kuralları
saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye
bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.”.
Bu nedenle, Anayasa’nın münhasıran kanunla düzenlenmesini
gerektirdiği konularda yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken, yasanın “temel
esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir”. AYM ayrıca,
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken birtakım konuları örnek
olarak sıralamıştır: “Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması,
vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanmaları, özlük
hakları gibi”.
AYM’nin, münhasıran kavramını açıklarken verdiği örnekler ve
açıklamalardan bir konunun münhasıran yasa alanında olması için Anayasanın
özellikle ve ısrarla o konunun yasayla düzenlemesini istemesi, yasayla
düzenlemeye çok özel vurgu yapması gerekmemektedir. Bu çerçevede temel hak ve
hürriyetlerin sınırlanmasına dair 13. maddede, sınırlamanın “ancak” kanunla
yapılabileceği şartı vardır: “Temel hak ve hürriyetler, özlerine
dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere
bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir”. Oysa vergilerle alakalı 73.
maddede (Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur,
değiştirilir veya kaldırılır.) ve kamu hizmeti görevlileriyle alakalı genel
ilkeleri koyan 128. maddede (Memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.) yasayla düzenleme
öngörülmüş, hiçbir özel vurgu yapılmamıştır.
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konular
kavramı, bu nedenle yasa kaydı olarak anlaşılmak ve uygulanmak durumundadır.
Anayasanın 126. maddesindeki birden çok ili içine alan merkezi idare
teşkilatının (bölge teşkilatının) “görev ve yetkileri kanunla düzenlenir”, 127.
maddesindeki “Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden
yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.”, 128. maddesindeki “Memurların
ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla
düzenlenir” ve “üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları,
kanunla özel olarak düzenlenir.” hükümleri buna örnek oluşturur. Özellikle bu
son husus, CBK ile yasanın konu itibarıyla iç içe geçme riskini içerir,
karmaşaya yol açma ihtimalini barındırır. Çünkü Anayasanın 104/9. maddesi
cumhurbaşkanı CBK ile “üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine son
verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları … düzenler” hükmünü
içerirken, üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları 128.
maddeye göre yasa ile özel olarak düzenlenmek zorundadır.
Anayasa Mahkemesi, Anayasa’da salt bir kanunla düzenleme
kaydının bulunmasının, ilgili konuyu cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konu
bakımından yetki alanından çıkarmak açısından yeterli olduğunu ifade etmiştir.
“... Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi
konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm
bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında
anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda
görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179,
28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163,
29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47,
K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen
alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır”. (AYM, E.S.
:2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126,
§11).
Dolayısıyla 104/17. maddede geçen “münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konular” ibaresinin Anayasada “kanunla düzenlenir veya
kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” vb. ifadelerin bulunduğu
maddelere bakarak belirlenmesi gerekir. O halde Anayasanın bir maddesinde bir
konunun yasayla düzenlenmesi öngörülmüşse, o konunun Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi ile düzenlenmesi Anayasa’nın 7. ve 104/17. maddelerine aykırılık
oluşturacaktır.
4) Bir diğer sınır ise, “Kanunda açıkça düzenlenen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” kuralıdır. Bir konu yasa ile açıkça
düzenlenmişse Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Elbette CBK’lerin
çıkarılması için KHK’lerde olduğu gibi yasa ile yetkilendirme gerekmez. Ancak
KHK’ler yasaları değiştirebilirken, CBK’ler yasaların açıkça düzenlediği
hususlarda bir düzenleme yapamamakta, “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile
kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanmakta, “Türkiye
Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi hükümsüz hale gelmektedir. Bu hükümler açıkça Cumhurbaşkanlığı
kararnamesinin yasa gücünde olmadığını, Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
yasaların değiştirilemeyeceğini gösterir.
Burada değinilen sınır, kanun hükmünde kararnamelerle açıkça
düzenlenen konuları da kapsar. AYM, bu hususu açıkça ifade etmiştir: “...
KHK’ların kanun hükmünde oldukları görülmektedir. Dolayısıyla KHK ile açıkça
düzenlenen bir konuda da Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesi uyarınca CBK çıkarılamaması gerekir” (AYM, E.S.: 2019/78,
K.S.: 2020/6, K.T.: 23/1/2020, R.G. Tarih – Sayı:13/5/2020–31126, §39).
Bu açıklamalar ışığında Anayasa’nın Cumhurbaşkanı kararnamesiyle
doğrudan düzenleme yetkisi verdiği konularda dahi CBK ile kanunlarda değişiklik
yapılması mümkün değildir. Örneğin Anayasanın 106/son maddesine göre, “Bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve
taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”
Ancak bu, bakanlıkların kurulmasına ilişkin olarak mevcut yasalarda CBK ile
değişiklik yapılabileceği anlamına gelmemektedir. Sonuç olarak Anayasanın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasının mevcut hükümleri karşısında hangi konuda
olursa olsun CBK ile bir yasayı değiştirmek veya yürürlükten kaldırmak mümkün
değildir.
Nitekim 1 No.lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılmadan önce
2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması
Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile bakanlıkları düzenleyen birçok yasa ve
yasa gücünde kararname yürürlükten kaldırılmıştır.
2. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine İlişkin Anayasa Mahkemesi
Denetiminin Kapsamı
Anayasa Mahkemesi’nin denetim kapsamına giren işlemlerden birisi
de cumhurbaşkanlığı kararnamesidir. Anayasanın 148., 150., 151., 152. ve 153.
maddelerinde daha önce mevcut olan kanun hükmünde kararname yerine
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ibaresi konulmuştur.
Anayasa Mahkemesi, bu denetimi nasıl ve hangi çerçevede
yapmalıdır? Yargısal denetimde AYM öncelikle bir CBK’nın Anayasada CBK ile
düzenlenmesi öngörülen hususlarda düzenleme içerip içermediği yani yetki
yönünden denetleyecektir. Dolayısıyla CBK yetki kapsamı dışında bir konuyu
düzenlemişse doğrudan yetkisizlik dolayısıyla iptal edilmelidir. CBK’nın yetki
kapsamı içinde olduğu sonucuna varırsa AYM, bu kez düzenlemenin esas bakımından
Anayasa’nın ilgili maddelerine uygunluğunu inceleyecektir. Her ne kadar
Anayasanın 148. maddesinde CBK’lerin şekil ve esas bakımlarından Anayasaya
uygunluk denetiminden söz edilmişse de, bu denetim 104. maddenin 17.
fıkrasındaki koşulların bir bütün olarak AYM tarafından denetlenmesini
gerektirir. Çünkü Anayasa’da, Cumhurbaşkanına ancak fıkrada belirtilen sınırlar
içinde CBK çıkarma yetkisi verilmiştir. Bu sınırların aşılması, CBK’yi
Anayasa’ya aykırı hale getirir. Böylece, CBK’nın örneğin kanunun açıkça
düzenlediği bir hususu içermesi onun Anayasa’ya aykırı olması sonucunu doğurur:
“Dava konusu kural 5018 sayılı Kanun’a ekli (1) Sayılı Cetvel’e bazı eklemeler
yapmak suretiyle kanun metninde değişiklik yapılmasını öngörmektedir. Kanunları
değiştirmenin TBMM’nin görev ve yetkileri kapsamında bulunduğu ve 6771 sayılı
Kanun’la yapılan Anayasa değişikliğiyle bu hususta farklı bir düzenleme
öngörülmediği gözetildiğinde kuralın yürütme yetkisine değil yasama yetkisine
ilişkin olduğu açıktır. Dolayısıyla kural, Anayasa’nın 104. Maddesinin on
yedinci fıkrasının birinci cümlesiyle bağdaşmamaktadır” (AYM, E.S.: 2018/55;
K.S.: 2020/27; K. T.:11/6/2020; R.G.: 20 Temmuz 2020-31194).
Bu açıdan CBK’ların denetimi yasaların denetiminden farklıdır.
Yasaların esas denetiminde sadece yasanın maddi bakımdan anayasaya uygunluğu
inceleme konusu olurken, CBK’ların önce yetki yönünden incelenerek, Anayasanın
104/17. maddedeki sınırlara uyulup uyulmadığı denetlemelidir. Bu çerçevede
CBK’nın bir özgürlük ve hakkı düzenleyip düzenlemediği, Anayasada yasa kaydı
olan ya da bir kanun tarafından düzenlenmiş bulunan bir konuda düzenlemeye yer
verilip verilmediği öncelikle ele alınmalıdır.
AYM de, konuya ilişkin ilk kararlarında, cumhurbaşkanlığı
kararnamelerinin öncelikle yetki açısından denetlenmesi gerekliliğini açıkça
ifade etmiştir:
“CBK’ların ... konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak
çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa
bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez. Dolayısıyla
CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele
alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit
edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk
denetimi yapılmalıdır” (Bkz. örneğin: AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4,
K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §13. Aynı yönde bkz. AYM,
E.S.: 2018/55; K.S.: 2020/27; K. T.:11/6/2020; R.G.: 20 Temmuz 2020-31194).
Ayrıca sosyal ve ekonomik haklar konusunda CBK’ların özgürlük ve
hak üzerindeki somut etkisi incelemede dikkate alınmalıdır. Bu yönden bir CBK
hak ve hürriyetleri sınırlayıcı nitelikte ise, konu yasama yetkisinin alanına
kayacak ve CBK Anayasaya aykırı hale gelebilecektir. Bu nedenle sosyal ve
ekonomik haklara ilişkin olarak CBK’larda yer alan her bir hükmün somut
etkileri dikkate alınarak bir değerlendirme yapılmalıdır. Bu bağlamda, örneğin
CBK’da öngörülen sosyal ve ekonomik haklarla ilgili düzenleyici kuralların,
sosyal ve/veya ekonomik haklar bakımından pozitif ayrımcılık yapılmasının
gerekli olduğu bir alanda bunu yapmamaktan ya da tetikleyebileceği dolaylı
ayrımcı sonuçlardan da sorumlu olacağını vurgulamak gerekir. Bu çerçevede hangi
kuralın hak ve hürriyetleri kısıtlayıcı, hangi kuralın sadece düzenleyici
nitelikte olduğunun tespiti oldukça zor olacaktır.
Anayasa Mahkemesi’nin cumhurbaşkanlığı kararnamelerini yetki
açısından denetlemesinin, sıradan bir Anayasa’ya uygunluk denetimi sorunu
oluşturmadığı vurgulanmalıdır. Anayasa’nın Başlangıç bölümünde, açık şekilde
erkler ayrılığı ilkesine yollama yapılmakla yetinilmemekte, ilkenin aynı
zamanda tanımı da yapılmaktadır. Madde 2’nin öngördüğü hukuk devletinin
gerekleri, normlar hiyerarşisi çerçevesinde kuralı koyan organ ile onu
uygulayan organın birbirinden ayrılmasını, denetim organının ise bağımsız
olmasını ifade eder. Normların aşamalı sırası ise, üst normun alt normun varlık
nedeni olduğu, üst norma uygunluk ise, alt normun geçerlilik koşulu olduğu
anlamına gelir. Anayasa’nın 7., 8. ve 9. maddeleri; yasama, yürütme ve yargı
yetkilerini ayrı ayrı düzenlemektedir. Anayasa’nın 11. maddesine göre; Anayasa hükümleri,
yasama, yürütme ve yargı organlarını bağlamaktadır. 2017 Anayasa değişikliğiyle
ortaya çıkan yeni anayasal düzende, her ne kadar cumhurbaşkanlığı kararnamesi
adı altında yürütmeye düzenleme yetkisi tanınmış olsa da, bu yetkinin, gerek
çerçevesinin belirlendiği madde 104/17 sınırları içerisinde gerekse Anayasa’nın
değinilen Başlangıç ve genel esasları kapsamında kullanılıp kullanılmadığı
konusunda AYM tarafından gerçekleştirilecek Anayasa’ya uygunluk denetimi, temel
bir önem kazanmaktadır. Öyle ki, AYM tarafından cumhurbaşkanlığı
kararnamelerinin yetki alanlarında çıkarılıp çıkarılmadığına ilişkin olarak
yapılacak her denetim; bir anlamda, aynı anda Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11.
ve 104. maddelerinin ihlal edilip edilmediğine ilişin bir ortak bir denetim
anlamına da gelecektir. Özellikle vurgulanmalıdır ki; Anayasa madde 6/3’e göre,
“Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamaz”. Bu itibarla, erkler ayrılığı ilkesine uyulup uyulmadığına ilişkin
bir denetim olan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yetki alanlarında kalıp
kalmadıklarına ilişkin denetim; son tahlilde, egemenliğin Anayasa’ya uygun
şekilde kullanılıp kullanılmadığını ve anayasal yetkilerin, “Anayasanın sözüne
ve ruhuna uygun” olarak kullanılıp kullanılmadığını denetlemek anlamına
gelmektedir. Kısaca, AYM’nin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini denetimi
vesilesiyle yapacağı gözlemler, belirleyeceği ilkeler ve sistemleştireceği
ölçütler, Türkiye Cumhuriyeti’nin anayasal bir devlet olup olmayacağı konusunda
belirleyici olacaktır.
