Esas Sayısı : 2018/99
Karar Sayısı : 2021/14
“...
1) 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 04.11.1983 tarih
ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa geçici 13. maddeyi ekleyen 28. maddesinin Anayasaya
aykırılığı.
7103 sayılı Kanun’un
28. maddesi:
MADDE 28- 2942 sayılı Kanuna aşağıdaki geçici madde eklenmiştir.
“GEÇİCİ MADDE 13- Bu
Kanunun 12 nci maddesinin altıncı fıkrası hükümleri, görülmekte olan davalarda
da uygulanır ve dava, dava şartı yokluğu nedeniyle usulden reddedilerek, dava
açanların dosyalarının mahkeme tarafından ilgili valilik komisyonuna
gönderilmesine karar verilir. Reddedilen davalarda yargılama gideri kamu
üzerine bırakılır ve davalı idare lehine vekâlet ücretine hükmedilmez.”
hükmünü içermektedir.
Söz konusu maddenin
gerekçesinde;
“Madde ile görülmekte
olan davalar açısından zorunlu idari başvuru yolu öngörülmektedir. Böylelikle
halen derdest olan davalar, dava şartı yokluğu nedeniyle usulden
reddedilecektir. Ayrıca, usulden reddedilen davalar ile ilgili olarak yargılama
gideri kamu üzerinde bırakılacak ve davalı idare lehine de vekalet ücreti
ödenmeyecektir. Bu madde değişikliğinden sonra taşınmaz sahipleri ilgili
idareye başvurma ve taşınmazların kamulaştırmaya tabi tutulmasını talep hakkını
haiz olacaklardır”
açıklaması yer
almaktadır.
İptali istenilen 28.
madde; 7103 sayılı Kanunda yer alan 27. madde ile ilişkili olduğundan, söz
konusu madde metnine aşağıda yer verilmektedir.
“MADDE 27- 4/11/1983
tarihli ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununun 12 nci maddesinin altıncı fıkrası
aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.
“Baraj inşası için
yapılan kamulaştırmalar sonunda kamulaştırma sahasına mücavir taşınmaz mallar,
kamulaştırma işleminin tamamlandığına ilişkin ilanın indirildiği tarihten
itibaren bir yıl içinde sahiplerinin yazılı başvurusu üzerine çevrenin sosyal,
ekonomik veya yerleşme düzeninin bozulup bozulmadığı, ekonomik veya sosyal
yönden yararlanılmasının mümkün olup olmadığı yönlerinden ilgili valilikte
kurulan komisyon tarafından incelenir. Komisyonca yapılan inceleme sonucunda
çevrenin sosyal, ekonomik veya yerleşme düzeninin bozulduğuna ve taşınmaz
maldan yararlanılmasının mümkün olmadığına karar verilmesi halinde taşınmaz mal
kamulaştırmaya tabi tutulur. Taşınmaz mal sahibinin bu kapsamda açacağı
davalarda ilgili valilik komisyonuna başvurulması dava şartıdır. Bu fıkranın
uygulanmasına ilişkin hususlar İçişleri, Maliye, Çevre ve Şehircilik, Gıda,
Tarım ve Hayvancılık ile Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlıklarının görüşü
alınmak suretiyle Devlet Su İşleri Genel Müdürlüğünün bağlı bulunduğu
Bakanlıkça hazırlanarak Bakanlar Kurulunca bir yıl içinde yürürlüğe konulan
yönetmelikle düzenlenir. Bu suretle kamulaştırılan mücavir taşınmaz mallar
hakkında 22 nci ve 23 üncü maddeler uygulanmaz. İdare, bu taşınmaz mallar
üzerinde imar mevzuatı hükümlerini de göz önünde tutarak dilediği gibi
tasarrufta bulunabilir ve gerektiğinde Hazineye bedelsiz olarak devredebilir.”
Maddenin gerekçesinde
ise;
“Madde ile baraj
inşası için yapılan kamulaştırmalarda, taşınmaz mal sahiplerine mücavir alanda
kalan taşınmazlarının çevresel, sosyal, ekonomik ve yerleşme düzeninin
bozulması gerekçeleriyle, dava açmadan önce kamulaştırılmaya tabi tutulabilmesi
için ilgili valiliğe başvuru yapma imkanı getirilmektedir. Ayrıca, ilgili
valilik bünyesinde kurulacak bir komisyon marifetiyle taşınmazların çevresel,
sosyal, ekonomik ve yerleşme düzeninin bozulup bozulmadığı gerekçeleriyle
taşınmazın kamulaştırılıp kamulaştırılmayacağını değerlendirip bu sonuca göre
bir karar vermesi sağlanmaktadır. Komisyon, mücavir alanda kalan taşınmazların
hangi sebeple düzeninin bozulduğunu, bu bozulmanın taşınmazın kullanımını
etkileyip etkilemediğini, taşınmazdan kısmen ya da tamamen yararlanma imkanının
kalıp kalmadığını. baraj kamulaştırmasının tek başına mücavir alandaki
taşınmazların kamulaştırılması için yeterli sebep olup olmadığını, bozulmaya
sebebiyet veren ya da hukuki kısıtlamayı yapan ilgili idare ya da kurum ve
kuruluşu ve benzeri diğer sebepleri tespit ederek gerekli inceleme ve araştırmayı
yapacak ve kararını verecektir. Bu inceleme ve araştırmanın kapsam ve şartları
yönetmelik ile belirlenecektir. Diğer taraftan, ilgili valiliğe başvuru, dava
şartı olarak kabul edilmekte olup bu yola başvurulmadan dava açılması halinde
davanın usulden reddedilmesi öngörülmektedir. Ayrıca, maddenin yürürlüğe
girdiği tarihten itibaren bir yıl içinde ilgili yönetmeliğin Bakanlar Kurulu
kararı ile yürürlüğe konulması amaçlanmaktadır.”
açıklaması yer
almaktadır.
Kanun maddesi metninin
Plan ve Bütçe Komisyonu görüşmeleri sırasında 27. madde ile Kamulaştırma
Kanununun 12. maddesinde yapılmak istenilen değişikliğin nedeninin, Kamulaştırma Kanunu‟nun 12‟nci maddesinin
altıncı fıkrasında, baraj kamulaştırmaları nedeniyle mücavir taşınmazların
çevresel, sosyal, ekonomik gerekçeler doğrultusunda kullanılamaz hâle gelmesi
hâlinde mutlak suretle kamulaştırılacağı şeklindeki kanun hükmü nedeniyle geçen
sene Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi tarafından bir taşınmaz sahibi lehine,
idarenin tazminata mahkûm edilmesinden kaynaklandığı, hali hazırda 353 davanın
derdest olduğu, 1600 adet dava açılmasının beklendiği, bu nedenle madde
içeriğinde yer alan “kamulaştırılır” ifadesinin “kamulaştırabilir” hale getirilmesinin ve madde
içeriğine valilikte kurulan komisyon
tarafından taleplerin incelenip sonuçlandırılacağına ve bu komisyona
başvurunun, dava açma şartı olması dair düzenlemelerin eklenmesi gerektiği
ifade olunmuştur.
Baraj kamulaştırmaları
nedeniyle mücavir taşınmazların çevresel, sosyal, ekonomik gerekçeler
doğrultusunda kullanılamaz hâle gelmesi hâlinde, mücavir alan kodlarının daha
işlemlerin başında bilimsel yöntemlerle belirlenmesi, mücavir alan içinde kalan
ve kullanılamaz hale gelen taşınmazların da ilgili idare tarafından
kamulaştırmaya tabi tutulması, hakkaniyetin ve hukuk devleti olmanın bir
gereğidir. Aslında kanun tasarısının
görüşmeleri sırasında konu hakkında yürürlükte olan yönetmeliğin bazı
hükümlerinin değiştirilmesi suretiyle de sorunun çözümlenebileceği, ancak
idarenin AİHM kararları nedeniyle kanun maddesi değişikliğinde ısrarcı olduğu
anlaşılmıştır.
İptali istenilen 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa geçici 13. maddeyi
ekleyen söz konusu 28. madde hükmü ile de;
Kamulaştırma Kanunun 12. maddesinin 6. fıkrasında yapılan değişikliğin
görülmekte olan davalar için de geçerli olduğuna dair düzenleme getirilmekte, davaların, dava şartı yokluğu nedeniyle usulden
reddedilerek, dava açanların dosyalarının mahkeme tarafından ilgili valilik
komisyonuna gönderilmesine karar verilmesi, reddedilen davalarda yargılama giderinin
kamu üzerine bırakılması ve davalı idare lehine vekâlet ücretine hükmedilmemesi
yönünde düzenlemeler getirirlmektedir.
Bu hükümle vatandaş ve
idare arasında Kamulaştırma Kanunundaki mevcut bir hükmün uygulanması nedeniyle
yargı sürecinde bulunan bir sorun; bir torba yasa maddesi ile geriye yönelik
hükümler de işletilmek suretiyle çözümlenmeye çalışılmaktadır. Bu
madde tamamen açılmış ve karara bağlanma aşamasında bulunan davaların
sonuçlarını ortadan kaldırmayı amaçlayan geriye yönelik düzenlemeler içermektedir.
Madde metninin yasalaştırılmasındaki amaç, kamusal bir
düzenleme ihtiyacı olmayıp geçmişe de yönelik olarak kişi ve kuruma özel bir
düzenleme yapmaktır.
Maddedeki özel düzenleme; baraj inşası için yapılan kamulaştırmalarda, taşınmaz
mal sahiplerine mücavir alanda kalan taşınmazlarının çevresel, sosyal, ekonomik
ve yerleşme düzeninin bozulması gerekçeleriyle, dava açmadan önce
kamulaştırılmaya tabi tutulabilmesi için ilgili valiliğe başvuru yapma imkanı
getiren yeni düzenlemenin daha önceden Kamulaştırma Kanununun 12. maddesinin 6.
fıkrası hükmü uygulaması nedeniyle vatandaş tarafından idare aleyhine açılan ve
halen derdest olan dava prosedürlerinde de uygulanması,ile ilgilidir.
Bir başka deyişle bu
özel düzenleme; geçmişte uygulanan kanun maddesi metninde olmadığı için
vatandaş tarafından izlenilmeyen “valiliğe başvuru” prosedürünün yokluğunun
devam eden davalarda da “dava şartı yokluğu” olarak kabul edilmesi ve davaların
usulden reddedilerek, dava açanların
dosyalarının mahkeme tarafından ilgili valilik komisyonuna gönderilmesine karar
verilmesi ile ilgilidir.
Maddedeki özel düzenleme, hak sahiplerinin yargı yolu ile elde
edecekleri hak ve sonucun değiştirilmesine imkan vermektedir. Maddenin
yasalaştırılma amacı, kamusal bir ihtiyaca yönelik değildir.
Daha önceden idarece
uygulanmış, yargı tarafından karara bağlanma, aşamasında olan herhangi bir
işleme, yasa maddesiyle, yargı kararını değiştirecek şekilde müdahale
edilmektedir.
Söz konusu madde; tamamen hak sahiplerinin yargı kararı ile
elde etmeleri muhtemel hakları bertaraf etmek amacıyla geçmişe yönelik olarak
etkili uygulanmak üzere özel olarak çıkarılmış bir yasa metnidir. Anayasa’mızın temel ilkesi olan kuvvetler ayrılığı
ilkesinin yasama faaliyeti gerçekleştirilirken ihlal edilmesi anlamındadır.
Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasının 176’ncı maddesi "Anayasanın dayandığı temel görüş ve ilkeleri
belirten kısmı (başlangıç kısmı) Anayasa metnine dahildir." kuralını öngörmüştür.
Anayasa'nın Başlangıç
bölümünde ve 6. maddesinde, Millet iradesinin mutlak üstünlüğü ve egemenliğin
kayıtsız koşulsuz Türk Ulus'unun olduğu; Türk Ulus'unun egemenliğini,
Anayasa'nın koyduğu ilkelere göre, yetkili organları eliyle kullanacağı; hiçbir
kimse ya da organın kaynağını Anayasa'dan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamayacağı belirtilmiştir.
Devlet organları Türk
Ulusu adına egemenliği kullanırken karmaşa yaratılmaması ve düzenin bozulmaması
için, tüm çağdaş parlamenter demokrasilerde olduğu gibi, erkler ayrılığı ilkesi
benimsenmiş; erkler ayrılığının, belli Devlet yetki ve görevlerinin
kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı uygar bir işbölümü olduğu
vurgulanmış; egemenliği kullanan Devlet organları arasında üstünlük
bulunmadığı, üstünlüğün Anayasa ve Anayasa'ya uygun olmak koşuluyla yasalarda
olduğu ifade edilmiştir.
Anayasamıza göre,
egemenliği Türk Ulusu adına kullanacak üç erk, yasama, yürütme ve yargıdır. Bu
erklerden her biri Ulus egemenliğini kendi görev alanı ile sınırlı biçimde
kullanacaktır. Nitekim Anayasa'nın 7, 8 ve 9. maddelerinde yasama, yürütme ve
yargı organlarının görev ve yetki alanı net olarak belirlenmiştir.
Anayasa'nın 7.
maddesinde, yasama yetkisinin Türk Ulusu adına Türkiye Büyük Millet Meclisi'nin
olduğu, bu yetkinin devredilemeyeceği, 8. maddesinde, yürütme yetki ve
görevinin Cumhurbaşkanı ve Bakanlar Kurulu'nca, Anayasa ve yasalara uygun
olarak kullanılıp yerine getirileceği, 9. maddesinde, yargı yetkisinin Türk
Ulusu adına bağımsız mahkemelerce kullanılacağı belirtilmiştir.
Devlet organları olan
yasama, yürütme, yargı organları arasındaki ilişkinin üstünlük sıralaması
olmayıp belli Devlet yetki ve görevinin kullanılmasından ibaret, bununla
sınırlı medeni bir iş bölümü ve iş birliği olduğu, üstünlüğün ancak Anayasa ve
kanunlarda olduğu görüşünü benimsemiş olması nedeniyle Anayasada gösterilen
organların işlev, ödev ve sorumluluklarını aşarak kendi alanı dışında diğer
organın yetkisini üstlenerek veya onun yetkisine giren bir konuda düzenleme
yapması, erkler ayrılığı ilkesi ile anayasal sisteme uygun düşmemekte,
Anayasanın 6., 7., 8 ve 9’uncu maddelerine aykırı içerik taşımaktadır.
İptali istenilen 28.
madde ile 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa
eklenen geçici 13. madde ile; Kamulaştırma
Kanunun 12. maddesinin 6. fıkrasında Kanunun 27. maddesiyle yapılan
değişikliğin görülmekte olan davalar için de geçerli olduğuna dair düzenlemenin
getirilmesi, vatandaş ve idare arasında
devam eden ve yargı sürecine intikal eden sorunun çözümü için geçmişe yönelik
yargılama süreçlerini de etkileyen, bir ölçüde geçersiz kılan düzenlemeler
yapılması erkler ayrılığı ilkesi ile
anayasal sisteme uygun düşmemekte, Anayasanın 6., 7., 8. ve 9’uncu maddelerine
aykırı içerik taşımaktadır.
İptali istenilen 28. madde hükmü aynı zamanda yürürlük
tarihinden önce gerçekleşen olaylara açılan davalara uygulanmak üzere
yasalaştırılmıştır. Bu durumun yasaların geriye yürümezliği ve hukuki güvenlik
kavramları açısından da tartışılması gerekir.
Anayasa'nın 2’nci maddesinde belirtilen hukuk devleti,
eylem ve işlemleri hukuka uygun, insan haklarına dayanan, bu hak ve
özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu
geliştirerek sürdüren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukukun
üstün kurallarıyla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık olan devlettir.
"Hukuk güvenliği ilkesi", hukuk devletinde
uyulması zorunlu temel ilkelerden birini oluşturmaktadır. Anayasada öngörülen
temel hak ve özgürlüklerin kullanılmasının ve insan haklarının yaşama egemen
kılınmasının önkoşulu olan hukuk güvenliği ilkesi, hukuk normlarının öngörülebilir
olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini,
devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden
kaçınmasını gerekli kılar.
Vatandaşlarına hukuki güvenlik sağlaması gereken hukuk
devleti ilkesinin gereklerinden birisi devlet faaliyetlerinin belirli
olmasıdır. Yani devlet faaliyetlerinin idare edilenlerce önceden görülebilir
olması gerekmektedir. Devlet faaliyetlerinin belirli olmasının yasama organını
bağlayan yönleri ise “kanunların geriye yürümezliği”. “kazanılmış haklara
saygı”ve “suç ve cezaların kanuniliği” ilkesidir.
Daha önce tesis edilmiş bulunan idari ve yargısal
işlemlerin doğurduğu hukuki sonuçları ortadan kaldıracak şekilde yasama
tasarrufunda bulunulması, hukuk güvenliği ilkesine aykırılık oluşturur. Hukuk
devletinin gereği olan hukuk güvenliğini sağlama yükümlülüğü, kural olarak
yasaların geriye yürütüîmemesini gerekli kılar. "Yasaların geriye
yürümezliği ilkesi" uyarınca yasalar, kamu yararı ve kamu düzeninin
gerektirdiği, kazanılmış hakların korunması, mali haklarda iyileştirme gibi
kimi ayrıksı durumlar dışında ilke olarak yürürlük tarihlerinden sonraki olay,
işlem ve eylemlere uygulanmak üzere çıkarılırlar.
Tamamlanmış hukuki durumların yeni yasa veya düzenleyici
kuraldan etkilenmemesi, kazanılmış hakların saklı tutulması gereğinden
kaynaklanan bir sonuçtur. Türkiye Cumhuriyeti Anayasası'nın 2. maddesi hükmüne
göre, Türkiye Cumhuriyeti sosyal bir hukuk devletidir. Kazanılmış hak kavramı
her ne kadar açık bir biçimde Anayasada düzenlenmemiş ise de, bunun hukuk
devleti kavramının temel taşlarından biri olduğu ve Anayasa'nın bünyesinde
mündemiç bulunduğu, Türk Kamu Hukukunda, öğretide ve yargısal kararlarda
benimsenmektedir.
Söz konusu düzenleme ile hukuk devletinde olması gereken
"hukuki güvenlik ilkesi" ne aykırı hareket edilerek, davaların
açılması zamanındaki kurallar hak sahipleri aleyhine değiştirilmek
istenilmektedir.
Hukuki güvenlik ilkesi, hukuk kurallarında sık sık
değişiklikler yapılarak hukuki istikrarı ve belirliliği yok eden kurallar ihdas
edilmemesi, geriye yürüyen kuralların kazanılmış haklara dokunmadan bireylerin
temel hak ve özgürlüklerini güvence altına alması gerektiğini ifade eder.
Hukuki güvenlik ilkesi, temel haklarda korunan ortak bir değerdir. Bu ilke, hukuk
devleti ilkesinin olmazsa olmaz koşuludur ve Anayasa'nın bütününe egemen olan
temel bir ilke görünümündedir. Hukuk devleti ilkesi, en kısa tanımıyla;
"vatandaşların hukuki güvenlik içinde bulundukları, devletin eylem ve
işlemlerinin hukuk kurallarına bağlı olduğu bir sistemi anlatır. Anayasa
Mahkemesi birçok kararında "hukuki güvenlik ilkesi"nin hukuk
devletinin unsurlarından biri olduğunu kabul etmiştir.
Anayasa Mahkemesi'nin 08.10.2003 tarih, 2003/67 E., 2003/88
K. sayılı kararında "Anayasa’nın 2. maddesinde, Cumhuriyetin nitelikleri
arasında sayılan hukuk devleti, insan haklarına dayanan, bu hak ve özgürlükleri
koruyup güçlendiren, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuk güvenliğini
gerçekleştiren, Anayasa'ya aykırı durum ve tutumlardan kaçman, hukuku tüm
devlet organlarına egemen kılan, yargı denetimine açık, yasaların üstünde
Anayasa'nın ve yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu
bilincinde olan devlettir. Bu bağlamda, hukuk devletinde yasakoyucu, yasaların
yalnız Anayasa'ya değil, evrensel hukuk ilkelerine de uygun olmasını sağlamakla
yükümlüdür." ifadelerine yer verdikten sonra yasa değişikliklerinde
"hukuk güvenliğini sarsmayacak biçimde makûl ve ölçülü bir geçiş
süreci" öngörülmesi gerekliliğine vurgu yapmıştır.
Fakat iptali istenilen söz konusu madde metni; hem yasa
maddelerinin geriye yürümezliği hem de hukuki güvenlik ilkelerini dikkate
almayarak, maddenin kesinleşmemiş tüm derdest davalara da uygulanacağı hükmünü
getirmiştir. İlke olarak, herhangi bir yasa veya düzenleyici kural, hukuksal
sonuçlarını yürürlüğe girdiği tarihten sonrası için doğurmaya başlar. Bunun
doğal sonucu da, yasaların yürürlüğe girmelerinden önceki olayları
etkilememeleri, yani, geçmişe etkili olmamalarıdır. Başta mahkemeler olmak
üzere, yasaları uygulama durumunda bulunanlar, onları geriye yürür sonuçlar
doğuracak yolda yorumlamamakla yükümlüdürler. Hukuk güvenliği bunu gerektirir.
Hukuk devletinde vatandaşlar "hukuki güvenlik" içinde
yaşarlar. Bunun için ise, hangi kurallara tabi olduklarını önceden bilmeleri ve
davranışlarını ona göre ayarlamaları gerekir. Hukuk devleti ilkesi hukuk
kurallarının belirliliği ilkesini gerektirir. Kanunlar Resmi Gazete'de
yayımlanır. Bu şartı taşımayan bir kanun ilgililere uygulanmaz
"muhataplarına yükümlülük getiren kanunlar" ile "mevcut olan
hakları kaldıran kanunlar" geriye yürümez.
Yürürlüğe giren yasaların geçmişe ve kesin nitelik kazanmış
hukuksal durumlara etkili olmaması hukukun genel ilkelerindendir. Hukuk
devletinin hukuk güvenliği ilkesi belirliliği de bunu gerektirir. Belirlilik
ilkesi, yükümlülüğün hem kişiler hem de idare yönünden belli ve kesin olmasını,
yasa kuralının, ilgili kişilerin nevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür
sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak
şekilde düzenlenmesini gerekli kılar. Maddede yer alan hüküm hukuk güvenliğini
zedelemektedir.
İptali istenilen 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa geçici 13. maddeyi
ekleyen söz konusu 28. madde hükmü; hem usul hem
de esas olarak tamamen geçmişi düzenleyen aynı zamanda mahkemelerin yargı ve
denetim yetkisini bir ölçüde ortadan kaldıran bir düzenlemedir. Bu düzenlemede
yer alan hüküm "kanunların geriye yürümezliği ilkesine” ve “hukuki
güvenlik ilkesine" aykırı olarak devam eden yani kesinleşmeyen derdest davalarda
da geçerli kılınmış olduğundan Anayasanın 2. maddesindeki hukuk devleti
ilkesine aykırılık teşkil etmektedir.
Yukarıda ayrıntılı
olarak açıklandığı üzere 7103 sayılı “Vergi
Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un 04.11.1983 tarih ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa
geçici 13. maddeyi ekleyen 28. maddesi erkler
ayrılığı ilkesi ile anayasal sisteme uygun düşmemekte, Anayasanın 2., 6., 7., 8
ve 9’uncu maddelerine aykırı içerik taşımaktadır.
2) 7103 sayılı “Vergi
Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un”un 35. Maddesi; 21.05.1986
tarihli ve 3289 sayılı Spor Toto Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri
Hakkında Kanuna Ek Madde:12’yi ilave etmektedir.
Madde ilavesi Kanun’da
aşağıdaki gibi yer almaktadır:
“MADDE 35- 21/5/1986
tarihli ve 3289 sayılı Spor Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında
Kanuna aşağıdaki ek madde eklenmiştir.