Hal böyleyken, Anayasa Mahkemesi; anayasal hukuk devletinin
varlığı açısından 2017 Anayasa değişiklikleri sonrası ivedilikle ele alınması
gereken cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki rejimi konusuyla ilgili ilk
kararlarını, ancak ellinin üzerinde cumhurbaşkanlığı kararnamesi Resmî
Gazete’de yayınlandıktan ve bunların birçoğuyla ilgili olarak da iptal davası
açıldıktan sonra vermiştir. 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 9
Temmuz 2018’de Resmî Gazete’de yayınlanması sonrasında, AYM’nin bir
cumhurbaşkanlığı kararnamesine ilişkin iptal davasıyla ilgili olarak verdiği
hükmü Resmî Gazete’de görebilmek için, 13 Mayıs 2020 tarihine kadar beklemek
gerekmiştir. Oysa bu bağlamda açılan iptal davalarında, sistematik şekilde,
iptali istenen cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin anayasal çerçeve ile
belirlenmiş kayıtlar içinde yer almadığı somut öğeleri ile ortaya koyulmuş ve
bu arada iptal davası konusu maddelerin yürürlüklerinin durdurulması kararı
verilmesi de ayrıca talep edilmiştir. AYM’nin çok uzun bir süreye yayılmış bu
anlaşılamaz atıllığı sonucunda, Anayasa’ya aykırı olan birçok cumhurbaşkanlığı
kararnamesi düzenlemesi bugün yürürlükte bulunduğu gibi, Anayasa’ya aykırı
kararnamelerin sayısı da günbegün artmıştır. AYM’nin öncelikli mesele olarak
ivedi şekilde çoktan çözmüş olması gereken bu yetki meselesinin karara
bağlanmadığı her yeni gün, Türkiye’de Anayasasızlaşma ivme kazanarak
derinleşmiş, hukuk devleti ve demokrasi onulmaz yaralar almaya devam etmiş, bir
anayasal düzenin yürürlükte olduğundan söz etmek güç hale gelmiştir. AYM’nin 13
Mayıs 2020 tarihinde Resmî Gazete’te yayınlanan cumhurbaşkanlığı
kararnameleriyle ilgili ilk iptal kararı, yukarıda yapılan tespitlerin
haklılığını göstermekte, önünde derdest durumda olan iptal davalarıyla ilgili
olarak hızla karar verme gerekliliğinin anayasal düzen açısından taşıdığı
belirleyici önemi teyit etmektedir (bkz.: AYM, E.S.: 2019/31, K.S.: 2020/5,
K.T.: 23/1/2020, R.G.: 13/5/2020 – 31126).
Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi’nin, Anayasa’nın kendisine
verdiği görev ve ödev uyarınca, anayasal ve siyasal tahribatın daha da fazla
büyümesine engel olacak şekilde, bugüne kadar iptal davası konusu olan tüm
cumhurbaşkanlığı kararnameleri düzenlemeleriyle ilgili olarak ivedi şekilde
gerekli (yürürlük durdurma ve) iptal kararlarını vermesi gerekmektedir.
Bu konuda gösterilmesi gereken hassasiyet ve titizlik; Anayasa
Mahkemesi’nin cumhurbaşkanlığı kararnamelerini yetki açısından denetlemesinin,
denetimine tabi tutulan diğer normatif düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluk
denetiminden farklı özellikler taşımasına dayanmaktadır. Anayasa, Başlangıç
bölümünde, Devlet örgütlenmesinin erkler ayrılığı üzerine inşa edileceğini açık
bir biçimde öngörmektedir. Cumhuriyet’in niteliklerini sıralayan ve
somutlaştıran madde 2 ise, Türkiye Cumhuriyeti’nin “başlangıçta belirtilen
temel ilkelere dayan”dığını öngörmekte olup, bunu hukuk devleti olarak
tanımlamaktadır. Hukuk devleti, mekanizma olarak, devlet örgütünün erkler
ayrılığı çerçevesinde örgütlendiği, hukuki yapılanmanın ise normlar
hiyerarşisine dayandığı bir siyasal örgüt ve hukuki yapı olarak tanımlanır.
Madde 2, madde 14 (değişik: 3/10/2001-4709/3 md.) ışığında okunduğunda hukuk
devletinin içerik olarak da tanımlanmış olduğu görülür: “insan haklarına
dayanan demokratik ve laik Cumhuriyet” ve aynı zamanda “sosyal devlet”; yani
sosyal hukuk devleti. Bu arada; AYM’nin hukuk devleti kavramına ilişkin olarak
kanunların Anayasa’ya uygunluğu denetimi bağlamında oluşturduğu içtihadının,
cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin denetiminde de aynı şekilde referans
oluşturacağı açıktır (bu yönde bkz.: AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020,
R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §26–28). AYM’ye göre: “Anayasa’nın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan
haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği sağlayan,
Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla kendini
bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir” (AYM, E.S. :2018/125,
K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §26). Oysa, cumhurbaşkanlığı
kararnamelerine ilişkin (ve özellikle de bunların konu bakımından
yetkisizliğine dayalı) iptal başvurularının böylesine çok sayıda ve bu kadar
uzun süreler karara bağlanmamış şekilde AYM önünde birikmiş olması, AYM’nin
verdiği hukuk devleti tanımındaki her bir unsurun adeta dondurulması anlamına
gelmekte; yürütmeyi, dolaylı olarak, yetkisi dışındaki alanları sistematik
şekilde Anayasa’ya aykırı cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle düzenleme refleksi
konusunda cesaretlendirmektedir.
Anayasa’nın genel esaslar kısmındaki maddeleri, madde 2’nin
yaptığı çerçeve ve temel tanımlar doğrultusunda okumak ve anlamlandırmak
gerekir:
Anayasa’nın 7., 8. ve 9. maddeleri; Devlet örgütü olarak yasama,
yürütme ve yargı yetkilerini ayrı ayrı düzenlemektedir. Normlar hiyerarşisinin
ana çerçevesini koyan madde 11’e göre; Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve
yargı organlarını bağlamaktadır. Anayasa Mahkemesi’nin, Anayasa’nın bu temel
hükümleri ışığında, iptal davası konusu cumhurbaşkanlığı kararnamelerine
ilişkin denetimini titizlikle gerçekleştirmesi, ivedi bir gerekliliktir.
Yeniden dikkat çekilmesi gereken bir husus da, gerekçe
sorunudur: hukuk devletinde her türlü resmi işlemin gerekçeli olması, hukukun
genel ilkesidir. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin gerekçesiz olması ise, hukuk
devletine açıkça aykırılık oluşturduğu gibi, anlaşılır ve öngörülebilir
olmalarını da zorlaştırmaktadır. Salt bu gerekçesizlik özelliği dahi,
cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa’ya uygunluk denetiminin taşıdığı
önemi göstermektedir.
B. 79 SAYILI CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ’NİN BAZI HÜKÜMLERİNİN
ANAYASA AYKIRILIĞI
1. 79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
12. Maddesi ile 1 sayılı CBK’ya eklenen 458/B maddesinin birinci fıkrasının (ğ)
bendindeki “işlettirmek” ibaresinin Anayasa aykırılığı
79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 12. maddesi ile 1
sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine
eklenen 458/B maddesinde Ticaret Bakanlığı bünyesinde kurulan Destek
Hizmetleri, Tasfiye İşleri ve Döner Sermaye Genel Müdürlüğü’nün görev ve
yetkileri belirlenmektedir. Söz konusu Genel Müdürlüğe (ğ) bendi ile tasfiyelik
eşya için depolar, mağazalar ve satış reyonları açılmasına ve işletilmesine
ilişkin ilke ve standartları belirlemek, bu yerleri açmak, işletmek,
işlettirmek ve denetlemek görevi verilmiştir. Öngörülen görevler arasındaki “işlettirmek”
görevi iptal talebinin konusunu oluşturmaktadır.
İptale konu olan ibare idareye, tasfiyelik eşya için depolar,
mağazalar ve satış reyonları açılması ve işletilmesi görevinin yanı sıra
idarenin dışında üçüncü kişilere kiralanarak işlettirilebilmesine olanak
sağlayıcı bir yetkiyi düzenlemektedir.
İptali talep edilen söz konusu ibare, Anayasanın birden çok
maddesine aykırılık taşımaktadır. Aşağıda sırasıyla bu aykırılıklar ele
alınmıştır.
Anayasa’nın herhangi bir maddesine aykırı bir kanuni düzenleme
yapılamaz. Söz konusu kural, Anayasa’nın 8. maddesinde açıkça ifade edilmiştir.
Buna göre, “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve
kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir” hükmüne yer verilmiştir.
İptale konu olan ibare, Ticaret Bakanlığı’na tasfiyelik eşya
için depolar, mağazalar ve satış reyonları açılması ve işletilmesi görevinin
yanı sıra idarenin dışında üçüncü kişiler aracılığıyla (gerçek veya tüzel
kişilerce) kiralanarak işlettirilebilmesine olanak sağlayıcı yetki
verilmektedir.
İlk olarak; iptali talep edilen düzenleme, Anayasa’nın 123.
maddesinde ifade edildiği üzere idarenin bütünlüğü içerisinde yer alan Ticaret
Bakanlığı’nca genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin
gerektirdiği asli ve sürekli görevlere ilişkin olup, Anayasa Mahkemesinin
(AYMK, E.2005/145 K.2009/112, 23.7.2009; AYMK, E. 2018/73, K.2019/65,
24.7.2019) kararlarında da belirtildiği üzere Anayasa’nın 128. maddesi
kapsamındadır.
Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında “Devletin, kamu
iktisadî teşebbüsleri ve diğer kamu tüzelkişilerinin genel idare esaslarına
göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetlerinin gerektirdiği aslî ve
sürekli görevler, memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle görülür.” hükmü
bulunmaktadır. Buna göre devlet tarafından yerine getirilen kamu hizmetlerinin
memurlar ve diğer kamu görevlileri eliyle yürütülmesi esastır. İptale konu olan
ibare de bir kamu hizmetinin özel hukuk gerçek kişileri veya tüzel kişilerince
yerine getirilmesine ilişkindir. Gümrüklerde ele geçirilen veya 4458 sayılı Gümrük
Kanunu’nda tanımlanan sair eşyanın tasfiyelik hale gelmesi halinde depolama,
bunların satışı için mağaza ve satış reyonları açılması ve işletilmesine
ilişkin görevin kamu dışında özel hukuk gerçek veya tüzel kişilerince işletilip
işletilemeyeceğine ilişkin hukuki mülahazaya konu olan ve iptal talebimizin
özünü oluşturan bu durum açısından tasfiyelik eşyanın tasfiye işleminin kamusal
bir hizmet olup olmadığına bakılmalıdır.
Bunun için öncelikle tasfiyelik eşyanın anlamına bakmak
gerekmektedir. 27/09/1999 tarih ve 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 177. maddesinde
tasfiyelik eşyanın hangi hallerde ortaya çıktığı tanımlanmıştır. 4458 sayılı
Kanunun 177. Maddesinin birinci fıkrasında belirtilen kanunun sair maddeleri
ile ikinci maddesinde belirtilen 5607 sayılı Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu
hükümleri uyarınca gümrüklerde el konulan, alıkonulan, mahkeme kararı ile el
konulan, iş ve işlemleri tamamlanmayan, gümrüklerde bırakılan eşya “Tasfiye
Edilecek Eşya” olarak tanımlanmaktadır. Buna göre söz konusu eşya ilgili 177. maddenin
birinci ve ikinci maddeleri uyarınca bir kamu malına dönmektedir.
Söz konusu Kanunun 178. maddesi de yukarıda tanımlanan ve kamu
malına dönüşen tasfiyelik eşyanın ne şekilde tasfiye edileceğinin usul ve
esaslarını belirlemektedir. Görüldüğü üzere, özünde devletin el koyduğu ve kamu
malına dönüşen eşyanın tasfiyesine (satışı, tahsisi, imhası) ilişkin devletin
iş ve işlemlerinin çeşidi de burada sayılmış ve bu yolla tasfiyenin sınırları
da belirlenmiştir. Dolayısıyla söz konusu eşyaya ilişkin iş ve işlemler hiç
kuşkuya yer vermeksizin kamusal bir kolluk görevi ve bunların tasfiyesi de bir
kamusal bir hizmet türüdür. İptale konu olan ibare ile tasfiye edilecek eşyanın
depolanması, mağazalar ve satış reyonlarının açılması, işletilmesi de bir kamu
hizmetidir ve kamu görevlileri eliyle yerine getirilmesi bir zorunluluktur. 79
sayılı CBK’nın 12. maddesi ile 1 sayılı CBK’ya eklenen 458/B. Maddesinin
birinci fıkrasının (ğ) bendindeki iptale konu olan ibare ile idareye bu kamu
hizmetinin özel hukuk kişilerine de yaptırılabilmesine olanak sağlayan yetki
verilmesi, Anayasa’nın 128. maddesinin 1. fıkrasına aykırılık taşımaktadır ve
bu nedenle iptali talep edilmektedir.