“Sporcu ücretlerinden
tevkif yoluyla alınan gelir vergisinin iadesi
EK MADDE 12- Spor
Genel Müdürlüğü, Türkiye Futbol Federasyonu ve bağımsız spor federasyonlarına
tescil edilmiş olan ve Türkiye’de faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif
alanda faaliyette bulunan sermaye şirketleri tarafından sporculara ödenen
ücretlerden tevkif edilerek ilgili vergi dairesine kanuni süresinde beyan
edilen ve ödenen gelir vergisi tutarları, ilgili işverence Türkiye’de kurulu
bankalarda açılmış olan özel hesaplara, ödemeyi takip eden beş iş günü içinde
ilgili vergi dairesi tarafından 4/1/1961 tarihli ve 213 sayılı Vergi Usul
Kanunu hükümlerine göre, bu maddenin dördüncü fıkrası kapsamındaki alacaklar
hariç, 21/7/1953 tarihli ve 6183 sayılı Amme Alacaklarının Tahsil Usulü
Hakkında Kanunun 23 üncü maddesi hükmü uygulanmaksızın red ve iade edilir.
Özel hesaba aktarılan
tutarlar aşağıdaki harcamalar dışında kullanılamaz.
a) Amatör spor
dallarında sportif faaliyet gösteren sporculara, bunların çalıştırıcılarına ve
diğer spor elemanlarına yapılan ücret ve ücret sayılan ödemeler (Bu hesaptan
yapılan ödeme, her bir sporcu, çalıştırıcı ve diğer spor elemanları için yıllık
olarak 31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 103 üncü
maddesinde yazılı tarifenin üçüncü gelir diliminde yer alan ve ilgili yılda
ücretler için geçerli olan tutarın üç katını aşamaz.),
b) Bu fıkranın (a)
bendi kapsamındaki sporcu, çalıştırıcılar ve diğer spor elemanlarının, sportif
faaliyetlerine ilişkin iaşe, ibate, seyahat, sağlık, eğitim-öğretim harcamaları
ile amatör spor dallarına ilişkin hazırlık kampları, müsabaka, malzeme ve
ekipman, federasyon vize, lisans, tescil ve katılım harcamaları.
Özel hesaba aktarılan
iade tutarları ile bu hesaptan yapılan harcamalar, gelir ve kurumlar vergisi
uygulamalarında gelir, gider, indirim veya maliyet olarak dikkate alınamaz.
Özel hesaptan amaç
dışı kullanılan vergi iadeleri, amaç dışı kullanıldığı vergilendirme dönemine
ilişkin gelir (stopaj) vergisi olarak özel hesap açılan mükellef adına 213
sayılı Kanundaki esaslara göre vergi ziyaı cezası kesilerek tarh edilir ve
gecikme faizi hesaplanır.
Özel hesapta yer alan
tutarlar, bu maddenin dördüncü fıkrası kapsamındaki alacaklar hariç,
rehnedilemez ve haczedilemez.
Özel hesabın
oluşturulması, idaresi, bu hesaba aktarılan tutarların kullanılması ve
denetlenmesi ile maddenin uygulanmasına ilişkin diğer usul ve esasları
belirlemeye, Maliye Bakanlığı ve Gençlik ve Spor Bakanlığı müştereken
yetkilidir.”.
3289 sayılı Spor Genel Müdürlüğünün
Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanuna yapılan bu ek madde ile;
·
Spor Genel Müdürlüğü, Türkiye Futbol
Federasyonu ve bağımsız spor federasyonlarına tescil edilmiş olan ve Türkiye’de
faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif alanda faaliyette bulunan sermaye
şirketlerinin sporculara yaptıkları ücret ödemeleri üzerinden kestikleri gelir
vergisinin, kanuni süresi içerisinde beyan edilip ödenmesinden sonra bu
kesintilerin spor kulüplerince veya sermaye şirketlerince oluşturulan özel bir
hesaba aktarılması,
·
Özel hesaba aktarılan tutarların,
amatör sporcuların, bunların çalıştırıcılarının ve diğer spor elemanlarının
ücretleri ile bunların sportif faaliyetleri ile ilgili seyahat, sağlık, eğitim
öğretim harcamaları ile amatör spor dallarına ilişkin hazırlık kampları.
müsabaka, malzeme ve ekipman, federasyon vize, tescil ve katılım harcamalarında
kullanılması, özel hesaptan amaç dışı kullanıldığı tespit edilen tutarlar için,
amaç dışı kullanılan döneme gelir (stopaj) vergisi tarhiyatı yapılarak vergi ziyaı
cezası kesilmesi
konularında düzenleme
yapılmaktadır.
Klasik maliye
biliminin ulusal ve uluslararası alanda kabul görmüş bulunan ilkelerinden
birisi olan ademi tahsis ilkesine de aykırılık teşkil etmekte olan söz konusu
madde hükmü ilk bakışta amatör spor dallarının teşvikine yönelik bir hüküm
olarak gözükse bile uygulamada birtakım haksızlıklara neden olacak
düzenlemeleri içermektedir.
Çünkü Türkiye’de
faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif alanda faaliyette bulunan sermaye
şirketleri söz konusu olanaktan kendi sporcularına yapmış bulundukları ücret
ödemelerinden yaptıkları vergi kesintisi tutarında yararlanacağından, bu
düzenleme büyük ödemeleri olan kulüplerin daha fazla yararlanacağı, küçük ve
iddiası olmayan Anadolu kulüplerinin bu olanaktan pek fazla
yararlanamayacakları bir düzenlemeye dönüşmektedir. (Örnek: 4 büyükler ve diğer
Anadolu kulüpleri karşılaştırıldığında bu düzenlemeden 4 büyüklerin daha fazla
kazançlı çıkacağı anlaşılmaktadır.)
Bu düzenleme yerine
bütçenin ademi tahsis ilkesine de sadık kalınarak,
-Sporculara yapılan
ödemeler nedeniyle tevkif olunup vergi dairelerine beyan edilip ödenen vergi
kesintisi tutarlarının ortak bir havuz veya hesapta toplanarak hakkaniyet
kriterleri de dikkate alınarak tüm spor kulüpleri arasında amatör sporun
teşviki amacıyla, Maliye Bakanlığı Bütçesine konulacak ödeneklerden
karşılanması, yada
-Gençlik ve Spor
Bakanlığı Bütçesinde bu amaçla bir tertip açılarak ödenek konulması ve tüm
kulüplere amatör spora verdiği önem, sporcu sayısı, harcama vb kriterler
dikkate alınarak bu ödenekten harcama karşılığı dağıtım yapılması sağlanabilir.
Bu yöntemlerle klasik
maliye biliminin ilkelerinden birisi olan ademi tahsis ilkesine sadık kalınacak
hem de amatör sporun geliştirilmesi ile ilgili teşvik mekanizmasının daha
etkin, adil ve paylaşımcı bir biçimde kurulması sağlanacaktır.
Kaldı ki, maddenin Özel
hesaba aktarılan tutarların kullanılacağı alanları belirten 2. fıkrasının (a)
bendi; Özel hesaba aktarılan tutarların, amatör sporcuların, bunların çalıştırıcılarının
ve diğer spor elemanlarının ücretleri” için kullanılacağını belirtmekte ve bu
ödemelerin “31/12/1960 tarihli ve 193 sayılı Gelir Vergisi Kanununun 103 üncü
maddesinde yazılı tarifenin üçüncü gelir diliminde yer alan ve ilgili yılda
ücretler için geçerli olan tutarın üç katını aşamayacağı belirtilmektedir.
Bu tanımın herhangi
bir ücret almaksızın yapılan “amatör sporcu” tanımında ki amatörlükle bağdaşır
bir durumu yoktur.
Zira Kanundaki tanıma
göre her bir amatör sporcuya ödenecek yıllık tutar 360.000 TL.ye kadar
çıkabilmektedir. Birçok profesyonel kulüpte profesyonel sporcular bile bu kadar
yüksek bir ücret almamaktadır.
Anayasanın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti; Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da
açıklandığı üzere; eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve
yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, Anayasa’nın ve yasaların
üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu
bilincinde olan devlettir.
Kanunların kamu
yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar
içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir.
Bir kuralın kamu yararı dışında saklı bir amacı gerçekleştirmek amacıyla
konulduğu ve keyfiliği teşvik ettiği durumlarda yetki saptırması durumu ve
giderek kuralın amaç açısından sakatlığı ortaya çıkar.
Hukuk devleti olmanın
gereği “adaletli hukuk düzeninin kurulması ve bunun sürdürülmesi” olup, bu
bağlamda devlet yönetiminde keyfiliğin değil, hukuk kurallarının egemen
olmasıdır.
Demokratik devlet
ilkesi ise tüm kamusal faaliyet, iş ve işlemlerde, saydamlığı ve hesap
verebilirliği gerektirir.
Anayasa’nın 2.
maddesinde “demokratik devlet” ilkesine yer verilmiş; 6. maddesinde egemenliğin
Anayasanın koyduğu esaslara göre yetkili organlar eliyle kullanılacağı, hiçbir
kimse ve organın kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamayacağı belirtilmiş ve 87. maddesinde ise “bütçe hakkı”nın Türkiye
Büyük Millet Meclisine ait olduğu hüküm altına alınmıştır.
Anayasa, siyasal
iktidarın yapısını, işleyişini, siyasal kurumların statülerini, görev ve
yetkilerini belirleyen, vatandaşların hak ve özgürlüklerini tespit eden ve
bunların hukuki güvencelerini içeren bir "Toplum Sözleşmesidir. Kişilerin
hak ve özgürlüklerinin güvence altına alınabilmesi için yasama ve yürütme
organlarının yetkilerinin sınırlanması ihtiyacı sadece temel hak ve özgürlükler
alanında değil, kamu harcamalarına ilişkin düzenlemeler alanında da gerekli
olup, bu bağlamda çeşitli kurallar anayasalarda yer alır. Demokrasilerde kamu
harcamalarının büyüklüğü ve kapsamı ile bu harcamaların yapılabilmesi için vatandaşlara
getirilecek yükümlülüklere halk karar verir ki buna "Bütçe Hakkı" denilmektedir.
Halk sahip olduğu ve sahip olmak üzere yüzyıllarca mücadele ettiği "Bütçe
Hakkı"nı seçtiği temsilcileri aracılığıyla kullanır.
Kamu kaynağının elde
edilmesi ve kullanım meşruiyeti, parlamentoların varlık sebebiyle özdeş tutulan
ulusal egemenliğin bütçe hakkına dayanır. Bütçe hakkı, dünya tarihinde
demokrasi için vazgeçilmez bir kurum olarak çetin mücadelelerin ürünüdür. İngiltere'de
Magna Carta (1215), Haklar Dilekçesi (1627), Haklar Yasası (1689), Fransa'da
1789 ihtilali, 1791 ve 1793 Anayasaları yaklaşık sekiz yüzyıllık tarihin
bilinen uğraklarıdır. Bütçe hakkı bu uzun tarihsel süreçte demokrasinin
gelişmesi açısından anahtar role sahip olmuştur. Öncelikle
vergi toplanması temsil yeteneği sınırlı çevrelerin iznine tabi tutulmuştur.
Daha sonra harcamaların yapılması temsil yeteneği kısmen güçlenen zeminlerce
izne tabi kılınmış ve nihayet gelir ve harcamaların birlikte bütçe olarak her
yıl için izin ve onaya tabi tutulması ve gerçekleşmelerin denetimi suretiyle
bütçe hakkı bugünkü çehresine kavuşmuştur. 19-20. yüzyılın ilk yarısında bütçe
hakkı hem birçok bütçe ilkesinin (önceden izin ilkesi, yıllık olma ilkesi,
bütçe birliği ilkesi, genellik ilkesi, gelir ve giderlerin gayrisafiliği
ilkesi) oluşması ve yerleşmesiyle güçlenmiş, hem de tedrici olarak diğer
devletlerce de bütçe hakkı benimsenen evrensel bir değer haline gelmiştir. Her
ülke, kendi tarihsel koşulları içinde bütçe hakkının kurumsallaşma sürecine
farklı bir uyarlanma deneyimi yaşamıştır.
Temsili
demokrasi, parlamentonun “bütçe hakkı”ndan doğmuştur. Anayasa Mahkemesi’nin
çeşitli kararlarında da belirtildiği üzere, “Yasama organının, halk adına kamu
gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme
organına sınırlarını belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine
bütçe hakkı denilmektedir. (…) Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini
benimsemiş olan ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili
organ olan yasama organına ait bulunmaktadır. (…) Bütçe yapısının fonksiyonunu
ifa edebilmesi, temel bütçe ilkelerine uyulması ile mümkün olmaktadır. Bütçe
ilkeleri; bütçenin hazırlanması, görüşülüp onaylanması, uygulanması ve
denetlenmesi ile ilgili olarak göz önünde bulundurulması gereken kuralları
ifade eder. Bu ilkeler, devlet bütçelerinin temel özellikleri ve amaçlarının
gerçekleşmesi için uygulanması zorunlu olan ulusal ve uluslararası alanda kabul
görmüş klasik maliye biliminin ilkeleridir.” (Bkz. Anayasa Mahkemesi’nin
30.12.2010 günlü ve E.2008/84, K.2010/121 sayılı ve 27.12.2012 günlü ve
E.2012/102, K.2012/207 sayılı kararları).
Çağdaş demokrasilerde
hükümetler politika önceliklerini amaç ve hedefler seti, kaynak-harcama yapısı,
uygulama adımları ve benzeri açılardan ortaya koyarak Parlamentoya sunarlar ve
Parlamentodan izin/onay isterler. İlgili dönemin sonunda Milletin Meclisince
döneme ilişkin gerçekleşmeler ve yürütülen faaliyetler, bütçenin amaç ve
hedeflerine ulaşma derecesi açısından değerlendirilir. Böylece, hükümetin
performansı; bütçenin amaç ve hedefleri ile gerçekleşmeler arasındaki açıklık
ve meydana gelen sapmalar üzerinden müzakere edilir ve hesap verme sorumluluğu
çerçevesinde hükümetten hesap sorulur.
Türkiye Büyük Millet Meclisinin
görev ve yetkileri Anayasa’nın 87. maddesinde, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin
görev ve yetkileri, kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak; Bakanlar Kurulunu
ve bakanları denetlemek; Bakanlar Kuruluna belli konularda kanun hükmünde
kararname çıkarma yetkisi vermek; bütçe ve kesinhesap kanun tasarılarını
görüşmek ve kabul etmek; para basılmasına ve savaş ilânına karar vermek;
milletlerarası andlaşmaların onaylanmasını uygun bulmak, Türkiye Büyük Millet
Meclisi üye tamsayısının beşte üç çoğunluğunun kararı ile genel ve özel af
ilânına karar vermek ve Anayasanın diğer maddelerinde öngörülen yetkileri
kullanmak ve görevleri yerine getirmektir.” şeklinde ifade edilmiştir.
Anayasa’nın 87. maddesinde
Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin görev ve yetkileri genel olarak sıralanırken
kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak şeklinde ortaya konulduktan sonra ayrıca
“bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek” denilerek
yasalar ile bütçe yasaları arasında ayrıma gidilmiştir.
Nitekim, yasaların Türkiye Büyük Millet
Meclisi’nde teklif ve görüşme usul ve esasları ile yayımlanması Anayasa’nın 88.
ve 89. maddelerinde düzenlenirken, bütçe yasalarının görüşme usul ve esasları
ise 162. maddesinde ayrıca kurallaştırılmıştır. Bu maddeyle bütçe kanun tasarılarının
görüşülmesinde ayrı bir yöntem kabul edilmiş, Genel Kurulda üyelerin gider
arttırıcı veya gelir azaltıcı teklifte bulunmaları yasaklanmış ve Anayasa’nın
89. maddesiyle de Cumhurbaşkanı’na bütçe kanunlarını bir daha görüşülmek üzere
TBMM’ne geri gönderme yetkisi tanınmamıştır. Öte yandan, Anayasa’nın 161.
maddesinin son fıkrasında, bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında
hiçbir hüküm konulamayacağı belirtilmiş; 163. maddesinde ise bütçede değişiklik
yapılabilmesi esasları ayrıca düzenlenerek, Bakanlar Kurulu’na kanun hükmünde
kararname ile bütçede değişiklik yapma yetkisi dahi verilmemiştir.
Yasama organının, halk adına kamu
gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri harcama konusunda yürütme
organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve sonuçlarını denetlemesine
bütçe hakkı denilmektedir. “Bütçe hakkı”, vergi ve benzeri gelirlerle kamu
harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama hakkıdır. Bu hak, halk
tarafından seçilen temsilcilerden oluşan yasama organına aittir. Bütçe,
hükümetin Meclis’e karşı temel sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile
hükümete gelir toplama ve gider yapma yetkisi vermekte, bütçede yıllık gelir ve
giderleri arasında fark bulunması halinde bu farkın ne kadarının borçlanma
yöntemiyle karşılanacağı hususunu da belirlemekte, bu yetkinin uygun
kullanılmasını da bütçe sürecinin bir parçası olan kesin hesap kanunu ile
denetlemektedir. Anayasa’nın 87., 160., 161., 162., 163 ve 164. maddelerine göre
bütçe hakkı TBMM’nindir.
Ülkemizde 1982 Anayasası'nın
87, 160, 161, 162, 163 ve 164. maddelerinde Bütçe Hakkı çeşitli yönleri ile
hüküm altına alınmıştır. Bu anayasal normlar, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanunu ve 6085 sayılı Sayıştay Kanunu gibi kod düzenlemelerle somut ve
uygulanabilir kılınmıştır.
5018
sayılı Kanun, benzer dünya örneklerinde olduğu gibi bütçe hakkının
kullanılmasında TBMM'nin konumunu güçlendirmiş, getirdiği yeni mali yönetim
sistemi düzenlemeleri ile Bütçe Hakkının daha etkin kullanımının alt yapısını
oluşturmuştur. Nitekim 5018 sayılı Kanunun genel gerekçesine bakıldığında,
Kanun ile bütçe kapsamının genişletilerek bütün kamu kaynaklarının TBMM
denetimine sunulması suretiyle bütçe hakkının en iyi şekilde kullanılması,
bütçe hazırlama ve uygulama sürecinde etkinliğin arttırılması, mali yönetimde
şeffaflığın sağlanması, sağlıklı bir hesap verme mekanizması ile harcama
sürecinde yetki sorumluluk dengesinin yeniden kurulması, etkin bir iç kontrol
sisteminin oluşturulması ve bu suretle çağdaş gelişmelere uygun yeni bir kamu
mali yönetim sisteminin oluşturulmasının öngörüldüğü anlaşılmaktadır.
5018 sayılı Kanunun temelinde, “stratejik
planlama ve performans esaslı bütçeleme” yatmaktadır.Kamu idarelerinin
bütçeleri, gelir- gider ve nakit yönetimleri bakımından kalkınma planı – stratejik
plan - orta vadeli program ve orta vadeli mali plan – performans programı (ve
performans programında yer alan performans hedefi/göstergesi) - bütçe gibi
birbirine bağlı ve birbirini tamamlayan ve yukarıdan aşağıya hiyerarşik bir
yapı oluşturan bütünsel bir süreç olarak tasarlanmıştır.
Buna göre, kamu idareleri, kalkınma
planları, programlar, ilgili mevzuat ve belirledikleri temel ilkeler
çerçevesinde geleceğe ilişkin olarak temel görev ve görüşleri ile stratejik
amaç ve ölçülebilir hedeflerini saptamak, performanslarını önceden belirlenmiş
göstergeler doğrultusunda ölçmek ve bu sürecin izleme ve değerlendirmesini
yapmak amacıyla uzun süreli stratejik plan (md. 9/1) ile stratejik plana göre
yürütecekleri faaliyet ve projeleri ve bunların kaynak ihtiyacı ile performans
hedef ve göstergelerini içeren yıllık performans programı hazırlamak (md. 9/4)
ve kamu hizmetlerini istenilen düzeyde ve kalitede sunulabilmek için bütçeleri
ile program ve proje bazında kaynak tahsislerini, stratejik planlarına, yıllık
amaç ve hedefleri ile performans göstergelerine dayandırmak zorundadırlar (md.
9/2). Bütçeler kalkınma planı ve programlarda yer alan politika, hedef ve
önceliklere uygun şekilde, idarelerin stratejik planları ile performans
ölçütlerine ve fayda-maliyet analizine göre hazırlanacak, uygulanacak ve
kontrol edilecek (md. 13/1-c); kamu idareleri gelir ve gider tekliflerini
hazırlarken; orta vadeli program ve mali planda belirlenen temel büyüklükler
ile ilke ve esasları, kalkınma planı ve yıllık program öncelikleri ile
stratejik planı çerçevesinde belirlenmiş ödenek tavanlarını, stratejik planı
ile uyumlu çok yıllı bütçeleme anlayışını ve performans hedeflerini dikkate
alacaklardır (md. 17).
İdarelerce her yılın sonunda hazırlanacak
idare faaliyet raporları ise, kullanılan kaynaklar, bütçe hedef ve
gerçekleşmeleri ile meydana gelen sapmaların nedenleri, stratejik plan ve
performans programı uyarınca yürütülen faaliyetler ile performans bilgilerini
içerir şekilde hazırlanacak (md. 41/4); Sayıştay söz konusu raporları
değerlendirerek değerlendirme sonuçları ile birlikte TBMM’ye sunacak, TBMM ise
bu raporlar ve değerlendirmeler ile Sayıştay’ın düzenlilik ve performans
denetimleri sonucunda ulaştığı denetim bulguları temelinde, kamu kaynağının
elde edilmesi ve kullanılmasına ilişkin olarak kamu idarelerinin yönetim ve
hesap verme sorumluluklarını görüşecektir (md. 41/3).
Başka bir anlatımla kamu idareleri,
kalkınma planı, kalkınma planına dayalı hazırlanan programlar ve benimsedikleri
temel ilkeler çerçevesinde geleceğe ilişkin temel görev (misyon) ve temel
görüşleri (vizyon) ile stratejik amaç ve hedeflerini belirledikleri birer
stratejik plan hazırlayacaktır. Stratejik planda, stratejik amaçları, temel
stratejileri, ölçülebilir hedefleri ve performanslarını ölçmek, izlemek ve
değerlendirmek için önceden belirlenmiş performans göstergeleri yer alacaktır.
Kamu idareleri stratejik planları ile orta vadeli program ve orta vadeli mali
plana göre her yıl yıllık performans programı hazırlayacaklar ve performans
programlarında yürütecekleri faaliyet ve projeler ile bunların kaynak
ihtiyacına ve performans hedef ve göstergelerine yer vereceklerdir. Her yıl
bütçelerini yaparken ise, program ve proje bazında kaynak tahsislerini
stratejik planlarına ve performans programında yer alan yıllık amaç, hedef ve
performans göstergelerine dayandıracaklardır. Nihayetinde ise, bütçe ve
faaliyet sonuçlarını TBMM’ye raporlayacaklar; Sayıştay ise kamu idarelerinin
raporladıkları mali tablolar ile faaliyet raporlarını inceleyip, denetleyip,
değerlendirerek ve bunlara düzenlilik ve performans denetimi bulgularını
ekleyerek TBMM’ye kamu idarelerinin mali tabloları ile faaliyet raporları
hakkında görüş bildirecektir. Böylece, yasama organının “bütçe hakkı”nın gereği
olarak yürütmeyi sadece ödenek miktarları ile faaliyetlerin mevzuata uygunluğu
açısından değil, ayrıca ölçülebilir somut hizmet göstergeleri temelinde
denetlemesi de sağlanmış olacaktır.
Ademi tahsis ilkesine aykırı
olarak kaynakta kesinti suretiyle tahakkuk ettirilen ve tahsil edilen
vergilerin yeniden spor kulüplerine iade edilerek kullandırılması
biçimindeki uygulama yukarıda izah olunan çerçevenin dışında gerçekleşmektedir.