İkinci olarak söz konusu düzenleme, Anayasa’nın 104. Maddesinin
17. fıkrasına da aykırıdır. Anayasanın 104/17. maddesinde, “Kanunda açıkça
düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” kuralı
bulunmaktadır. Bir konu yasa ile açıkça düzenlenmişse Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkartılamaz. AYM’nin, Anayasa’daki söz konusu yetki sınırlamasına
ilişkin yorumu şu şekildedir: “Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının dördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” denilmiştir. Buna göre öncelikle CBK’lerin
anılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde karşılaştırmaya esas
olabilecek, daha önce çıkarılmış bir kanun olup olmadığının tespit edilmesi
gerekir. Sonrasında ise, -böyle bir kanun varsa- incelenen CBK kuralının
kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği belirlenmelidir. Bu
değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm
ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık
olup olmadığının tespit edilmesi gerekir” (AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4,
K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §24).
79 sayılı CBK’nın 12. maddesi ile 1 sayılı CBK’ya eklenen 458/B.
Maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendindeki iptale konu olan ibare, yukarıda
belirtildiği üzere 4458 sayılı Gümrük Kanunu’nun 177 ila 180. maddelerinde
açıkça düzenlenmiş bir konuda düzenleme yapmaktadır. Kanunun 177 ila 180.
maddeleri tasfiye edilecek eşyaya ilişkin idarenin görev ve yetkileri ile bu
çerçevede yapılacak iş ve işlemleri açık bir biçimde ele almış ve
tanımlamıştır. 4458 sayılı Kanunun ilgili bölümü şu şekildedir:
“ÜÇÜNCÜ BÖLÜM
Tasfiye Edilecek Eşyaya İlişkin İşlemler
Madde 177 –
1. Bu Kanunun;
a) 48 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre yolcu eşyasına
mahsus gümrük ambarlarına konulan ve buralarda bekleme süresi dolan yolculara
ait eşya,
b) 50 nci maddesine göre verilen süre içinde kendilerine
gümrükçe onaylanmış bir işlem veya kullanım tayini için gerekli işlemlere
başlanmamış eşya,
c) 57 nci maddesinin dördüncü fıkrasında belirtilen eşya,
d) 66 ncı maddesinin beşinci fıkrasına göre tahlilden arta kalan
ve ilgilisi tarafından bir ay içerisinde alınmayan numunelik eşya,
e) 70 inci maddesinin birinci fıkrasına göre beyannamesi tescil
edilen ve süresi içinde işlemleri tamamlanmayan eşya,
f) 70 inci maddesinin ikinci fıkrasına göre antrepoda bulunan
eşya için gümrükçe onaylanmış bir işlem veya kullanım tayin edilmesine ilişkin
beyannamenin tescilinden sonra otuz gün içinde işlemleri bitirilmeyen eşya,
g) 101 inci maddesine göre belirlenen süreleri dolan eşya,
h) 105 inci maddesinin üçüncü fıkrasında ve 236 ncı maddesinin
ikinci fıkrasında belirtilen antrepolarda veya gümrük idaresince eşya
konulmasına izin verilen yerlerde yapılan sayım sonucunda fazla çıkan eşya,
ı) 164 üncü maddesine göre gümrüğe terk edilen eşya ile
yönetmelikle belirlenen esaslar dâhilinde gümrüğe terk edilmiş sayılan eşya,
j) 174 üncü maddesine göre posta gönderileri ile gelen ve
tasfiye edilebilecek duruma gelen eşya,
k) İlgili hükümlerine göre kanuni bekleme süreleri bulunup
bulunmadığına bakılmaksızın, çabuk bozulma ve telef olma tehlikesine maruz
bulunan veya saklanması masraflı ve külfetli olan eşya,
l) 235 inci maddesinin birinci fıkrasının (a) ve (c) bentleri,
üçüncü fıkrası ve beşinci fıkrasının (d) bendinde belirtilen eşya ile 237 nci
maddesinin üçüncü ve altıncı fıkralarında belirtilen eşya,
m) Diğer mevzuatla bu Kanuna göre tasfiyesi öngörülen eşya,
178 inci madde hükümlerine göre tasfiye edilir.
2. Kaçakçılıkla Mücadele Kanunu hükümleri uyarınca;
a) Tasfiye edilebilecek duruma gelen eşya,
b) El konulan eşyanın mahkemesince sahibine iadesine karar
verilmesi halinde, eşyanın teslim alınması için ilgilisine yapılan tebliğ
tarihinden itibaren otuz gün içinde teslim alınmayan eşya,
178 inci madde hükümlerine göre tasfiye edilir.
3. Tasfiye edilmesine karar verilen eşyanın bulunmaması halinde,
ithal eşyası için CIF, ihraç eşyası için FOB kıymeti ile bunlara ilişkin gümrük
vergileri tutarları tahsil edilir. (1)
4. Yukarıdaki fıkralara göre tasfiyelik hale gelen eşyanın
tespit ve tahakkuk belgeleri otuz gün içinde tasfiye idaresine intikal
ettirilir. Tasfiye idaresi, tasfiyeye konu eşyayı otuz gün içinde teslim
almakla mükelleftir.
Madde 178- 177 nci maddede belirtilen eşya;
a) İhale yoluyla satış suretiyle,
b) Yeniden ihraç amaçlı satış suretiyle,
c) Perakende satılmak suretiyle,
d) Kamu kuruluşları ile özel kanunla kurulmuş vakıf ve
derneklere tahsis edilmek suretiyle,
e) İmha suretiyle,
f) Özel yolla,
Tasfiyeye tabi tutulur.
Tasfiye idaresi; ilgili kamu kurum ve kuruluşlarının görüşünü
alarak insan, hayvan, bitki ve çevre sağlığı bakımından gerekli önlemleri
almakla yükümlüdür.
Tasfiyeye ilişkin usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.
Madde 179 –
1. 178 inci maddenin (a) bendine göre ihaleye çıkarılacak, (c)
bendine göre perakende satılacak eşyanın, ihale ilanının yayımlandığı veya
perakende satış kararının alındığı tarihe kadar, gümrük idaresine başvurularak
bir gümrük rejimine tabi tutulması veya gümrük bölgesi dışına yeniden ihracı
istenebilir.
İthali yasak veya kısıtlamaya tabi olması nedeniyle 178 inci
maddenin (b) bendine göre yeniden ihraç amaçlı satış suretiyle tasfiyesi
yapılacak eşyanın, ihale ilanının yayımlandığı veya perakende satış kararının
alındığı tarihe kadar gümrük idaresine başvurularak gümrük bölgesi dışına
yeniden ihracı istenebilir.
Ancak, yukarıdaki taleplerin kabulü, söz konusu eşyaya ait varsa
cezalar ile ambarlama ve elleçleme giderleri ve diğer giderler ile eşyanın
döviz cinsinden CIF değerinin %1’i, bu uygulamadan ikinci kez yararlanmak
istenmesi hâlinde ise CIF değerinin %3’ü oranında bir tutarın ödenmesine
bağlıdır. Başvurunun, eşyanın ihale ilanı yayımlandıktan veya perakende satış
kararı alındıktan sonra ve satışının gerçekleşmesinden önce yapılması hâlinde
bu taleplerin kabulü söz konusu eşyaya ait varsa cezalar ile ambarlama ve
elleçleme giderleri ve diğer giderler ile eşyanın döviz cinsinden CIF değerinin
%10’u oranında bir tutarın ödenmesine bağlıdır. Bunun dışındaki başvurular
kabul edilmez.
2. 177 nci maddenin birinci fıkrasının (c), (d), (ı), (l) ve (m)
bentleri ile ikinci fıkrasının (a) bendinde belirtilen eşya için birinci fıkra
hükmü uygulanmaz.
Madde 180 –
1. 177 nci maddenin birinci fıkrasının (b), (e), (f), (g) ve (k)
bentlerinde ve ikinci fıkrasının (b) bendinde belirtilen eşyanın satış
bedelinden sırasıyla;
a) Hizmet karşılığı alacaklar ve yapılmış masraflar,
b) Gümrük vergileri,
c) Satış için yapılmış masraflar,
d) Para cezaları,
ayrılarak hak sahiplerine dağıtılır. Bu bedellerin dağıtımından
sonra artan para olursa, eşya sahipleri adına emanet hesabına alınır. Emanete
alındığı tarihten itibaren bir yıl içinde alınmayan para ile 177 nci maddenin
birinci fıkrasının diğer bentlerinde belirtilen eşyanın satış bedelinden bu
fıkradaki usule göre yapılacak dağıtımdan sonra kalan para Gümrük ve Ticaret
Bakanlığı döner sermaye işletmesine irat kaydedilir.
2. 177 nci maddenin ikinci fıkrasında belirtilen ve satış
suretiyle tasfiye edilen eşya ve taşıtların satış bedelleri, Kaçakçılıkla
Mücadele Kanununun 10 uncu maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen taşıtlar
için taşıtın muhafazası ve satışı için gerekli olan bütün giderler düşüldükten
sonra, aynı Kanunun 16 ncı maddesindeki eşya ve taşıtlarda ise tamamı sahipleri
adına emanet hesabına alınır. Bu tutarlar, eşya ile ilgili dava sonucunda iade
kararı verilmesi halinde sahibine ödenir. Eşyanın sahibine iade edilmesine
karar verilmesi halinde tasfiye edilen eşyanın gümrük vergileri iade edilmez,
müsadere kararı verilmesi halinde satış bedeli Gümrük ve Ticaret Bakanlığı
döner sermaye işletmesine irat kaydedilir.
3. Tasfiye edilen eşya ve taşıtın satış bedelinden alınacak
gümrük vergileri, eşya için gümrük beyannamesi verilmiş ise beyannamenin tescil
edildiği tarihte, kaçak eşya için kaçak eşya tespit tutanağının düzenlendiği
tarihte, söz konusu tarihler bilinmiyorsa tespit ve tahakkuk belgesinin
düzenlendiği tarihteki vergi oranlarına göre belirlenir.
4. Üzerlerinde satılamaz, devredilemez, haciz, rehin, ipotek
gibi şerhler bulunan taşıtların tasfiyesinde, bu şerhler ayrıca bir işleme
gerek olmaksızın, tasfiye kararı alındığı tarihten itibaren kalkmış sayılarak
varsa tescil kayıtları buna göre düzeltilir ve tasfiyesi tamamlanarak birinci
ve ikinci fıkra hükümleri çerçevesinde kalan para emanete alınır. Dava
sonucunda taşıtın sahibine iadesine karar verilmesi halinde, şerhlere konu
bedel ilgilisine ödendikten sonra kalan tutar ikinci fıkra hükmü uyarınca
sahibine ödenir.
5. Bu Kanun kapsamında yapılacak tasfiye işlemlerinde 8/9/1983
tarihli ve 2886 sayılı Devlet İhale Kanunu hükümleri uygulanmaz ve buna ilişkin
usul ve esaslar yönetmelikle belirlenir.
6. Bu madde kapsamında emanete alınan tutarların iadesi için,
sahibine iadesine ilişkin mahkeme kararının kesinleştiği, diğerlerinde ise
emanete alındığı tarihten itibaren bir yıl içinde yapılan başvurular kabul
edilir.”
Yukarıda da görüldüğü üzere tasfiye edilecek eşyanın
tasfiyesinde idare 178. Maddede açık bir biçimde tanımlanmış usul ve esaslara uymak
zorundadır. Kanunun 178. Maddesinin birinci fıkrasında tanımlanan yöntemler
arasında özel kişiler aracılığıyla satış usulü bulunmadığı gibi bu tasfiye
edilecek eşyaya ilişkin ambar, mağaza veya satış reyonlarının kiralanması,
işlettirilmesine ilişkin de bir düzenleme ve yöntem sayılmamıştır. Söz konusu
birinci fıkranın (f) bendinde belirtilen özel yolla tasfiyeden anlaşılması
gereken iş ve işlemler ile yetki ve görevler de 25/06/2013 tarih ve 29688
sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan Tasfiye Yönetmeliği’nin Tasfiye yolları
başlıklı 32. maddesi ile 59. maddesinde tanımlanmıştır. İlgili Yönetmelik
hükümlerinde de herhangi tasfiye kuralları ile iş ve işlemleri ayrıntılı bir
biçimde ele alınmıştır. Bu hükümlerde de ilgili depo, ambar, mağaza veya satış
reyonlarının kiralanması veya gerçek kişilerce işletilebileceğine, buna ilişkin
idareye herhangi bir yetki verilmesine ilişkin düzenleme bulunmamaktadır.