İptali istenen düzenleme ile
Spor Genel Müdürlüğü, Türkiye Futbol Federasyonu ve bağımsız spor
federasyonlarına tescil edilmiş olan ve Türkiye’de faaliyette bulunan spor
kulüpleri ve sportif alanda faaliyette bulunan sermaye şirketlerinin sporculara
yaptıkları ücret ödemeleri üzerinden kestikleri gelir vergisinin, kanuni süresi
içerisinde beyan edilip ödenmesinden sonra bu kesintilerin spor kulüplerince
veya sermaye şirketlerince oluşturulan özel bir hesaba aktarılması ve buradan
harcanması, ademi tahsis ilkesine aykırılık taşımakta, hem anayasal güvence
altında bulunan bütçe sürecini anlamsız hale getirmekte, hem de bütçe sürecine
müdahale anlamı taşımakta olduğundan Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk devleti
ilkesine aykırı bulunmaktadır.
Söz konusu madde hükmü
saydamlığı ve hesap verilebilirliği sağlamadığından Anayasa’nın 2. maddesindeki
demokratik devlet ilkesine, bu durum aynı zamanda temsili (parlamenter)
demokrasinin temel öncülleriyle bağdaşmadığı T.B.M.M.’ye ait olan “Bütçe hakkı”
gibi temel bir Devlet yetkisininin kullanımını ortadan kaldırdığı için
Anayasa’nın 87. maddesine de aykırı bulunmaktadır.
Anayasa’nın
161. maddesinin 29.10.2005 tarihli ve 5428 sayılı Kanunun 3. maddesiyle değişik
ikinci fıkrasında, “Malî yıl başlangıcı ile merkezî yönetim bütçesinin
hazırlanması, uygulanması ve kontrolü kanunla düzenlenir.” kuralına yer
verilmiş; fıkra gerekçesinde ise “Anayasamızın 161 inci maddesinin ikinci
fıkrası yeniden düzenlenmek suretiyle, bütçenin hazırlanması, uygulanması ve
kontrolüne ilişkin süreç güçlendirilmektedir.” denilmiştir.
Anayasa’nın
bütçenin hazırlanması, uygulanması ve kontrolüne ilişkin göndermede bulunduğu
kanun, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’dur. 5018 sayılı Kanun
bütçe ile ilgili kanun değil, bütçenin hazırlanma, uygulanma ve kontrolünün de
tabi olduğu kanundur. Dolayısı ile bütçenin hazırlanması, uygulanması ve kontrolünün
5018 sayılı Kanuna uygun olması, Anayasal bir zorunluluktur.
Anayasanın
bu hükmü çerçevesinde çıkarılan 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’nun
bütçe ilkelerini düzenleyen 13. maddesinin (g) bendinde ise “Belirli gelirlerin
belirli giderlere tahsis edilmemesi esastır.” denilmek suretiyle “bütçenin
genelliği ilkesi” ve kamu gelirlerinin belli bir kamu hizmetine ayrılmaması
“ademî tahsis ilkesi” esas alınmıştır.
Buna
göre kamu gelirlerinin tamamı devlet hazinesinde toplanarak, kamu hizmetlerinde
öncelik sırasına göre kamu gideri olarak harcanacaktır.
Böylece
bütçe disiplini ve denetimi daha etkin bir şekilde sağlanacaktır.
Bütçe
ilkeleri, bütçenin hazırlanması, görüşülüp onaylanması, uygulanması ve
denetlenmesi ile ilgili olarak göz önünde bulundurulması gereken kuralları
ifade eder.
Başka
bir deyimle, bütçeden beklenen fonksiyonların gerçekleşmesi için uyulması
gereken başlıca kurallar, bütçe ilkeleri ya da prensipleri olarak
nitelendirilir.
Genellik
ilkesinin bir diğer anlamı ise, belirli kamu gelirlerinin belirli giderlere
ayrılmamasıdır. Buna göre, kamu gelirlerinin tamamı bütün kamu giderleri için
ayrılır. Bu ilkeye göre, kamu gelirlerinin tamamı devlet hazinesinde toplanmalı
ve buradan çeşitli kamu hizmetlerine öncelik sırasına göre ayrılmasıdır. Ayrıca
yasama organı bütçeyi denetleme fonksiyonunu daha etkin bir şekilde yerine
getirme imkânı bulur.
Kaynakta
kesinti suretiyle tahakkuk ettirilen ve tahsil edilen vergilerin yeniden spor
kulüplerince kullanılması Anayasa’nın 161. maddesinde öngörülen bütçenin
hazırlanması ve uygulanması ilkeleri ile 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve
Kontrol Kanununda düzenlenen “bütçenin genelliği ve ademî tahsis ilkelerine”
aykırıdır.
Bu
nedenle iptali istenilen düzenleme tasarının Anayasa’nın 161. maddesine açık
aykırılık oluşturmaktadır.
Kamu
giderleri, kamu hizmetlerinin parasal göstergesidir. Bu giderlerin sektörler
arasında nasıl dağıtıldığının, hangi hizmetlere öncelik verildiğinin, bu
hizmetlerin topluma parasal maliyetlerinin ne olduğunun anlaşılması böylece,
etkin bir malî araç olarak yarattıkları sonuçların gözlenmesi gerekir. Bu da
ancak, parlamentonun onayladığı ve denetlediği "ulusal bir bütçe" ile
olanaklıdır. Kamu gelirleri ise, büyük kesimiyle devletin egemenlik hakkına dayanarak
sağlanırlar. Belirli bir dönem için kamu gelirleri ve giderleri tahminlerinin
bir metinde toplanması ve bu metnin parlamentoca onanması (bütçe), parlamenter
demokratik sistemin temel öğelerinden biridir. Bütçenin, genellik ilkesine göre
hazırlanması, yani kamu gelir ve giderlerinin gayrisafi miktarlarıyla
gösterilmesi ve belirli gelirlerin belirli giderler için ayrılmaması (ademi
tahsis ilkesi), bütçenin tek, açık ve doğru (öznel ve nesnel doğruluk) olması,
bütçenin vazgeçilemeyecek ilkeleridir. Bütçe ilkelerine uyulması, egemenlik
hakkına dayanarak devletçe toplanan paraların ne yolda harcandığının, Sayıştay
ve Parlamento denetimine ilaveten kamuoyu yoluyla da izlenmesini sağlar.
Kamusal kaynakların, (vergilerin bir bölümünün) tahsil edildikten hemen sonra
vergiyi ödeyene(spor kulüplerine veya sportif alanda faaliyette bulunan sermaye
şirketlerine) hemen iade olunarak onlar tarafından amatör sporu teşvik amacıyla
harcamaya dönüştürülmesi, bütçe ilkelerine aykırı düşer, denetimi kaldırır,
keyfiliği egemen kılar.
Bir
kısım vergi gelirinin bütçe mekanizması yerine yukarıda izah olunduğu şekilde
spor kulüpleri veya sportif alanda faaliyette bulunan sermaye şirketleri
aracılılığıyla harcamaya dönüştürülmesi durumunda bir nevi örtülü fon uygulamaları
yoluyla yapılan bu harcamalar, çoğunlukla, parlamentonun ve kamunun
gözetiminden ve denetiminden uzaklaştırılmaktadır.
Anayasa
Mahkemesinin; 5787 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi
Hakkında Kanunda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile 4749 sayılı Kamu
Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanun'un Geçici 12.
maddesine eklenen fıkranın ikinci tümcesi, Geçici Madde 16 ile Geçici Madde
17'nin birinci fıkrasının ilk tümcesinin Anayasa’ya aykırılığı dolayısıyla
açılan dava ile ilgili olarak vermiş bulunduğu, 30.12.2010 tarih ve E.2008/84,
K.2010/121 sayılı Kararında;
“Bütçe,
devletin gelirlerini toplamasına izin, giderlerini yapmasına da yetki veren bir
kanundur. Buna göre, devlet, bir yıl süresince bütçe kanununda belirtilmesi
koşuluyla harcama yapabilmekte ve gelir toplayabilmektedir. Başka bir ifade ile
devlet, bütçe vasıtasıyla her yıl vergi ve benzeri yollardan Gayrisafi Milli
Hasıla'dan alacağı payı ve kamu harcamaları yoluyla bunları sarf edeceği alanı
belirler. Bu özelliği dolayısıyla bütçe, devlet için önemli bir planlama
aracıdır.
Yasama
organının, halk adına kamu gelirlerini toplama ve yine halk adına bu gelirleri
harcama konusunda yürütme organına sınırları belirleyerek yetki vermesi ve
sonuçlarını denetlemesine bütçe hakkı denilmektedir. Bütçe hakkı, vergi ve
benzeri gelirlerle kamu harcamalarının çeşit ve miktarını belirleme ve onaylama
hakkıdır. Bu hak, demokratik parlamenter yönetim sistemini benimsemiş olan
ülkelerde, halk tarafından seçilen temsilcilerden oluşan ve en yetkili organ
olan yasama organına ait bulunmaktadır. Bütçe, hükümetin Meclis'e karşı temel
sorumluluk mekanizmasıdır. Meclis, bütçe ile hükümete gelir toplama ve gider
yapma yetkisi vermekte, bu yetkinin uygun kullanılmasını da bütçe sürecinin bir
parçası olan kesin hesap faaliyeti ile denetlemektedir. Yani parlamenter
sistemin özü ve demokratik hukuk devleti ilkesi halkın kamu yönetimi üzerindeki
denetimini temsilcileri vasıtasıyla gerekli kılmaktadır.
Bütçe
yapısının fonksiyonunu ifa edebilmesi, temel bütçe ilkelerine uyulması ile
mümkün olmaktadır. Bütçe ilkeleri; bütçenin hazırlanması, görüşülüp
onaylanması, uygulanması ve denetlenmesi ile ilgili olarak göz önünde
bulundurulması gereken kuralları ifade eder. Bu ilkeler, devlet bütçelerinin
temel özellikleri ve amaçlarının gerçekleşmesi için uygulanması zorunlu olan
ulusal ve uluslararası alanda kabul görmüş klasik maliye biliminin ilkeleridir.
Denetim, yönetim ve planlama aracı olabilmesi için bütçenin, kamu kesiminin tüm
kaynak ve harcamalarını bütün ayrıntıları ile kapsaması gerekmektedir. Bütçe
hukukunda yaptırıma bağlanması açısından yıllık olma ilkesi, bütçenin birliği
ilkesi, genellik ilkesi ve adem-i tahsis ilkesi temel niteliktedir. Anayasa'nın
161. maddesinin birinci fıkrasındaki, 'Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri
dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.'
hükmünden, bütçenin birliği ilkesi, yıllık olma ilkesi ve genellik ilkesinin
Anayasa tarafından temel hüküm olarak benimsendiği anlaşılmaktadır.”
denilmektedir.
Bütçe
ile bütçe dışı kurumlar arasındaki ilişki, bütçeden yapılacak transfer
ödemeleriyle kurulmalıdır. Diğer bir deyişle, finansman kaynakları bütçe
dışında kullanılamaz. İlgili kurumlara “transfer gideri” niteliğindeki ödemeler
ise bütçe dışında gerçekleştirilemez.
Bütçe kapsamında yapılması gereken bu tür
işlemlerin kayıt dışı kalması veya ilgili oldukları hesaplar dışındaki
hesaplara kaydedilmeleri, bütçede açıklığı ve aleniliği bozacaktır.
Bütçe büyüklükleri bütçede gerçek
tutarları ile görülmeyecek bu da ekonomi ve maliye politikalarının gerçekçi
olarak uygulanmalarına engel olacaktır.
Bu nedenlerle bütçenin birliği ve
genelliği ilkelerini ihlal ederek, bütçenin temel gelirlerinden olan gelir
vergisi kesintilerinin (sporculardan yapılan) bütçenin gelir ve gider hesapları
ile ilişkilendirilmeksizin red ve iade edilmesi, bu tutarların spor kulüpleri veya sportif
alanda faaliyette bulunan sermaye şirketleri aracılılığıyla özel hesap
kullanılmak suretiyle bunların bünyesindeki amatör spor dallarını teşvik
amacıyla harcamaya dönüştürülmesi devletin gelirleri ile harcamalarının bütçe
ile yapılmasını zorunlu kılan Anayasanın 161. maddesine aykırı bulunmaktadır.
Gelir Vergisi Kanununun 61. maddesi
hükmüne göre; sporculara transfer ücreti veya sair adlarla yapılan ödemeler ve
sağlanan menfaatler ücret tanımında bulunmakta olup mevcut uygulamada % 15
oranında gelir vergisi kesintisi (stopaj) uygulanması suretiyle vergilendirilmektedir.
Spor Genel Müdürlüğü, Türkiye Futbol
Federasyonu ve bağımsız spor federasyonlarına tescil edilmiş olan ve Türkiye’de
faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif alanda faaliyette bulunan sermaye
şirketleri tarafından sporculara ödenen ücretlerden tevkif edilerek ilgili
vergi dairesine kanuni süresinde beyan edilen ve ödenen gelir vergisi
tutarlarının; ademi tahsis ilkesine aykırı
olarak yeniden spor kulüplerine iade edilerek amatör spor dallarında
harcanılması suretiyle kullandırılması biçimindeki uygulamanın Anayasa’nın 73.
maddesi çerçevesinde de değerlendirmeye tabi tutulması gerekir.
Anayasa'nın "Vergi Ödevi" başlıklı 73. maddesi vergilemeye ilişkin
temel ilkeleri düzenlemektedir. Söz konusu maddenin 1. birinci fıkrasında, "Herkes, kamu giderlerini
karşılamak üzere, malî gücüne göre, vergi vermekle
yükümlüdür." denilmektedir.
Fıkrada, verginin "genel
olması", "mali güce göre" ve "kamu giderlerini karşılamak
üzere" alınması öngörülmüştür.
Genellik ilkesi sosyal sınıf farkı gözetilmeksizin herkesin elde ettiği
gelir, servet ya da harcamalar üzerinden vergi ödemesini amaçlar.
Malî güce göre vergilendirme ise, verginin
kişilerin ekonomik ve kişisel durumlarına göre alınmasıdır. Bu ilke, malî gücü
fazla olanın, malî gücü az olana oranla daha fazla vergi ödemesi gereğini
belirler. Malî gücün tanımı Anayasa'da bulunmamakla birlikte, genellikle ödeme
gücü anlamında kullanılmakta, kamu maliyesi yönünden ise gelir, servet ve
harcamalar malî gücün göstergeleridir. Verginin malî güce göre alınması aynı
zamanda vergide eşitlik ilkesinin uygulama aracıdır.
73. maddenin 1. fıkrasında göz önünde
tutulması gereken hükümlerden birisi de “vergilerin kamu giderlerini karşılamak
üzere” alındığıdır. Bu husus Prof. Dr. Selim Kaneti tarafından hazırlanan
“Vergi Hukuku” kitabında aşağıdaki şekilde izah olunmaktadır.
“Vergilerin alınması, kamu giderlerini karşılamaya
yönelik olmalıdır. Bu ilkenin anlamı, kamu giderleri gerektirmedikçe, kişiden
vergi alınmaması ve vergi adı altında toplanan paraların kamu giderlerinin
dışında harcanmamasıdır. Vergi ödevinde, kişinin belirli bir hizmetten doğrudan
doğruya yararlanma karşılığı olarak bir ödemede bulunması değil, bütün kamu
hizmetlerinin giderlerine karşı, bir katılma payını üstlenmesi söz konusudur.
Bu temel ilkeden şu sonuçlar çıkarılabilir:
1.Vergilerin alınmasında, kamu giderlerine kaynak
sağlamak amacı olmalıdır. Vergilerde, bunun dışındaki amaçlar ancak ikincil bir
nitelik taşıyabilir.
2.Başlıca vergilerden oluşan kamu gelirleri yalnızca kamu
giderlerine harcanabilir. Anayasa Mahkemesi yasalarla konulmuş mali yükümlerden
elde edilen paraların ancak kamu giderlerinin karşılanması alanında
kullanılmasının düşünülebileceği gözönünde tutarak, 2.2.1971 tarihli ve 12/13
sayılı kararıyla, birer kamu kurumu olarak kabul edilmelerine imkan bulunmayan
siyasal partilere devletçe yardım edilmesinin, bile ilke olarak Anayasaya
aykırı olduğuna karar vermiştir. Bununla birlikte 27.06.1984 tarih ve 3032
sayılı Kanun devletçe siyasi partilere yardım yapılmasını kabul etmiştir.
3. Kamu işlerinin gerektirdiği giderlerin, esas
itibariyle vergilerde oluşan devletin genel gelirleriyle karşılanması gerekir.
29.6.1971 tarihli ve 19/61 sayılı kararıyla, Anayasa Mahkemesi, Sosyal
Sigortalar Kurumu bütçesinden Gecekondu Yasasından öngörülen hizmetlerin
yürütülmesi için para ayrılmasını, bu nedenle Anayasaya aykırı görmüştür. Kamu
işlerinden bulunan gecekondu işlerine ilişkin giderlerin devletin genel
gelirleriyle karşılanması Anayasa’dan doğan bir zorunluluktur. Gecekondu işleri
giderlerinin bir bölümünün Sosyal Sigortalar Kurumunun işçi ve işverenlerin
ödedikleri primlerden oluşan malvarlığından karşılanması bu ilkeye aykırıdır;
çünkü böylece kamu giderlerinden bir bölümü yurttaşlardan yalnızca işlere ve
işverenlere yükletilmektedir. Yine, Anayasa Mahkemesi, 6.6.1972 tarihli ve
44/29 sayılı kararıyla, Emekli Sandığının gelir fazlasının genel bütçeye gelir
yazılmasını ilke olarak Anayasa’ya aykırı saymıştır. Çünkü gelir fazlasının
Hazine’ye irat olarak yazılması, Emekli Sandığı iştirakçilerinin hakkı olan ve
bir bölümü bu iştirakçilerden toplanan paraların, devletin genel giderlerine
harcanacağı anlamına gelir. İştirakçilerin bu biçimde özel ve fazla bir mali
yüküm altına sokulması ve sandık iştirakçilerinin kamu giderlerine, öteki
yurttaşlardan ayrı olarak ve fazladan katılmaya zorlanmaları, Anayasaya
aykırıdır.”
1961 Anayasası’nın, mevcut Anayasa’nın 73. Maddesine
benzer “Vergi ödevi” başlıklı 61. Maddesi
ile ilgili olarak Anayasa Mahkemesinin 26.03.1974 tarih ve E:1973/32, K:1974/11
sayılı Kararında;
“61. madde vergi ödevi ile kişinin ilişkisini
düzenlemektedir. Maddenin getirdiği ilke herkesi, malî gücüne göre vergi
ödemekle yükümlü kılmış, ancak yükümlü kamu giderlerinin karşılanması koşuluna
bağlamıştır. Bu, kamu giderleri gerektirmedikçe kişiden vergi alınmaması ve
vergi adı altında toplanan paraların kamu giderleri dışında harcanamaması
demektir. Görülüyor ki vergi ödevinde kişinin belirli bir hizmetten doğrudan
doğruya yararlanma karşılığı olarak bir ödemede bulunması değil, bütün kamu
hizmetleri giderlerine karşı anonim bir katılma payını üstüne alması söz
konusudur. Burada belirli bir kimsenin belirli kimi hizmetlerden hiç
yararlanmadığı halde gene de tüm kamu giderlerinin karşılanmasında kendi payını
katması durumu vardır.”
değerlendirmesinde bulunulmuştur.
Yukarıdaki yer verilen değerlendirmede yer alan “kamu giderleri
gerektirmedikçe kişiden vergi alınmaması ve vergi adı altında toplanan
paraların kamu giderleri dışında harcanamaması” şeklindeki belirleme 1982
Anayasa’sının benzeri 73. maddesi hükmü içinde geçerlidir.
Aksi bir tutum; vergi mükelleflerinin kendileri
tarafından ödenen vergilerin “toplam devlet gelirleri” havuzuna dahil edilmeyip
yine sadece kendilerinin veya kendi sektörleri ile ilgili olan sorunların
giderilmesi veya sektörlerinin geliştirilmesi için yine kendileri tarafından
harcanması olanağına sahip olduklarının zimni bir biçimde kabul edildiği anlamına
gelir. (Örneğin tekstil sektöründe, mükellefler veya çalışanlar tarafından
ödenen vergilerin hemen bunlara red ve iade olunarak sadece tekstil
sektöründeki problemlerin çözümü ve yeni yatırırmların finansmanı alanında
kullanılması.) Oysa bu tür problemler vergi mevzuatında muafiyet, istisna ve
teşvik mekanizmaları veya ilgili yıl bütçesinden doğrudan ödenek tahsisi
suretiyle transfer harcaması yapılması suretiyle çözüme kavuşturulmaktadır.
Türkiye’de faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif
alanda faaliyette bulunan sermaye şirketleri tarafından sporculara ödenen
ücretlerden tevkif edilerek ilgili vergi dairesine kanuni süresinde beyan
edilen ve ödenen gelir vergisi tutarlarının; ademi tahsis ilkesine aykırı
olarak yeniden spor kulüplerine iade edilerek amatör spor dallarında
harcanılması suretiyle kullandırılması biçimindeki uygulama ile igili
düzenlemeleri içeren iptali istenilen söz konusu madde hükmü; kamu giderleri
gerektirmedikçe kişiden vergi alınmaması ve vergi adı altında toplanan
paraların kamu giderleri dışında harcanamamasını öngören Anayasanın 73. maddesine
de aykırı bulunmaktadır.
Yukarıda ayrıntılı olarak açıklandığı üzere 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde
Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un”un 21.05.1986 tarihli ve 3289 sayılı Spor Toto Genel
Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanuna Ek Madde:12’yi ilave eden
35. maddesi; Anayasanın 2., 87., 161. ve 73. maddelerine aykırı içerik
taşımaktadır.
3) 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un, 28.03.22002 tarih
ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanunun 3. maddesinin birinci fıkrasına “tek hazine kurumlar hesabı” tanımını
ekleyen 54. maddesinin Anayasaya aykırılığı.
7103 sayılı Kanun”un
54. maddesi:
“MADDE 54- 28/3/2002
tarihli ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi
Hakkında Kanunun 3 üncü maddesinin birinci fıkrasına “Takas” tanımından sonra
gelmek üzere aşağıdaki tanım eklenmiştir.
“Tek hazine kurumlar
hesabı: İşsizlik Sigortası Fonu hariç olmak üzere kamu idarelerinin malî
kaynaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile ilişkilendirilmeksizin
karşılığı Hazineden alacak kaydedilmek üzere toplandığı ve Müsteşarlık
tarafından yönetilen hesabı,”
hükmünü içermektedir.
Söz konusu madde
metninde geçen “İşsizlik Sigortası Fonu hariç olmak üzere kamu idareleri”
kavramı oldukça geniş bir kavramdır. Bu tanım maddesinde kamu idarelerinin
nelerden ibaret olduğu konusunda bir belirleme yer almamaktadır.
Madde metninin
gerekçesinde sadece ” Madde ile, tek hazine
kurumlar hesabı tanımı yapılmaktadır.” şeklinde bir açıklama yer almakta olup,
tek hazine kurumlar hesabına dahil edilecek kamu idarelerinin kapsamı konusunda
herhangi bir belirleme yer almamaktadır. Mali varlıkları “Tek hazine kurumlar
hesabı”nda değerlendirilecek olan kamu idarelerinin kapsamı konusunda bir
ölçüde kanunun 55. maddesiyle 28.03.22002
tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanunun 12. maddesine eklenen fıkralarda belirleme yapılmaya çalışıldığı
anlaşılmaktadır. Söz konusu tanım veya kapsamın yasa maddesinin uygulamasına
kolaylıkla yön verecek biçimde net olarak düzenlenmesi gerekirdi.