Görüldüğü üzere iptali talep edilen ibare 4458 sayılı Yasanın 177 – 180. maddeleri
ile açıkça çelişmektedir ve kanun ile düzenlenmiş bir konuda düzenleme
yaptığından Anayasa’nın 104/17. maddesine aykırıdır.
Üçüncü olarak iptali talep edilen düzenleme aynı zamanda
Anayasa’nın 8. maddesine de aykırılık taşımaktadır. Anayasa’nın 8. maddesine
göre, “Yürütme yetkisi ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve
kanunlara uygun olarak kullanılır ve yerine getirilir.”. Yürütme yetkisinin bir
unsuru olan Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri de dolayısıyla Anayasa’ya ve
kanunlara uygun olmak zorundadır. Anayasa’da düzenlenmiş yetki normuna aykırı
bir Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi düzenlemesi, Anayasa’nın 8. maddesine de
aykırılık oluşturur.
79 sayılı CBK’nin 12. maddesi ile 1 sayılı CBK’ye eklenen 458/B
maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendindeki iptali talep edilen ibare açıkça
Anayasa’nın 128. maddesinin birinci fıkrasında belirlenen hükümle
çelişmektedir. Tasfiye edilecek eşyanın tasfiyesine ilişkin iş ve işlemlerin
idare dışında özel hukuk kişilerince yerine getirilebilmesine olanak sağlayan
düzenleme, Anayasa’nın, söz konusu kamu hizmetinin kamu görevlileri eliyle
yerine getirilmesi zorunluluğunu öngören 128. maddesine aykırıdır. Anayasanın
128. maddesine aykırı bir Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlemesi de
Anayasanın 8. maddesine aykırıdır, iptali gerekir.
Öte yandan, Anayasa’nın 6. maddesine göre, “Hiçbir kimse veya
organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz”. Ancak iptali
talep edilen düzenleme ise açık bir biçimde Anayasanın 128. maddesine aykırılık
taşımaktadır. Haliyle, itiraz konusu kural Anayasa’nın 8. maddesine olduğu
kadar 6. maddesine de aykırıdır.
Son olarak söz konusu düzenleme, Anayasanın 2. maddesiyle de
çelişmektedir. Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesi en temel
anlamıyla hukuk kurallarına dayalı devlet demektir. Sadece yönetilenlerin değil
yönetenlerin de hukuk kurallarına uyması, bir hukuk devletinin ilk koşuludur.
Ancak getirilen düzenleme ile tasfiye edilecek eşyanın satışına ilişkin iş ve
işlemler olarak tanımlanan kamu hizmetini yerine getirme faaliyeti, Anayasa’ya
aykırı şekilde, özel hukuk gerçek veya tüzel kişilerce de yerine getirilebilecektir.
Anayasaya göre idarenin yapmakla yükümlü olduğu hizmetler veya
faaliyetlerin yürütme organının düzenleyici işlemiyle özel hukuk kişilerince
yapılabilmesine olanak sağlayan ibare, hukuk devleti ilkesini zedeleyen bir
düzenlemedir. Hukuk devleti keyfi yönetimin tam karşıtı olarak, yönetenlerin de
hukuk kurallarına tabi olduğu devlet demektir.
Hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleri bakımından, hukuk devleti
yurttaşlara öngörülebilirlik sağlamalıdır. “Hukuki güvenlik ile belirlilik ilkeleri,
hukuk devletinin önkoşullarındandır. Kişilerin hukuki güvenliğini sağlamayı
amaçlayan hukuki güvenlik ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir olmasını,
bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de
yasal düzenlemelerinde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını
gerekli kılar. Belirlilik ilkesi ise yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de
idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık,
net, anlaşılır ve uygulanabilir olmasını, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi
uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesini ifade etmektedir. Bu bakımdan,
hukuki normlarını düzenleyen metinlerin, bireylerin, gerektiğinde hukuki yardım
almak suretiyle, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya
sonucun bağlandığını belli bir açıklık ve kesinlikte öngörebilmelerine imkân
verecek düzeyde olmalıdır. Dolayısıyla, uygulanması öncesinde kanunun, muhtemel
etki ve sonuçlarının yeterli derecede öngörülebilir olması gereklidir”. (AYMK,
E.2012/116 K.2013/32, 28.2.2013).
Anayasa Mahkemesi, idarenin takdir yetkisine ilişkin olarak da
şu tespitlerde bulunmuştur: “idarelerin karşılaştıkları farklı durumlar
karşısında en uygun çözümü üretebilmeleri için takdir yetkisiyle donatılmaları
zorunludur. Takdir yetkisinin amacı, idareye farklı çözümler arasından uygun ve
yerinde olanı seçme serbestîsi tanımaktır.” Ancak kamusal makamlara tanınan bu
takdir yetkisi sınırsız olmayıp yetkinin hukukun genel ilkeleri ve hakkaniyet
ilkesiyle bağdaşır şekilde kullanılması bir gerekliliktir. Başka bir ifadeyle
takdir yetkisi, idarenin “keyfi” olarak işlem tesis edebileceği ve eylemde
bulunabileceği anlamına gelmez. İdarenin bu yetkisini, somut olayın
özellikleri, yapılan işin önemi, aciliyeti gibi durumları göz önüne alarak “eşitlik,
kamu yararı ve hizmet gereklerine uygun olarak kullanılması… hukukun genel
ilkelerindendir.” (AYMK, E.2014/87 K.2015/112, 8.12.2015). Aynı zamanda idarece
alınacak önlemler, objektif nitelik taşımalı ve keyfî uygulamalara sebep olacak
geniş bir takdir yetkisini içermemelidir. İdare takdir yetkisine dayanarak
aldığı kararın yukarıdaki ilkelere uygunluk gerekçelerini hesap verilebilirlik
adına ikna edici şekilde kamuoyuyla paylaşmalı ve gerektiğinde yargısal
makamlar önünde açıklamalıdır.
İdarenin yapmakla yükümlü olduğu tasfiyelik eşyanın satış
işlemleri faaliyetlerinin yerine getirilmesi görevinin Anayasa’ya aykırı olarak
öznesi belli olmayan bir biçimde devlet dışı özel hukuk gerçek veya tüzel
kişilerince de yerine getirilebilmesine olanak sağlanması, kamu hizmetinin
yerine getirilmesinde öngörülemezlik ve hukuki belirsizlik yaratmaktadır. Bu
nedenle de hukuk devleti ilkesini ihlal etmektedir. Sonuç olarak iptali istenen
düzenleme, Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır, iptali gerekir.
Yukarıda yapılan açıklamalar çerçevesinde 79 sayılı
Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik
Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 12. maddesiyle 1 sayılı CBK’ya
eklenen 458/B maddesinin birinci fıkrasının (ğ) bendindeki “işlettirmek”
ibaresi, Anayasanın 2., 6., 8. 104/17. ve 128. maddelerine aykırı olması
nedeniyle iptali talep edilmektedir.
2. 79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin 16. Maddesi ile ekli (1) ve (2) sayılı Listelerin Anayasaya
aykırılığı
79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 16. maddesi ile
Ticaret Bakanlığı için CBK’nin ekinde yer alan (1) sayılı listede Bakanlığın
merkez ve taşra teşkilatında yer alan kadrolar iptal edilmiş ve ekli (2) sayılı
listedeki kadrolar ihdas edilmiş ve bu listede yer alan kadroların 2 sayılı
CBK’nin eki (I) sayılı Cetvelindeki Ticaret Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatı
bölümlerine eklenmesine ilişkin düzenlenme yapılmıştır.
a. Anayasa’nın 104. Maddesine Aykırılık
Söz konusu düzenleme, konu bakımından yetki yönünden
Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin sınırlarını aşması nedeniyle Anayasa’nın 104.
maddesine aykırıdır. Anayasanın 104/17. maddede geçen “münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konular” ibaresinin Anayasa’da “kanunla düzenlenir veya
kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” vb. ifadelerin bulunduğu
maddelere bakarak belirlenmesi gerekir. Anayasa Mahkemesi, Anayasa’da salt bir
kanunla düzenleme kaydının bulunmasının, ilgili konuyu cumhurbaşkanlığı
kararnamesinin konu bakımından yetki alanından çıkarmak açısından yeterli
olduğunu ifade etmiştir: “... Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak
Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir
hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik
içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu
kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179,
28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163,
29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47,
K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen
alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır”. (AYM, E.S.
:2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126,
§11). O halde Anayasa’nın bir maddesinde bir konunun yasayla düzenlenmesi
öngörülmüşse o konunun Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmesi,
Anayasa’nın 7. ve 104/17. maddelerine aykırılık oluşturacaktır.
İptali talep edilen düzenleme, Anayasa’nın 123. maddesinde ifade
edildiği üzere idarenin bütünlüğü içerisinde yer alan Ticaret Bakanlığı merkez
ve taşra teşkilatlarında genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa eden ve merkez
teşkilatında bulunan Dış Temsilcilikler ve Uluslararası Etkinlikler Genel Müdürü,
Serbest Bölgeler, Yurtdışı Yatırım ve Hizmetler Genel Müdürü, Ticaret
Araştırmaları Genel Müdürü, Risk Yönetimi, Tasfiye ve Döner Sermaye Genel
Müdürü, Bilgi İşlem Dairesi Başkanı, Destek Hizmetleri Dairesi Başkanı ünvanlı
görevliler ile taşra teşkilatında bulunan şube müdürü kadrolarının iptaline ve
merkez teşkilatında çeşitli kadro derecesi ve adette Uluslararası Hizmet
Ticareti Genel Müdürü, Serbest Bölgeler Genel Müdürü, Ticaret Araştırmaları ve
Risk Değerlendirme Genel Müdürü, Bilgi Teknolojileri Genel Müdürü, Destek
Hizmetleri, Tasfiye İşleri ve Döner Sermaye Genel Müdürü, Genel Müdür
Yardımcısı, Daire Başkanı, taşra teşkilatına da Dış Ticaret İşlemleri Müdürü,
Ürün Güvenliği Denetimleri Müdürü, Hukuk Hizmetleri Müdürü, Dış Ticaret
İşlemleri Müdür Yardımcısı kadrolarının ihdasına ilişkindir.
Anayasa Mahkemesi bir kararında “Kadro ünvanı, personelin
niteliğini ifade etmenin yanında, o personelin yerine getireceği görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarını
da ifade etmektedir. Kadro derecesi ile personelin özellikle aylık ve
ödenekleri ve diğer özlük hakları bakımından sıkı bir bağ bulunmaktadır.”
değerlendirmesinde bulunmuştur (AYM, E.2005/139, K.2007/33, 22/3/2007). Anayasa
Mahkemesinin (AYMK, E.2005/145 K.2009/112, 23.7.2009; AYMK, E. 2018/73,
K.2019/65, 24.7.2019) kararlarında da belirtildiği üzere, bu hususlar
Anayasa’nın 128. maddesi kapsamındadır.
Bu nedenle bu kadroların ihdasına ilişkin kuralların da
Anayasa’nın 128. maddesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerekir. Nitekim,
Anayasa Mahkemesi, E. 2018/73, K.2019/65, 24.7.2019 kararının 139 ila 141.
paragraflarında memurların kadro ihdas ve iptal işlemlerinin kanun ile
düzenlenmesi öngörülen alanlardan olduğunu belirterek, bu kadroların ihdas ve
iptallerine ilişkin olarak Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleme
yapılamayacağını da dolaylı olarak tanımlamıştır.
Dolayısıyla, söz konusu düzenleme, Anayasa’nın 104/17.
maddesinde belirlenen sınırları aşarak kanun ile düzenlenmesi öngörülen alanda
düzenleme yapması nedeniyle; konu bakımından yetkisizlikle maluldür ve
Anayasa’nın 104/17. fıkrasına aykırıdır. Bu cihetle, ihtilaflı kuralın iptali
gerekir.
b. Anayasa’nın 128. Maddesine Aykırılık
Yine söz konusu düzenleme, yukarıda da belirtildiği üzere,
Ticaret Bakanlığı’nın merkez ve taşra teşkilatında genel idare esaslarına göre
yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa
etmek için çalıştırılacak olan kamu görevlilerinin kadrolarının iptal ve ihdas
edilmesini düzenlemektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinde, “Memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.
Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır” hükmü
yer almaktadır.