Son dönemde yasalaşan
ve bazı kamu idarelerine ait kamu konutlarının ekonomiye kazandırılması ve
satışlarının gerçekleştirilmesi amacıyla 7061 sayılı Bazı Vergi Kanunları ile
Diğer Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un 58. maddesi ile 29/6/2001 tarihli
ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer
Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanunun 4 üncü maddesine
eklenen 1. fıkrada yer verilen kapsam düzenlemesi bu tespite verilebilecek en
uygun örneği teşkil etmektedir.
Aslında kanun
maddesinin “tek hazine kurumlar hesabı” ibaresini yerleştirdiği 28.03.22002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç
Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun kapsam başlıklı 3. maddesinde söz
konusu kanunun; merkezi yönetim kapsamındaki
kamu idareleri, sosyal güvenlik kurumları, kamu iktisadi teşebbüslerini, özel
hukuk hükümlerine tâbi olmakla beraber sermayesinin yüzde ellisinden fazlası
kamuya ait olan kuruluşları, fonları, kamu bankalarını, yatırım ve kalkınma
bankalarını, büyükşehir belediyelerini, belediyeleri ve bunlara bağlı
kuruluşlar ile sair yerel yönetim kuruluşlarını, yap-işlet-devret, yap-işlet ve
işletme hakkı devri ve benzeri finansman modelleri çerçevesinde
gerçekleştirilmesi öngörülen projeler kapsamında ödeme yükümlülükleri Hazine
Müsteşarlığınca garanti edilen kuruluşları ve hibelerle sınırlı olmak kaydıyla
sivil toplum örgütlerini kapsadığı belirtilmesine karşın “tek hazine kurumlar
hesabı” kapsamı içerisine yerleştirilecek kamu idarelerinin kapsamının madde
metninde açıkça yer almaması dikkat çekici bulunmaktadır.
Bu nedenlerle Kanunun
54 ve 55. maddeleri hükümlerinin birlikte ele alınması gerekmektedir.
55. maddenin
gerekçesinde;
"Tek Hazine
Hesabı" kavramı, Devletin tüm ödeme ve tâhsilat işlemlerinin
gerçekleştirildiği tek bir hesabı ya da birbirine bağlı bir dizi hesabı ve kamu
hesaplarının konsolide bir biçimde izlenebilmesini sağlayan bütünleştirilmiş
bir yapıyı ifade etmektedir. Literatürde etkin bir nakit yönetim sistemi için
tüm kamu hesaplarının toplandığı "Tek Hazine Hesabı” yapısının var olması
birincil koşul olarak ifade edilmektedir.
Uluslararası iyi
uygulama örneklerinde de tek hazine hesabı sisteminin geniş bir kapsama sahip
olduğu gözlemlenmektedir. Bazı ülke uygulamalarında tüm merkezi yönetim sektörü
sisteme dahil edilirken, bazılarında merkezi yönetime ek olarak sosyal güvenlik
kurumları, mahalli idareler, yurtdışı menşeili proje özel hesapları ve bütçe
dışı fonlar da kapsama dahil edilmektedir. Örneğin, Fransa'da uygulanan tek
hazine hesabı sistemi merkezi yönetimin yanında, yerel yönetimleri, kamu kurumu
niteliğine haiz diğer kurumları ve denizaşırı topraklardaki kamu kurumlarını da
kapsamaktadır. İngiltere’de uygulanan tek hazine hesabı sisteminde ise merkezi
yönetim kapsamındaki kamu kurumları ile bütçe dışı fonlar tek hazine hesabı
kapsamı içerisinde yer almaktadır. Ancak ülkemizde uygulanan tek hazine hesabı
sisteminin kapsamı yalnızca genel bütçeli idarelerin bütçe ödeme ve tahsilat
hesapları ile sınırlıdır. Dolayısıyla ülkemizde kamu kaynağının büyük bir kısmı
tek hazine hesabı kapsamı dışında yönetilmekte, bu durum kamu nakit yönetimi
açısından büyük verimsizlik yaratmaktadır.
Bu itibarla, yapılan
düzenlemeyle, uygulanmakta olan tek hazine hesabı sisteminin kapsamının
genişletilmesi yoluyla kamunun nakit kaynaklarının Hazine Müsteşarlığı
tarafından tek bir hesapta etkin bir şekilde takip edilmesi ve yönetilmesi
sağlanarak kamu nakit yönetiminin etkinliğinin artırılması amaçlanmaktadır.
Madde ile,
uluslararası literatür ve iyi uygulama örnekleri gözönünde bulundurularak
halihazırda genel bütçeli İdareler için uygulanmakta olan tek hazine hesabı
sisteminin kapsamının, kurumların mevcut idari ve bütçesel süreçlerinde
herhangi bir değişikliğe yol açmaksızın, genişletilmesi amacına yönelik olarak
getirilen tek hazine kurumlar hesabı uygulamasının genel çerçevesi
düzenlenınektedir.
Bu kapsamda, söz
konusu uygulamanın işleyişine ilişkin olarak,
-Tek hazine kurumlar
hesabına yönelik Hazine işlemlerinin yapılmasına imkan verilmesi,
-Hazine hesaplarında
oluşacak nakit büyüklüklerin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının yanı sıra
Türkiye'de yerleşik bankalarda da nemalandırılmasının sağlanması,
-Tek hazine kurumlar
hesabı kapsamında değerlendirilecek kaynakların kapsamının belirlenmesine
yönelik yetkinin düzenlenmesi,
-Tek hazine kurumlar
hesabına yönelik usul ve esasların Müsteşarlıkça hazırlanacak yönetmelikle
belirlenmesinin düzenlenmesi,
-Tek hazine kurumlar
hesabi kapsamındaki kaynakların değerlendirilmesinden elde edilen gelirlerin
genel bütçeye gelir kaydedilmesinin sağlanması,
-Tek hazine kurumlar
hesabı kapsamında Müsteşarlık ile kamu kurum ve kuruluşları arasında oluşan her
türlü yükümlülüğün ilgili taraflarca faizsiz olarak yerinc getirilmesinin
sağlanması, amaçlanmaktadır.”
açıklaması yer
almaktadır.
Kanunun 54 ve 55. maddeleri ile; 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanuna ‘tek hazine kurumlar hesabı’ tanımı eklenmekte,
“tek hazine hesabı” nın kapsamı genişletilmekte ve ‘tek hazine kurumlar hesabı’
uygulaması ile igili hususlarda düzenleme yapılmaktadır.
Kanunun 54. maddesinde
yer alan “Tek hazine
kurumlar hesabı” tanımı oldukça geniş tutulmuş, İşsizlik Sigortası Fonu hariç
olmak üzere tüm kamu idarelerinin mali kaynaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile
ilişkilendirilmeksizin karşılığı Hazineden
alacak kaydedilmek üzere toplandığı ve Müsteşarlık tarafından yönetilen
hesap olarak tanımlanmıştır.
Bu kapsama, öncelikle
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun kapsam ve tanım başlıklı 2
ve 3. maddelerinde bulunan
genel bütçeli, özel bütçeli kamu idareleri, düzenleyici ve denetleyici
kuruluşlar, sosyal güvenlik kurumları, yetkileri
belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet
gösteren belediye, il özel idaresi ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve söz konusu idarelerin bağlı
ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birliklerinin girdiği
anlaşılmaktadır.
Kanunun T.B.M.M. de
görüşmeleri sırasında hükümet yetkililerince yapılan açıklamalardan İşsizlik
Fonu ve Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna bağlı şirketler hariç olmak üzere tüm
merkezi ve yerel yönetim kamu kurum, kuruluşları, idareleri, kamu iktisadi
kuruluşları, il özel idareleri ve belediyelerin söz konusu genişletilmiş hazine
tek hesap uygulamasına bir diğer adıyla “kamu genel nakit yönetimi sistemine (tek
hazine kurumlar hesabına)” dahil olacağı anlaşılmaktadır. Bu konuda kapsamdaki
kurum ve kuruluşları belirlemeye hazineden sorumlu ilgili bakanın teklifi
üzerine Bakanlar Kurulu yetkili kılınmaktadır.
Anayasanın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti; Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da
açıklandığı üzere; eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve
yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, Anayasa’nın ve yasaların
üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu
bilincinde olan devlettir.
Kanunların kamu
yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar
içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir.
Bir kuralın kamu yararı dışında saklı bir amacı gerçekleştirmek amacıyla
konulduğu ve keyfiliği teşvik ettiği durumlarda yetki saptırması durumu ve
giderek kuralın amaç açısından sakatlığı ortaya çıkar.
Anayasa’nın 2.
maddesinde “demokratik devlet” ilkesine de yer verilmiştir. Demokratik devlet
ilkesi ise tüm kamusal faaliyet, iş ve işlemlerde, saydamlığı ve hesap
verebilirliği gerektirir.
Hukuk devleti olmanın
gereği “adaletli hukuk düzeninin kurulması ve bunun sürdürülmesi” olup, bu
bağlamda devlet yönetiminde keyfiliğin değil, hukuk kurallarının egemen
olmasıdır.
Diğer taraftan,
Anayasa'nın 2’nci maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri
'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare
yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır ve uygulanabilir olması gereklidir.
7103 sayılı “Vergi
Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un, 28.03.22002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve
Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 3. maddesinin birinci fıkrasına “tek
hazine kurumlar hesabı” tanımını ekleyen 54. maddesi, tek hazine kurumlar hesabına dahil edilecek kamu
idarelerinin kapsamı konusunda herhangi net bir belirleme içermediği için
Anayasanın 2. maddesinde yer alan demokratik hukuk devleti ilkesine aykırı
bulunmaktadır.
4) 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un, 55. maddesiyle 28.03.22002
tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanunun 12. Maddesinin 4. Fıkrasına ilave edilen “Yukarıda sayılanlardan malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı
kapsamında değerlendirilecek olanları belirlemeye Bakanın teklifi üzerine
Bakanlar Kurulu yetkilidir.” cümlesi ile aynı maddeye eklenen 5 ve 6. fıkralarda yer alan “belediye, il özel
idareleri” ibarelerinin Anayasaya aykırılığı.
7103 sayılı Kanun”un
55. maddesi şöyledir:
“MADDE 55- 4749 sayılı
Kanunun 12 nci maddesinin birinci fıkrasında yer alan “diğer Hazine işlemleri
kapsamında yaptırılan iş, işlem ve diğer hizmetler” ibaresi “diğer Hazine
işlemleri ile tek hazine kurumlar hesabı kapsamında yaptırılan iş, işlem ve
diğer hizmetler” şeklinde, üçüncü fıkrasında yer alan “Genel bütçe kapsamındaki
ödemeleri” ibaresi “Genel bütçe ve tek hazine kurumlar hesabı kapsamındaki
ödemeleri” şeklinde, “Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası aracılığıyla” ibaresi
“Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasında veya diğer kamu bankalarında” şeklinde,
“Nemalandırmaya ilişkin usul ve esaslar Müsteşarlık ile Türkiye Cumhuriyet
Merkez Bankası arasında” ibaresi “Nemalandırmaya ilişkin usul ve esaslar
Müsteşarlık ile ilgisine göre Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası veya diğer kamu
bankaları arasında” şeklinde, dördüncü fıkrasında yer alan “Genel bütçe
kapsamındaki idareler” ibaresi “Hazine Müsteşarlığı dışında kalan genel bütçe
kapsamındaki idareler” şeklinde değiştirilmiş, dördüncü fıkrasına aşağıdaki
cümle ve bu fıkradan sonra gelmek üzere aşağıdaki fıkralar eklenmiştir.
“Yukarıda
sayılanlardan malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında
değerlendirilecek olanları belirlemeye Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu
yetkilidir.”