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen bu hüküm açıkça kamuda
çalışmakta olan memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, atama, nitelikleri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve diğer özlük işleri ile görevlerinin sona
erme işlemlerinin kanun ile düzenlenmesi şartını getirmektedir. Ticaret
Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ek (I) sayılı
Cetvel’de genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri arasında sayılmıştır. Söz
konusu Kurum, Anayasa’nın 123. maddesinde ifade edildiği üzere idarenin bütünlüğü
içinde yer almaktadır. Dolayısıyla, bu kurumda çalışan personelin atanması,
görev ve yetkileri, iş akitlerinin sona ermesi veya bunların tayin, nakil gibi
özlük haklarını doğrudan etkileyen bir düzenlemenin de kanunla yapılması
gerektiği aşikârdır. Söz konusu personelin kadrolarının iptali veya ihdası da
atanmaları ile doğrudan bağlantılı olan bağlı bir düzenlemedir. Anayasa
Mahkemesi bir kararında “Kadro ünvanı, personelin niteliğini ifade etmenin
yanında, o personelin yerine getireceği görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ile diğer özlük haklarını da ifade
etmektedir. Kadro derecesi ile personelin özellikle aylık ve ödenekleri ve
diğer özlük hakları bakımından sıkı bir bağ bulunmaktadır.” değerlendirmesinde
bulunmuştur (AYM, E.2005/139, K.2007/33, 22/3/2007).
Aynı şekilde Anayasa Mahkemesi’nin E. 2018/73, K.2019/65,
24.7.2019 tarihli kararında bu durum açıkça belirlenmiştir. Mahkeme söz konusu
kararında;
“139. Adı geçen kurumlar Anayasa'nın 123. maddesinde ifade edildiği
üzere idarenin bütünlüğü içinde yer almaktadır. Bu kurumlarda genel idare
esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve
sürekli görevleri ifa eden personel Anayasa'nın 128. maddesi kapsamında
olduğundan bunların kadrolarına, bu kadroların ihdas ve iptaline ilişkin
kuralların da Anayasa'nın 128. maddesi uyarınca kanunla düzenlenmesi gerekir.
140. Dava konusu kuralda ise anılan idarelerin 2017 yılı fiilî
kadrolarının 2016 yılı sonuna kadar TBMM Plan ve Bütçe Komisyonunca belirlenmesi
öngörülmüştür. Kural bu hâliyle yasama yetkisinin devri sonucunu doğurmakta,
kamu görevlilerinin statülerinin kanunla düzenlenmesi yolundaki anayasal kurala
aykırılık oluşturmaktadır.
141. Açıklanan nedenlerle kural Anayasa’nın 7. ve 128. maddelerine
aykırıdır. İptali gerekir.”
saptaması ile kadro ihdas ve iptalinin de Anayasa’nın 128.
maddesinin 2. fıkrası kapsamında değerlendirilmesi gerektiğini belirtmiştir.
Yine Anayasa Mahkemesi, 36 sayılı CBK’ye ilişkin açılan iptal
davasında, 2019/78 Esas, 2020/6 Karar sayılı Kararında:
“20. Genel idare esaslarına göre yürütülen asli ve sürekli kamu
hizmetlerinde kadro ve pozisyon esastır. Bu hizmetleri yürüten memur ve diğer
kamu görevlileri kendilerine özgü statüye sahiptir. Görevleri dışında da kamu
hizmetleri statüsünün bir bölümü olan bu statü hükmüne tabi olurlar ve resmî
sıfat ve yetkilerini korurlar. Oysa Kurul, Cumhurbaşkanlığı teşkilatı içinde
Cumhurbaşkanına bağlı icrai bir karar alma ve bunu uygulatma yetkisi olmayan
tamamıyla istişari nitelikte bir birim olarak düzenlenmiştir. Kurul üyelerinin
ancak kurul hâlinde çalıştıkları, tek başlarına bir hizmet yapmadıkları, kamu
hizmetlerine geçici ve arızi olarak katıldıkları, görevin ifası sırasında
devletin emredici gücünün kullanılmadığı, Kurulda yer alacak üyeler için kadro
ve pozisyonun belirlenmediği, bu üyeler ile merkezî idare arasında tam bir
statüer ilişkinin kurulmadığı, söz konusu Kurul üyelerinin Kurul üyeliği
dışında başka meslek ve uğraşlarına devam edebildikleri anlaşılmaktadır. Bu itibarla
Kurul üyelerinin yaptıkları görev, Anayasamın 128. maddesi anlamında devletin,
kamu iktisadi teşebbüslerinin ve diğer kamu tüzel kişilerinin genel idare
esaslarına göre yürütmekle yükümlü oldukları kamu hizmetinin gerektirdiği asli
ve sürekli bir görev niteliğinde değildir. Dolayısıyla Kurul üyelerinin
belirlenmesi hususu münhasıran kanunla düzenlenmeyi gerektiren bir konu
değildir.” şeklindeki tespitiyle memur ve kamu görevlisi statüsünde olan
personelin kadro ihdas ve iptallerinin Anayasanın 128. maddesinde belirlenen
şekilde kanun ile düzenlenmesi gerektiğini vurgulamıştır.
Yine Anayasa Mahkemesine göre kamu görevlilerinin “kadrolarına,
bu kadroların ihdas ve iptaline ilişkin kuralların da Anayasa’nın 128. maddesi
uyarınca kanunla düzenlenmesi gerekir” (AYM, E.2018/73, K.2019/65, 24/7/2019, §
139).
Ancak, Anayasa Mahkemesi, 53 sayılı CBK’nin bazı maddelerinin
iptali talebiyle yapılan başvuruda, kadro ihdas ve iptaline ilişkin
düzenlemelerin bakanlıklar nezdinde teşkilat yapılarıyla doğrudan bağlantılı
olduğu hasebiyle Anayasa’nın 106. Maddesinin 11. Fıkrası kapsamında
Cumhurbaşkanı Kararnameleriyle düzenlenebileceğini belirtmiştir. (AYM,
E.2020/8, K.2021/25, 31/3/2021). Kararın ilgili bölümü şu şekildedir:
“22. Bu bağlamda Anayasa’nın CBK tarafından düzenleneceğini
özel olarak öngördüğü yukarıda belirtilen bakanlıkların kurulması,
kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra
teşkilatlarının kurulması ile düzenlenmesi kapsamında, bu konularla sınırlı
olmak üzere Anayasa’nın 106. maddesinin anılan hükmünde belirtilen hususlarda
CBK ile düzenleme yapılabilir.
23. Bu çerçevede, kuralların Anayasa’nın 106. maddesinin on
birinci fıkrasında CBK ile düzenlenmesi öngörülen Aile, Çalışma ve Sosyal
Hizmetler Bakanlığının teşkilat yapısına ilişkin olduğu anlaşılmaktadır. Zira
yukarıda da belirtildiği üzere kadro ile teşkilat arasında yakın bir ilişki
olup kadro belirlenmeden bir kurum ve kuruluşun teşkilatlanmasından söz
edilmesi zordur. Bu itibarla kuralların Anayasa’nın 106. maddesinin on birinci
fıkrasıyla bağlantılı olarak 104. maddesinin on yedinci fıkrasının üçüncü
cümlesine aykırı bir yönü de bulunmamaktadır (AYM, E.2018/119, K.2020/25,
11/6/2020, § 28).”
AYM, yukarıda belirtilen kararının sonunda da “Kurallar
Anayasa’nın 123. maddesi bağlamında 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesi yönünden incelendiğinden ayrıca 128. maddesi bağlamında anılan
fıkra yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.” şeklindeki görüşüyle konunun
sadece yetki açısından 104. Madde kapsamında ele alındığını belirtirken, daha
önceki diğer kararlarıyla çelişen bir karar vermiştir. Yukarıda da belirtildiği
üzere kadro ihdası veya iptali, sadece teşkilat yapısının bir parçası olarak
değerlendirilemez. Söz konusu düzenlemeler, kamu görevlilerinin özellikle
memurların görevlerine atanması veya görevlerinin sona ermesi ile doğrudan
bağlantılı bir konudur. Bu nedenle Anayasa’nın 128. Maddesinin 2. Fıkrası
kapsamında ele alınması gereken bir konudur. Yürütme erkine, bakanlıklar
açısından kadro ihdas ve iptal yetkisinin verilmesi kamu görevlilerinin
görevlerini ifa etmelerinde yürütme erkinin etkisi altında kalmaları riskini
doğurduğu gibi; yürütme erki açısından, memurların görev ve yetkilerini
kullanamamasının bir yolu olarak görebilir. Dolayısıyla, yürütme erkinin anılan
yetkiye sahip olduğunun kabulü halinde, memurların görevlerini yaparken siyasi
etkilerden korunması amacıyla düzenlenen Anayasa’nın 128. Maddesinin ikinci
fıkrası hükümleri fiilen etkisini yitirmiş olacaktır. Diğer yandan söz konusu
kadro ihdas ve iptalleri aynı zamanda kamu görevlilerinin özlük haklarıyla
doğrudan bağlantılıdır. Kadro derecesine göre aylık ve diğer hakları hesaplanan
kamu görevlilerine Kamu kurum veya kuruluşu tarafından yapılacak harcamalar ve
ödenekler de ilgili yıl bütçesi ile belirlendiğinden kadro ihdası veya iptali
aynı zamanda bir bütçeleme konusudur. Dolayısıyla Anayasa’nın 161. maddesi
çerçevesinde de ele alınması gereken bir konudur. Anayasa’nın 128. maddesi ve
161. maddesine bakıldığında ise bu alanda yapılacak düzenlemelerin kanunilik
ilkesine uygun olması zorunluluğu ortaya çıkmaktadır. Anayasa Mahkemesi, “münhasıran
kanunla düzenlenmesi gereken konular” arasında sayılan bu hususları göz ardı
etmemelidir. Nitekim, 65 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesine ilişkin verdiği
kararda bazı yüksek öğretim kurumlarının kadro ihdas ve iptallerin ilişkin
düzenlemenin Anayasa’nın 130. maddesi kapsamında münhasıran kanun ile
düzenlenmesi gereken konulardan olduğunu belirterek üniversitelerin kadro
ihdaslarına ilişkin düzenlemeyi iptal etmiştir. (AYM, E. 2020/71, K.2021/33,
29/04/2021). Anayasa’nın 130. Maddesi çerçevesinde üniversitelerde görev yapan
kamu görevlileri açısından kadro ihdasının görev ve yetkileri, unvanları, mali
işleri ve özlük hakları ile doğrudan bağlantılı olarak değerlendirilirken
Bakanlıklar nezdinde görevlerini yürütmekte olan memurlar açısından Anayasa’nın
128. maddesi kapsamında ele alınmaması ise, kamu görevlisinin korunmasına
ilişkin anayasal güvenceyi düzenleyen hükmü işlevsiz kılacaktır. Bu bakımdan;
Anayasa’nın tutarlı şekilde yorumlanma gereği de Anayasa’nın 128. maddesinin
ihtilaflı düzenlemeye uygulanmak gerektiğine işaret etmektedir.
Yasama yetkisinin genelliği ve CBK çıkarma yetkisinin
istisnailiği ile birlikte; Anayasa’nın sistematik yorumu uyarınca, Anayasa’nın
106. maddesini 128. maddeyle tutarlı şekilde yorumlama gereği de dikkate
alındığında, kadro ihdas ve iptali konusunun “teşkilat yapısı” kavramı
içerisinde addetmek mümkün olmaması gerekir. Anayasa Mahkemesi’nin yukarıda
anılan kararları, kadro ihdas ve iptali konusuna Anayasa’nın 128. maddesinin
uygulandığını açık şekilde ortaya koymaktadır. Buna karşın; Anayasa’nın 106.
maddesini kadro ihdas ve iptali konusu bakımından 128. maddeye nazaran lex
specialis olarak kabul etmek mümkün değildir; zira, 106. maddede yer alan ve
bakanlıkların kurumsal örgütlenmesine ilişkin “teşkilat yapısı” kavramı, “kamu
görevlilerinin” “atanmaları” ve “diğer özlük işleri”ne ilişkin 128. maddeyle
konu bakımından kesişmemektedir. Kadro ihdas ve iptali konusu; Anayasa’nın
kurumsal mercekli 106. ve (kadro ihdasına uygulandığı AYM kararlarıyla sabit)
statü mercekli 128. maddelerinin kurumsal yapıya ve kamu görevlileri rejimine
ilişkin farklı uygulanma alanları dikkate alındığında, Anayasa’nın 128. maddesi
bünyesinde ele alınması gereken bir konudur. Öyle ki, Anayasa koyucu eğer
isteseydi, Anayasa’nın 106. maddesinin son fıkrasına, 128. madde bakımından
istisna oluşturacak bir hükmü açık ve tereddüde yer vermeyecek biçimde koyardı.
Bu nedenle Ticaret Bakanlığı merkez ve taşra teşkilatlarında
genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği
asli ve sürekli görevleri ifa etmek için çalıştırılacak olan personelin kadro
ihdas ve iptalinin de kanunla belirlenmesi gerekmekte olup bunun dışında
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile bu konularda belirleme yapılması mümkün
değildir. Belirtilen nedenlerle, iptal davası konusu CBK düzenlemesi,
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen kanunla düzenleme yapılması öngörülen
konulardan sayıldığı için Anayasa’nın 128. maddesine aykırıdır. Bu nedenle
iptali gerekir.
c. Anayasa’nın 7. Maddesinde Belirlenen Yasama Yetkisinin
Devredilemezliği İlkesine Aykırılık
Yürütme organı (ya da idare), Anayasada öngörülmüş durumlar
dışında kanunların düzenlemediği bir alanda kendiliğinden kural koyamaz. Ya da
bir kanuna aykırı olarak bir kural koyamaz.
79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 16. maddesi ile 2
sayılı CBK’ya eklenen listeler ile Ticaret Bakanlığı merkez ve taşra
teşkilatlarında genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa etmek için
çalıştırılacak kamu görevlileri için kadro iptali ve ihdası yapılmasına ilişkin
düzenleme getirilmektedir.
Söz konusu düzenleme ile Anayasa’nın 128. maddesinde yasa ile
düzenlenmesi öngörülmüş bir alanda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleme
yaparak ilgili bakanlığın merkez ve taşra teşkilatları bünyesinde çalışan
personelin kadroları iptal ve ihdas edilmektedir. Bu şekilde; yürütme,
fonksiyon gasbı yapmak suretiyle, Anayasa tarafından kanun koyucunun konu
bakımından yetki alanına inhisar ettirilen bir alanda düzenleme yapmıştır. Yürütme
organı (ya da idare), Anayasada öngörülmüş durumlar dışında kanunların
düzenlemediği bir alanda kendiliğinden kural koyamaz.
Dolayısıyla kamu görevlilerinin kadro, pozisyon, atanmalarının
kanunla düzenlenmesi yolundaki Anayasa kuralına aykırı bir düzenleme yapılması
ve yürütmeye Anayasa’ya aykırı bir yetki tanımlanması, yasama yetkisinin
devrine ilişkin sınırın aşıldığını ve yürütmenin yasamanın yetki alanına
müdahale ettiğini göstermektedir. Bu nedenle, söz konusu madde, Anayasa’nın 7.
maddesinde belirlenen yasama yetkisini devretme yasağına aykırıdır, iptali
gerekir.
d. Anayasa’nın 8. Maddesine Aykırılık
Anayasa’nın 8. maddesine göre; “Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve
yerine getirilir”. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yürütme yetkisi olarak,
Anayasa ve kanunlar çerçevesinde kullanılmalıdır. Oysa, 79 sayılı
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 16. maddesi ile 2 sayılı CBK’ya eklenen
listeler ile Anayasa m.104/17 ve m.128’e aykırı şekilde, Ticaret Bakanlığı
merkez ve taşra teşkilatlarında genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan
kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri yerine getirmek için
çalıştırılacak olan memurların kadrolarının iptal ve ihdasına ilişkin düzenleme
yapılmaktadır. Yukarıda belirtildiği üzere bir CBK ile kanunla düzenlenmesi
öngörülen bir alanda düzenleme yapılması suretiyle kanun koyucunun alanına
müdahale edilmesi, anayasal çerçeve dışında yetki kullanımını ortaya
koymaktadır. Bu itibarla 79 sayılı CBK’nin 16. maddesi ile ekli listeler,
Anayasa’nın 8. maddesine de aykırıdır, iptali gerekir.
e. Anayasa’nın 2. Maddesine ve Başlangıç İlkelerine Aykırılık
Başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik
ve sosyal bir hukuk Devleti” olan Cumhuriyet, erkler ayrılığı ilkesinde
somutlaşır: “Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması
anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret
ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak
Anayasa ve kanunlarda bulunduğu;” (Başlangıç, prg.4). Bu çerçevede; Anayasa’nın
7., 8. ve 9. maddeleri de yasama, yürütme ve yargı yetkilerini ayrı ayrı
düzenler.
79 sayılı CBK’nin 16. maddesi ile ekli listeler, yukarıda
açıklanan nedenlerle, “Anayasa ve kanunların üstünlüğü” ilkesini ihlal
ettiğinden, Anayasa’nın 2. maddesine ve Başlangıç prg. 4’e de aykırılık
oluşturmaktadır.
Bu aykırılık durumu, “kaynağını Anayasa’dan almayan Devlet
yetkisi kullanma yasağı” (md.6) karşısında ve Anayasanın bağlayıcılığı ve üstünlüğü
ilkesi (md.11) ile daha belirgin hale gelmektedir. Dahası, CB’nin, “Anayasanın
uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını temin” etme
yükümlülüğü (md.104/2), aykırılık durumunu, aşikâr olmanın ötesinde tehlikeli
hale getirmektedir. Bu nedenle, söz konusu düzenleme, Anayasa’ya aykırı olarak
bir yetki kullanımını düzenlediğinden ve yukarıda belirtilen nedenlerle
Anayasa’nın 6., 11. ve 104/2. Maddelerine de aykırılık teşkil etmektedir.
Yukarıda belirtilen nedenlerle 79 sayılı CBK’nin 16. maddesi ile
ekli (1) ve (2) sayılı listeler, Anayasanın, Başlangıç ilkelerine, 2., 6., 7.,
8., 11., 104/2, 104/17. ve 128. maddelerine aykırı olması nedeniyle iptali
talep edilmektedir.
3. 79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin
Geçici 1. Maddesinin birinci ve Üçüncü fıkralarının Anayasa aykırılığı
A) Birinci
Fıkra açısından Anayasaya Aykırılık Sorunu
79 sayılı CBK’nin Geçici 1. Maddesinin birinci fıkrası ile
Ticaret Bakanlığı’nda Dış Temsilcilikler ve Uluslararası Etkinlikler Genel
Müdürü ve Ticaret Araştırmaları Genel Müdürü ile Risk Yönetimi, Tasfiye ve
Döner Sermaye Genel Müdürlüğü ve Serbest Bölgeler, Yurtdışı Yatırım ve
Hizmetler Genel Müdürlüğünde Genel Müdür Yardımcısı olarak görev yapan
personelin görevlerinin kendiliğinden sona ermesi öngörülmektedir.
Söz konusu düzenleme, öncelikle, konu bakımından yetki yönünden
Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri için öngörülen anayasal çerçeveyi aşması
nedeniyle Anayasa’nın 104. maddesine aykırıdır. Anayasanın 104/17. maddede
geçen “münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konular” ibaresinin Anayasa’da
“kanunla düzenlenir veya kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” vb.
ifadelerin bulunduğu maddelere bakarak belirlenmesi gerekir. Anayasa Mahkemesi,
Anayasa’da salt bir kanunla düzenleme kaydının bulunmasının, ilgili konuyu
cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konu bakımından yetki alanından çıkarmak
açısından yeterli olduğunu ifade etmiştir: “... Anayasa’da münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır.
Ancak Anayasa’da hangi konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin
özel bir hüküm bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik
içtihadında anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu
kapsamda görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179,
28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163,
29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47,
K.2013/72, 6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen
alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır”. (AYM, E.S.
:2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126,
§11). O halde Anayasa’nın bir maddesinde bir konunun yasayla düzenlenmesi
öngörülmüşse o konunun Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenmesi,
Anayasa’nın 7. ve 104/17. maddelerine aykırılık oluşturacaktır.
İptali talep edilen düzenleme, Anayasa’nın 123. maddesinde ifade
edildiği üzere idarenin bütünlüğü içerisinde yer alan Ticaret Bakanlığı’nda Dış
Temsilcilikler ve Uluslararası Etkinlikler Genel Müdürü ve Ticaret Araştırmaları
Genel Müdürü ile Risk Yönetimi, Tasfiye ve Döner Sermaye Genel Müdürlüğü ve
Serbest Bölgeler, Yurtdışı Yatırım ve Hizmetler Genel Müdürlüğünde Genel Müdür
Yardımcısı olarak görev yapan personelin görevlerinin kendiliğinden sona ermesine
ilişkindir.
Anayasa’nın 128. maddesinde, “Memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.
Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır” hükmü
yer almaktadır.
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen bu hüküm açıkça kamuda
çalışmakta olan memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, atama, nitelikleri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve diğer özlük işleri ile görevlerinin sona
erme işlemlerinin kanun ile düzenlenmesi şartını getirmektedir. Yukarıda da
belirtildiği üzere iptali talep edilen düzenleme, ilgili kamu görevlilerinin
görevlerinin sona ermesini düzenlemektedir. Dolayısıyla bu işlemin kanun ile
düzenlenmesi gerekmektedir.
Dolayısıyla, söz konusu düzenleme, Anayasa’nın 104/17.
maddesinde belirlenen sınırları aşarak kanun ile düzenlenmesi öngörülen alanda
düzenleme yapması nedeniyle Anayasa’nın 104/17. fıkrasına aykırıdır, iptali
gerekir.
Öte yandan; söz konusu düzenleme, yukarıda da belirtildiği üzere
Ticaret Bakanlığı’nda genel idare esaslarına göre yürütülmekte olan kamu
hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa etmek için
çalıştırılacak olan kamu görevlilerinin görevlerinin sona ermesini düzenlemektedir.
Anayasa’nın 128. maddesinde, “Memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.
Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır” hükmü
yer almaktadır.
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen bu hüküm açıkça kamuda
çalışmakta olan memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, atama, nitelikleri,
hakları ve yükümlülükleri, aylık ve diğer özlük işleri ile görevlerinin sona
erme işlemlerinin kanun ile düzenlenmesi şartını getirmektedir. Ticaret
Bakanlığı, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na ek (I) sayılı
Cetvel’de genel bütçe kapsamındaki kamu idareleri arasında sayılmıştır. Söz
konusu Kurum, Anayasa’nın 123. maddesinde ifade edildiği üzere idarenin
bütünlüğü içinde yer almaktadır. Dolayısıyla, bu kurumda çalışan personelin
atanması, görev ve yetkileri, görevlerinin sona ermesi veya bunların tayin,
nakil gibi özlük haklarını doğrudan etkileyen bir düzenlemenin de kanunla
yapılması gerektiği aşikârdır. Söz konusu personelin görevlerinin sona ermesi
de atanmaları ile doğrudan bağlantılı olan bağlı bir düzenlemedir.
AYM’nin altını çizdiği üzere; “...Anayasa’da kanunla
düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi
bulunmamaktadır”. (AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih
– Sayı: 13/5/2020 – 31126, §11). Anayasanın 128. maddesine göre memurların ve
diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları
ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri yasayla
düzenlenir. Bu çerçevede, “Anayasa Mahkemesi'nin birçok kararında, Anayasa'nın
128. maddesinin ikinci fıkrasının kapsamına giren kişilerin statülerine ve
özlük haklarına ilişkin düzenlemelerin yasayla yapılması gerektiği, bu
konuların düzenlenmesinin idarenin düzenleyici işlemlerine bırakılmasının
Anayasa'ya aykırı olacağı hususu vurgulanmıştır.” (AYMK 10.3.2011 tarih,
E.2009/90 K.2011/47). Yine 36 sayılı CBK’ya ilişkin 2019/78 Esas, 2020/6 Karar
sayılı kararında da Anayasa Mahkemesi, bu görüşünü yenilemiştir.
Bu nedenle Ticaret Bakanlığı’nda genel idare esaslarına göre
yürütülmekte olan kamu hizmetlerinin gerektirdiği asli ve sürekli görevleri ifa
etmek için görev yapan personelin görevden alınması ve bu personelin yukarıda
belirtilen ve özlük haklarını doğrudan etkileyen farklı bir kadroya atanma
işleminin memur niteliğinde olan personelin atanması ile ilgili bir düzenleme
olduğu hususunda bir tereddüt yoktur.
Dolayısıyla söz konusu personelin göreve atanmaları ile
görevlerinin sona ermesi de kanunla belirlenmesi gerekmekte olup bunun dışında
Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile bu konularda belirleme yapılması mümkün
değildir. Belirtilen nedenlerle, iptal davası konusu CBK düzenlemesi,
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen kanunla düzenleme yapılması öngörülen
konulardan sayıldığı için Anayasa’nın 128. maddesine aykırıdır. Bu nedenle
iptali gerekir.
Yine iptali talep edilen Geçici 1. Maddenin birinci fıkrası,
Anayasa’nın 2. maddesine de aykırılık taşımaktadır. Anayasanın 2. maddesi; “Türkiye
Cumhuriyeti, toplumun huzuru, millî dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan
haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel
ilkelere dayanan, demokratik, laîk ve sosyal bir hukuk Devletidir”, hükmünü
içermektedir. Hukuk devleti ilkesinin genel olarak anlam ve içeriği ile bir
hukuk devletinin temel amaç ve işlevleri Anayasa Mahkemesinin bir kararında şu
şekilde belirtilmiştir: “Anayasa’nın 2. maddesinde, Cumhuriyetin nitelikleri
arasında sayılan hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri
koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve
hukukun üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık,
yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve
Anayasa’nın bulunduğu bilincinde olan devlettir. Bu bağlamda, hukuk devletinde
yasa koyucu, yasaların yalnız Anayasa’ya değil, evrensel hukuk ilkelerine de
uygun olmasını sağlamakla yükümlüdür” (AYMK, 27.2.2001, E.1999/43, K.2001/46,
RG: 20.3.2002-24701).
Hukuki güvenlik ve belirlilik ilkeleri, hukuk devletinin ön
koşullarındandır (AYMK, E.2012/116 K.2013/32, 28.2.2013). Bu çerçevede; “CBK’ların
da hem kişiler hem idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer
vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması gerekir”
(AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020
– 31126, §28). Hukuk devletinin en temel ilkelerinden birisi olan kanunla
düzenleme ilkesi düzenlenen konudan kavram, ad ve kurum olarak söz etmek
anlamına gelmez. Düzenlenen alanın kanun metninde kurallaştırılması gerekir.
Kurallaştırma, düzenlenen alanda temel ilkelerin konulmasını ve çerçevenin
çizilmiş olmasını ifade eder. Kanunda temel esasların belirlenmiş olması
şartıyla uzmanlık ve teknik konulara ilişkin ayrıntıların belirlenmesi yürütme
organının takdir yetkisine bırakılabilir. Yürütmenin düzenleme yetkisi, kural
olarak, sınırlı ve bağımlı bir yetki niteliğindedir. Yine Anayasa’nın 7.
maddesi, yasama yetkisinin devredilmezliği kuralını öngörür. Bu nedenle yürütme
organına genel, sınırsız, esasları ve çerçevesi belirsiz bir düzenleme yetkisi
tanınması ya da Cumhurbaşkanı’nın kanunilik alanına tabi bir konuda kararname
çıkarması Anayasanın 2. ve 7. maddelerine aykırılık oluşturur.
Söz konusu 79 Sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Geçici 1.
Maddesinde genel müdür ve genel müdür yardımcısı olarak görev yapan
personellerin görevlerinin sona erdirilmesi, kanunilik, hukuki güvenlik ve
belirlilik ilkelerine de aykırı olması nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesine
aykırıdır, iptali gerekir.
B) Üçüncü
Fıkra açısından Anayasaya Aykırılık Sorunu
79 sayılı CBK’nin Geçici 1. maddesinin üçüncü fıkrası ile 79
sayılı CBK ile kaldırılan birimlere tahsisli kadroların mevcutlu olarak Ticaret
Bakanlığı merkez teşkilatındaki diğer birimlere dağıtılması hususunda Ticaret
Bakanına yetki devri yapılması öngörülmektedir.
Cumhurbaşkanınca yürürlüğe konulacak bir CBK ile kadro tahsis ve
iptaline ilişkin düzenleme yapılması, 79 sayılı CBK’nın iptali talep edilen 16.
Maddesi ile ekli listeler çerçevesinde yukarıda detaylı olarak ele alınmıştır.
Bu çerçevede, halihazırda 79 sayılı CBK ile kaldırılan birimlerde bulunan
kadroların Bakanlığın diğer birimlerine dağıtılmasına ilişkin düzenleme
yapılması da yukarıda 16. maddeye ilişkin iptal taleplerimiz çerçevesinde
Anayasa’nın 104. ve 128. maddelerine aykırılık taşımaktadır.
Eklemek gerekir ki; Geçici 1. maddenin üçüncü fıkrasında iptal
davası konusu olan husus, kadro ihdası değil, ihdası yapılmış kadroların başka
birimlere tahsisi hususunda Bakana yetki devri yapılmasıdır. CBK ihdası
yetkisi, yürütme erkine tanınan özel bir yetki türüdür ve CBK’lar ile yetki
devri yapılamaz. Çünkü CBK’lar da tıpkı yasalar gibi yetki devredilemezliği
ilkesine bağlıdır.
Nitekim Anayasa Mahkemesi bu konuda yetki devredilemezliği
hususunu şu şekilde açıklamaktadır:
“44. 6771 sayılı Kanun’la yapılan Anayasa değişikliğiyle
yürütme yetkisine ilişkin konularla sınırlı olmak kaydıyla Cumhurbaşkanına
doğrudan ve ilk elden düzenleyici işlem yapma yetkisi verilmiştir.
Cumhurbaşkanına genel olarak verilen CBK çıkarma yetkisinin yanı sıra
Anayasa’nın bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların CBK ile düzenleneceği ayrıca
ifade edilmiştir (bkz. §§ 5,6).
45. CBK çıkarabilme yetkisinin bir sonucu olarak CBK ile
düzenlenmesi gereken bir konuya ilişkin düzenleme yetkisinin Cumhurbaşkanı’nca
CBK çıkarmak suretiyle kullanılması ve bu yetkinin idareye bırakılmaması
gerekir. Anayasa koyucu tarafından CBK’ya tanınan asli bir yetkinin, başka bir
idari işleme bırakılması mümkün değildir. Aksi uygulama ilgili konunun CBK ile
düzenlenebileceğine ilişkin güvenceye aykırı olacaktır.
46. CBK’nın temel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden idareye
düzenleme yetkisi vermemesi, sınırsız ve belirsiz bir alanı idarenin
düzenlemesine bırakmaması, diğer bir ifadeyle Cumhurbaşkanı’nın CBK ile
düzenlemesi gereken konulardaki bu yetkisini devretmemesi gerekir. Bununla
birlikte yürütme organının CBK çıkarmaya yetkili olduğu konuya ilişkin her
türlü ayrıntıyı CBK ile düzenlemesi ve bu düzenlemelerin gereğini bizzat yerine
getirmesi gerekli olmayıp CBK ile konuya ilişkin temel kuralları belirledikten
ve genel çerçeveyi çizdikten sonra bu çerçevenin içinde kalan hususları,
düzenleyici nitelikteki diğer işlemlerle belirlemesi ve bu düzenlemeler
kapsamında yerine getirilmesi gerekli tasarrufları da ilgili idareye bırakması
mümkündür.” (Anayasa Mahkemesi Kararı; E. 2019/71, K. 2020/82).
Oysa, 79 sayılı CBK’nın Geçici 1. Maddesinin 3. Fıkrası ile
Bakan’a devredilen yetki, kadro tahsisi anlamına gelecek bir yetki türüdür ve
düzenleyici nitelikte, bağımlı iş ve işlemleri teknik olarak tanımlayan bir
düzenleme değildir, Anayasa Mahkemesi tarafından tanımlanan sınırları aşan bir
yetki türüdür. Bu nedenle söz konusu düzenleme anayasal çerçeve dışında bir
düzenlemedir.
Yürütmenin burada teşhir edilen fonksiyon gaspı, tereddüte yer vermeyecek
kadar açıktır. Bu cihetle, Anayasa’nın amir 8. maddesinin etkililiğini sağlama
gereği ve bu maddenin erkler ayrılığı açısından taşıdığı belirgin önem,
ihtilaflı kuralın bu maddeye ilişkin aykırılığının, yukarıda ortaya koyulan
Anayasa’ya aykırılıklardan ayrı olarak vurgulanmasını ve tespitini gerekli
kılar.
Bu itibarla 79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin Geçici 1. maddesinin
üçüncü fıkrası, Anayasa’nın 8. ve 104. maddelerine de aykırıdır, iptali
gerekir.
Yukarıda belirtilen gerekçelerle 79 sayılı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin Geçici 1. maddesinin birinci ve üçüncü fıkraları, Anayasa’nın
2., 7., 8., 104.,104/17. ve 128., maddelerine aykırıdır ve iptali talep
edilmektedir.
4. 79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde
Değişiklik Yapılmasına Dair Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin Geçici 2.
Maddesinin Anayasa Aykırılığı
79 sayılı CBK’nın Geçici 2. maddesi ile Ticaret Bakanlığında
Avrupa Birliği Uzmanı, Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı ile İhracatı Geliştirme
Uzmanı unvanlarıyla çalışan personelin Ticaret Uzmanı ve Ticaret Uzman
Yardımcısı kadrolarına atanmaları, buna ilişkin yeni kadroların ihdası ve
boşalan kadroların da iptali düzenlenmiştir. Söz konusu düzenleme Anayasaya
aykırıdır.
Öncelikle Anayasa’nın 104/17. maddesinde “Anayasanın ikinci
kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve
ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle düzenlenemez.” hükmü bulunmaktadır.
İptali istenen geçici 2. madde açısından Ticaret Bakanlığında
Avrupa Birliği Uzmanı, Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı ile İhracatı Geliştirme
Uzmanı olarak çalışan personelin istihdam işlemi her şeyden önce Anayasanın 70.
maddesinde düzenlenen kamu hizmetine girme hakkı kapsamında olduğundan temel
haklara ilişkin bir düzenlemedir. Zira, kamu hizmetine girme hakkını düzenleyen
söz konusu 70. madde, Anayasa'nın “Temel Haklar ve Ödevler” başlıklı ikinci
kısmının “Siyasi Haklar ve Ödevler” başlıklı dördüncü bölümü içerisinde
konumlanmıştır. Şu hâlde, bu hak, Anayasanın 104/17. maddesine göre, Anayasada
siyasi haklar ve ödevler başlığı altında düzenlendiğinden, CBK ile hakkında
düzenleme yapılamayacak konular arasındadır.
Nitekim AYM, bir kararında bu hususların kanun ile düzenlenmesi
gerektiğini ifade etmiştir: “Kamu hizmetine girişin ve hizmet içinde
yükselmenin koşulları, statü hukukunun gereği olarak kanunlarla
belirlenmektedir. Bu durum Anayasa'nın kamu hizmetine girme hakkının
düzenlendiği 70. maddesi ile kamu hizmeti görevlileriyle ilgili genel ilkelerin
düzenlendiği 128. maddesinden kaynaklanan bir zorunluluktur. Kanun koyucu,
statü hukuku çerçevesinde yürütülen memuriyet hizmetine girmeye, yükselmeye,
memuriyetin sona ermesine vb. hususlara ilişkin koşulları anayasal ilkelere
uygun olarak belirleme yetkisine sahiptir. Kişilerin ise kanunlarla öngörülen
bu statüye girip girmemek konusunda tercihte bulunma hakları vardır.” (AYMK,
10.9.2015 tarih, E.2015/5, K.2015/82).
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini hukuk düzenine dahil eden 2017
Anayasa değişikliği, AYM’nin bu içtihadının geçerliliğini etkilememektedir.
Esasen 2017 Anayasa değişikliği sonrasında verdiği bir kararda, Anayasa
Mahkemesi, kamu görevlilerine ilişkin statü hukukunun normatif eksenini kanunun
oluşturduğunu tekrar etmektedir: “Kamu görevlilerinin devlet ile olan
ilişkileri statü hukuku içinde yürütülmektedir. Devlet, statüleri kanunlarla
belirlenen ve bu statü kurallarına göre mesleğe alınan kamu görevlilerine
atama, yükselme, aylık, ödül, nakil ve sınav gibi hak veya yükümlülükler
getirebilir” (AYM, E.S.: 2018/73, K.S.: 2019/65, K.T.: 24/7/2019, § 195).
Bu itibarla; ihtilaflı düzenleme, Cumhurbaşkanlığı
kararnamelerinin konu bakımından yetkiye ilişkin sınırlarını ihlal etmektedir.
Bu açıdan, yasayla düzenlenmesi gereken bir konu CBK ile düzenlendiğinden,
iptali istenen düzenleme Anayasanın 104/17 maddesine aykırıdır.
İptali istenen düzenleme, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin konu
bakımından yetkiye ilişkin sınırlarını ikinci bir açıdan daha ihlal etmektedir.
Zira; Anayasa’nın 104/17. maddesinde “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” hükmü
bulunmaktadır. Anayasa Mahkemesi, Anayasa’da salt bir kanunla düzenleme
kaydının bulunmasının, ilgili konuyu cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konu
bakımından yetki alanından çıkarmak açısından yeterli olduğunu ifade etmiştir:
“... Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi
konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm
bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında
anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda
görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179,
28/12/2017, § 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163,
29/11/2017, § 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72,
6/6/2013). Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda
Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır”. (AYM, E.S. :2018/125,
K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §11). Yine
Anayasa Mahkemesi’ne göre: “Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda CBK çıkarılamayacağı hükmüne yer verilmiştir. Anayasa koyucunun bir
konunun kanunla düzenlenmesini özel olarak öngörmesi bu alanın münhasıran
kanunla düzenlenmesini istediği anlamına gelir. Bu kapsamda Anayasa bir konunun
kanunla düzenleneceğini öngörmüşse bu konuda CBK çıkarılamaz” (AYM, Esas
Sayısı: 2020/71, K.S.: 2021/33, K.T.: 29/4/2021, R.G.: 16/6/2021-31513, §17).
Anayasa’nın 128. maddesinde, “Memurların ve diğer kamu
görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve
yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.
Ancak, malî ve sosyal haklara ilişkin toplu sözleşme hükümleri saklıdır” hükmü
yer almaktadır.
Anayasa’nın 128. maddesinde belirtilen bu hüküm açıkça kamuda
çalışmakta olan memurlar ve diğer kamu görevlilerinin, nitelikleri, atanma,
görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve diğer özlük işleri ile
görevlerinin sona erme işlemlerinin kanun ile düzenlenmesi şartını
getirmektedir. Dolayısıyla, bu madde kapsamında yer alan personelin istihdamı,
nitelikleri, iş akitlerinin sona ermesi veya bunların tayin, nakil gibi özlük
haklarını doğrudan etkileyen bir düzenlemenin de kanunla yapılmasının gerektiği
aşikardır.
Ticaret Bakanlığında Avrupa Birliği Uzmanı, Avrupa Birliği Uzman
Yardımcısı ile İhracatı Geliştirme Uzmanı olarak çalışan personelin Ticaret
Uzmanı ve uzman yardımcısı olarak mesleklerinin değiştirilmesine ve
atanmalarına ilişkin düzenleme de, bu kapsamda yer alan bir düzenleme türüdür.
Nitekim, Anayasa Mahkemesi, 10.9.2015 tarih, E.2015/5, K.2015/82 sayılı
kararıyla, bu konuların kanunla düzenlenmesi gereken konular arasında olduğunu
belirtmiştir. Belirtilen bu nedenle söz konusu düzenleme, Anayasa’nın 128.
maddesinde belirtilen kanunilik ilkesine aykırı olduğundan; Anayasa’nın 128.
maddesine aykırıdır, iptali gerekir.
Bu nedenle Ticaret Bakanlığında Avrupa Birliği Uzmanı, Avrupa
Birliği Uzman Yardımcısı ile İhracatı Geliştirme Uzmanı olarak çalışan
personelin Ticaret Uzmanı ve uzman yardımcısı olarak mesleklerinin
değiştirilmesine ve atanmalarına ilişkin düzenleme, konusu itibariyle kanunla
düzenlenmesi gereken bir konu olup, bunun dışında Cumhurbaşkanlığı
kararnameleri ile bu konularda belirleme yapma olanağı bulunmamaktadır.
Belirtilen nedenlerle, iptal davası konusu CBK düzenlemesi, Anayasa’nın 128.
maddesinde belirtilen kanunla düzenleme yapılması öngörülen konulardan
sayıldığı için Anayasa’nın 104/17. maddesine de aykırıdır. Bu nedenle iptali
gerekir.
Ayrıca, Anayasa m.128 ve m.104/17 uyarınca kanunla düzenleme
yapılması öngörülen bir alanda ihdas edilen ihtilaflı Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi kuralı, yasama yetkisinin devrine ilişkin sınırın aşıldığı ve
yürütmenin yasamanın yetki alanına müdahale ettiği anlamına gelmektedir. Bu
nedenle, söz konusu madde; fonksiyon gaspı oluşturması itibariyle Anayasa’nın
7. maddesinde belirlenen yasama yetkisini devir yasağına aykırıdır ve iptal
edilmek gerekir. Gerçekten de; Anayasa Mahkemesi’nin bir CBK iptal kararında
açıkça belirttiği üzere, yasamanın yetki alanına giren bir konuda yürütme
düzenleme yapamaz (AYM, E.S.: 2018/55; K.S.: 2020/27; K. T.:11/6/2020; R.G.: 20
Temmuz 2020-31194).
Buna ek olarak; Anayasa’nın 8 inci maddesinde “Yürütme yetkisi
ve görevi, Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak
kullanılır ve yerine getirilir” hükmüne yer verilmiştir.
79 sayılı CBK’nın Geçici 2. maddesi ile yapılan düzenlemede
yürütme görevi ve yetkisi Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılmamıştır.
Yukarıda açıklandığı üzere Ticaret Bakanlığında Avrupa Birliği Uzmanı, Avrupa
Birliği Uzman Yardımcısı ile İhracatı Geliştirme Uzmanı olarak çalışan
personelin Ticaret Uzmanı ve uzman yardımcısı olarak mesleklerinin
değiştirilmesi ve atanmalarına ilişkin bulunan konularda, ne Anayasa’da ne de
Kanunlarda Cumhurbaşkanı’nın, herhangi bir kural ile bağlı olmaksızın doğrudan
belirleme ve düzenleme yapma yetkisi bulunmaktadır. Oysa ihtilaflı kural ile
Cumhurbaşkanlığı tarafından, Anayasa m.104/17 ve m.128’e aykırı şekilde, Avrupa
Birliği Uzmanı, Avrupa Birliği Uzman Yardımcısı ile İhracatı Geliştirme Uzmanı
olarak çalışan personelin Ticaret Uzmanı ve uzman yardımcısı olarak
mesleklerinin değiştirilmesi ve atanmalarına ilişkin konularda düzenleme
yapılmıştır. Bu şekilde; yürütme, fonksiyon gasbı yapmak suretiyle, Anayasa
tarafından kanun koyucunun konu bakımından yetki alanına inhisar ettirilen bir
alanda düzenleme yapmıştır. Bu nedenle, söz konusu düzenleme Anayasa’nın 8.
maddesine aykırıdır, iptali gerekir.
Öte yandan, Anayasa’nın 6. maddesine göre, “Hiçbir kimse veya
organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz”. Ancak iptali
talep edilen düzenleme ile Cumhurbaşkanı, Anayasa’da kendisine yönelik bir
yetki olarak tanımlanmayan ve açık bir biçimde kanun ile düzenlenmesi gerektiği
belirtilen bir alanda yasama erkinin yetki alanına müdahale etmektedir.
Haliyle, itiraz konusu kural, Anayasa’nın 8. Maddesine olduğu gibi 6. maddesine
de aykırıdır.
Bu nedenle, 79 sayılı CBK’nın Geçici 2. maddesi, Anayasanın 6.,
7., 8., 104/17. ve 128. maddelerine aykırıdır, iptali gerekir.
YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, 6771 sayılı Anayasa Değişikliği
Kanunu ile Anayasada yapılan değişikliklerle hukuk sistemimize girmiş ve 24
Haziran Seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının yemin ederek görevine başlamasıyla
yürürlüğe girmiştir. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile ilk defa yürütme
organına, dayanağını doğrudan Anayasadan alan bir düzenleme yetkisi
tanınmıştır. Anayasa’da önemli sınırlamalar getirilerek tanınmış olan bu
yetkinin, anayasal sınırlar çerçevesinde kullanılması, kötüye kullanılmaması ve
yasama yetkisinin devri niteliği taşımaması, Anayasa’nın başta 6., 7. ve 8.
maddeleri gereği olup, örgütlenmesi, erkler ayrılığına dayanan demokratik hukuk
devletinin yaşama geçirilmesi açısından hayati önem taşımaktadır. Oldukça güçlü
yetkilerle donatılmış ve doğrudan halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanının
anayasada kendisine tanınan sınırlı alanı aşarak her konuda düzenlemeler
yapması, demokratik hukuk devletinin özünü oluşturan denge ve denetleme
mekanizmalarını işlevsiz hale getirecek, sistemi yürütmenin keyfi yönetimine
dönüştürecektir.
Göreve başlamasının hemen ardından Cumhurbaşkanınca oldukça
kapsamlı pek çok CBK çıkarıldığı görülmektedir. Bu CBK’lerin pek çoğunda da
çerçevesini Anayasa’nın açıkça çizdiği yetki sınırlarının aşıldığı, Anayasanın
CBK ile düzenlenmesini yasakladığı alanlarda düzenlemeler yapıldığı
görülmektedir. Yukarıda iptali istenen kural da Anayasanın cumhurbaşkanlığı
kararnamesi ile düzenlenmesini yasakladığı alanlara ilişkin bir düzenleme
oluşturmaktadır. Bu nedenle ultra vires geçersizlikle maluldür. Bu bakımdan
Anayasa Mahkemesince ivedilikle incelenerek yetki dışı düzenlemelerin iptal
edilmesi ve hukuk sisteminden ayıklanması, normlar hiyerarşisine dayanan hukuk
düzeninin devamlılığı bakımından hayati önem taşımaktadır. Bu durum, örneğin,
Anayasa’nın 128. maddesinin 2. fıkrası gibi devletin yapılanmasını doğrudan
ilgilendiren bir düzenleme açısından özellikle böyledir.
Anayasanın tanıdığı yetki çerçevesinin dışında yapılan işlemler,
ultra vires geçersizlikle maluldür. Hukuki geçerliliği bulunmayan düzenlemelere
dayanarak işlemler tesis edilmesi, birey haklarına telafisi imkânsız zararlar
verecektir. Bu nedenle, bu düzenlemelerin bir an önce yürürlüklerinin
durdurulması, hukuki bir zorunluluktur.
Hukuk devleti ilkesini zedeleyen ve Anayasaya açıkça aykırı olan
bir düzenlemenin uygulanması halinde, sonradan giderilmesi olanaksız zararlara
yol açacağı çok açıktır. Anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı
kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın da gereğidir. Anayasaya
aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde sübjektif yararların üstünde,
özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği
kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve
özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin
hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında
duraksama bulunmamaktadır.
Ayrıca, burada tekrar vurgulanmalıdır ki; Anayasa’nın çerçevesini
ve sınırlarını sınırlı sayı ilkesiyle (numerus clausus) belirlemiş olduğu yetki
alanı dışında çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Türkiye Cumhuriyeti’nin
üzerine inşa edildiği erkler ayrılığı ilkesinin ve bu çerçevede Devletin
yönetim biçimine ilişkin emredici ve yasaklayıcı Anayasa hükümlerinin ihlal
edilmesi sonucunu doğurduğu kadar, Devlet’in hukuki yapılanmasının çerçevesini
oluşturan normlar hiyerarşisinin de bozulmasına sebep olmaktadır. Siyasi
rejimin demokrasiden monokrasiye kaydırıldığı, yargının bağımsızlığını
yitirdiğine ilişkin çok ciddi iddia ve tespitlerin bulunduğu bir tarihsel zaman
diliminde (bu son nokta hakkında bkz. Türkiye’nin AİHS’nin 18. maddesini ihlal
ettiğine karar veren müteakip karar: AİHM, Kavala/Türkiye, başvuru no: 28749/18,
10 Aralık 2019, p.197-232), AYM’nin, açık şekilde Anayasa’nın çizdiği yetki
çerçevesinin dışına çıkan cumhurbaşkanlığı kararnamesi maddelerinin
yürürlüklerinin durdurulmasına karar vermesi; Anayasa’nın tanımladığı şekliyle
Devlet düzeninin sağlıklı işleyişi, hukuk devletini ilkesinin asgari
gereklerinin işletilmesi ve demokrasinin devamı açısından yaşamsal olduğu
kadar, Anayasa Mahkemesi’nin varlık sebebi açısından da bir zorunluluktur.
Yukarıda sayılan türde zarar ve durumların doğmasını önlemek amacıyla,
Anayasaya açıkça aykırı olan söz konusu maddenin iptal davası sonuçlanıncaya
kadar yürürlüğünün de durdurulması istenerek Anayasa Mahkemesine dava
açılmıştır.
SONUÇ VE İSTEM
06/07/2021 tarihli ve 79 sayılı Cumhurbaşkanlığı Teşkilatı
Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinde Değişiklik Yapılmasına Dair
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin;
1. 12. maddesi ile 1 sayılı CBK’ya eklenen 458/B maddesinin
birinci fıkrasının (ğ) bendindeki “işlettirmek” ibaresinin, Anayasanın 2., 6.,
8. 104/17. ve 128. maddelerine,
2. 16. maddesi ile ekli (1) ve (2) sayılı listelerin, Anayasanın
Başlangıç ilkelerine, 2., 6., 7., 8., 11., 104/2, 104/17. ve 128. maddelerine
3. Geçici 1. maddesinin birinci ve üçüncü fıkralarının,
Anayasa’nın 2., 7., 8., 104., 104/17. ve 128. maddelerine,
4. Geçici 2. maddesinin, Anayasanın 6., 7., 8., 104/17. ve 128. maddelerine,
aykırı olmaları nedeniyle iptallerine ve dava sonuçlanıncaya
kadar yürürlüklerinin durdurulmasına, karar verilmesine ilişkin istemimizi
saygı ile arz ederiz.”