“Tek hazine kurumlar
hesabının ve buna bağlı olarak açılacak banka hesaplarının işleyişi, tek hazine
kurumlar hesabı kapsamındaki kurum ve kuruluşların Müsteşarlıktan olan nakit
talepleri ile ödeme ve tahsilat tahminlerinin Müsteşarlığa bildirilmesi,
Müsteşarlıkça nakit taleplerinin karşılanması, bu hesabın işleyişinden doğan
borçlandırma ve alacaklandırma işlemlerinin yapılması, tek hazine kurumlar
hesabında toplanan kaynakların değerlendirilmesi, belediyeler, il özel
idareleri, kamu iktisadi teşebbüsleri ve söz konusu idarelerin bağlı
ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birliklerinin tek hazine kurumlar
hesabına alınan kaynaklarının değerlendirilmesi sonucu elde edilecek getirinin
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından açıklanan bankalarca bir aya kadar
vadeli mevduata uygulanan ağırlıklı ortalama mevduat faiz oranının yüzde
yetmişi esas alınarak belirlenmesi, paylaşılması ve diğer ilgili hususlara
ilişkin usul ve esaslar Müsteşarlıkça hazırlanan yönetmelikle belirlenir.
Tek hazine kurumlar
hesabı kapsamındaki kaynakların değerlendirilmesinden elde edilen nema
gelirleri genel bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilir. Müsteşarlıkça
belediyeler, il özel idareleri, kamu iktisadi teşebbüsleri ve söz konusu
idarelerin bağlı ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ve birlikleri ile
paylaşılan nema gelirleri Müsteşarlık bütçesine bu amaçla konulacak tertiplere
gider kaydedilerek ilgili kurumlara ödenir. Tek hazine kurumlar hesabı
kapsamında Müsteşarlık ile kamu kurum ve kuruluşları arasında oluşan her türlü
yükümlülük ilgili taraflarca faizsiz olarak yerine getirilir.”
hükmünü içermektedir.
Kanunun 54 ve 55. maddeleri ile; 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanuna ‘tek hazine kurumlar hesabı’ tanımı eklenmekte,
“tek hazine hesabı” nın kapsamı genişletilmekte ve ‘tek hazine kurumlar hesabı’
uygulaması ile igili hususlarda düzenleme yapılmaktadır.
55. maddenin
gerekçesinde;
"Tek Hazine
Hesabı" kavramı, Devletin tüm ödeme ve tâhsilat işlemlerinin
gerçekleştirildiği tek bir hesabı ya da birbirine bağlı bir dizi hesabı ve kamu
hesaplarının konsolide bir biçimde izlenebilmesini sağlayan bütünleştirilmiş
bir yapıyı ifade etmektedir. Literatürde etkin bir nakit yönetim sistemi için
tüm kamu hesaplarının toplandığı "Tek Hazine Hesabı” yapısının var olması
birincil koşul olarak ifade edilmektedir.
Uluslararası iyi
uygulama örneklerinde de tek hazine hesabı sisteminin geniş bir kapsama sahip
olduğu gözlemlenmektedir. Bazı ülke uygulamalarında tüm merkezi yönetim sektörü
sisteme dahil edilirken, bazılarında merkezi yönetime ek olarak sosyal güvenlik
kurumları, mahalli idareler, yurtdışı menşeili proje özel hesapları ve bütçe
dışı fonlar da kapsama dahil edilmektedir. Örneğin, Fransa'da uygulanan tek
hazine hesabı sistemi merkezi yönetimin yanında, yerel yönetimleri, kamu kurumu
niteliğine haiz diğer kurumları ve denizaşırı topraklardaki kamu kurumlarını da
kapsamaktadır. İngiltere’de uygulanan tek hazine hesabı sisteminde ise merkezi
yönetim kapsamındaki kamu kurumları ile bütçe dışı fonlar tek hazine hesabı
kapsamı içerisinde yer almaktadır. Ancak ülkemizde uygulanan tek hazine hesabı
sisteminin kapsamı yalnızca genel bütçeli idarelerin bütçe ödeme ve tahsilat
hesapları ile sınırlıdır. Dolayısıyla ülkemizde kamu kaynağının büyük bir kısmı
tek hazine hesabı kapsamı dışında yönetilmekte, bu durum kamu nakit yönetimi açısından
büyük verimsizlik yaratmaktadır.
Bu itibarla, yapılan
düzenlemeyle, uygulanmakta olan tek hazine hesabı sisteminin kapsamının
genişletilmesi yoluyla kamunun nakit kaynaklarının Hazine Müsteşarlığı
tarafından tek bir hesapta etkin bir şekilde takip edilmesi ve yönetilmesi
sağlanarak kamu nakit yönetiminin etkinliğinin artırılması amaçlanmaktadır.
Madde ile,
uluslararası literatür ve iyi uygulama örnekleri gözönünde bulundurularak
halihazırda genel bütçeli İdareler için uygulanmakta olan tek hazine hesabı
sisteminin kapsamının, kurumların mevcut idari ve bütçesel süreçlerinde
herhangi bir değişikliğe yol açmaksızın, genişletilmesi amacına yönelik olarak
getirilen tek hazine kurumlar hesabı uygulamasının genel çerçevesi
düzenlenınektedir.
Bu kapsamda, söz
konusu uygulamanın işleyişine ilişkin olarak,
-Tek hazine kurumlar
hesabına yönelik Hazine işlemlerinin yapılmasına imkan verilmesi,
-Hazine hesaplarında
oluşacak nakit büyüklüklerin Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankasının yanı sıra
Türkiye'de yerleşik bankalarda da nemalandırılmasının sağlanması,
-Tek hazine kurumlar
hesabı kapsamında değerlendirilecek kaynakların kapsamının belirlenmesine
yönelik yetkinin düzenlenmesi,
-Tek hazine kurumlar
hesabına yönelik usul ve esasların Müsteşarlıkça hazırlanacak yönetmelikle
belirlenmesinin düzenlenmesi,
-Tek hazine kurumlar
hesabi kapsamındaki kaynakların değerlendirilmesinden elde edilen gelirlerin genel
bütçeye gelir kaydedilmesinin sağlanması,
-Tek hazine kurumlar
hesabı kapsamında Müsteşarlık ile kamu kurum ve kuruluşları arasında oluşan her
türlü yükümlülüğün ilgili taraflarca faizsiz olarak yerinc getirilmesinin
sağlanması, amaçlanmaktadır.”
açıklaması yer
almaktadır.
Kanunun 54. maddesinde
yer alan “Tek hazine
kurumlar hesabı” tanımı oldukça geniş tutulmuş, İşsizlik Sigortası Fonu hariç
olmak üzere tüm kamu idarelerinin mali kaynaklarının bütçenin gelir ve gider hesapları ile
ilişkilendirilmeksizin karşılığı Hazineden
alacak kaydedilmek üzere toplandığı ve Müsteşarlık tarafından yönetilen
hesap olarak tanımlanmıştır.
Bu kapsama, öncelikle
5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanununun kapsam ve tanım başlıklı 2
ve 3. maddelerinde bulunan
genel bütçeli, özel bütçeli kamu idareleri, düzenleyici ve denetleyici
kuruluşlar, sosyal güvenlik kurumları, yetkileri
belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet
gösteren belediye, il özel idaresi ile kamu iktisadi teşebbüsleri ve söz konusu idarelerin bağlı
ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birliklerinin girdiği
anlaşılmaktadır.
Kanunun T.B.M.M. de görüşmeleri
sırasında hükümet yetkililerince yapılan açıklamalardan İşsizlik Fonu ve
Tasarruf Mevduatı Sigorta Fonuna bağlı şirketler hariç olmak üzere tüm merkezi
ve yerel yönetim kamu kurum, kuruluşları, idareleri, kamu iktisadi kuruluşları,
il özel idareleri ve belediyelerin söz konusu genişletilmiş hazine tek hesap
uygulamasına bir diğer adıyla “kamu genel nakit yönetimi sistemine(tek hazine
kurumlar hesabına)” dahil olacağı anlaşılmaktadır. Bu konuda kapsamdaki kurum
ve kuruluşları belirlemeye hazineden sorumlu ilgili bakanın teklifi üzerine
Bakanlar Kurulu yetkili kılınmaktadır.
Belediyeler, il özel
idareleri, kamu iktisadi teşebbüsleri ve söz konusu idarelerin bağlı
ortaklıkları, müessese ve işletmeleri ile birliklerinin tek hazine kurumlar
hesabına alınan kaynaklarının değerlendirilmesi sonucu elde edilecek getirinin
Türkiye Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından açıklanan bankalarca bir aya kadar
vadeli mevduata uygulanan ağırlıklı ortalama mevduat faiz oranının %70’i esas
alınarak belirlenmesi, paylaşılması ve diğer ilgili hususlara ilişkin usul ve
esaslar Müsteşarlıkça hazırlanan yönetmelikle belirlenecektir.
Anayasa’nın 2.
maddesinde “hukuk devleti” ilkesine yer verilmiştir. Anayasa’nın 2. maddesindeki
hukuk devleti, eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, insan haklarına dayanan,
bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her alanda adaletli bir hukuk
düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan
kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve hukukun üstün
kurallarıyla kendini bağlı sayıp yargı denetimine açık olan devlettir.
Kanunların kamu yararının sağlanması amacına yönelik olması,
genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi
hukuk devleti olmanın gereğidir. Bir kuralın kamu yararı dışında saklı bir
amacı gerçekleştirmek amacıyla konulduğu durumlarda yetki saptırması durumu ve
giderek kuralın amaç açısından sakatlığı ortaya çıkar.
Diğer taraftan,
Anayasa'nın 2’nci maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri
'belirlilik'tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare
yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net,
anlaşılır ve uygulanabilir olması gereklidir.
Yasa metinlerinde açıklıktan
yoksun ve keyfi bir düzenleme, öngörülemezlik ve belirsizlik yaratır.
Belirlilik ve öngörülebilirlik özellikleri taşımayan ve dolayısı ile hukuki
güvenlik sağlamayan kurallar ise “hukuk devleti” ilkesi ve dolayısıyla Anayasanın
Türkiye Cumhuriyetinin bir hukuk devleti olduğunu ifade eden 2. maddesi ile
bağdaşmamaktadır.
Bu maddede yer alan
hükümlerle; hemen hemen tüm kamu idarelerinin (mahalli idareler ve kamu
iktisadi teşebbüsleri dahil) kullanımında bulunan nakit- mali varlıklarının Hazine Müsteşarlığı tarafından tek bir hesapta etkin bir
şekilde takip edilmesi ve yönetilmesi sağlanarak kamu nakit yönetiminin
etkinliğinin artırılması amaçlanmaktadır.
Ancak iptali istenilen
cümle hükmü ile mali kaynakları “tek hazine kurumlar hesabında”
değerlendirilecek olan kamu idarelerinin tespitinde Bakanlar Kuruluna yetki
verilirken, bu yetkinin sınırları ve kriterleri yasa metninde belirlenmemiştir.
Bakanlar Kurulu hangi kriterleri uygulayarak bazı kamu idarelerinin nakit varlıklarının
“tek hazine kurumlar hesabına” dahil edilmesine veya edilmemesine karar
verecektir?
Anayasa Mahkemesinin
pek çok kararında belirtildiği üzere, yasada belirtilmesi gereken söz konusu
hususlara açıkça yasada yer verilmemesi, yasaların açık, anlaşılabilir ve
sınırlan belirli kurallar içermesi gereğinin hukuk güvenliğinin gerçeklemesi
için ön koşul kabul edildiği hukuk devleti anlayışına ve dolayısıyla Anayasanın
2. maddesine aykırı düşmektedir.
Bu nedenle iptali
istenilen cümlede yer alan “Yukarıda sayılanlardan
malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilecek
olanları belirlemeye Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir “ şeklindeki belirleme Anayasanın
2. maddesi hükmüne uygun düşmemektedir.
Anayasa'nın 7’nci maddesinde
de, 'Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet Meclisinindir. Bu
yetki devredilemez.' denilmiştir. Buna göre, yasa ile yürütme organına genel ve
sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilebilmesi olanaklı değildir.
Yürütmenin düzenleme yetkisi, sınırlı, tamamlayıcı ve bağımlı bir yetkidir.
Yasa ile yetkilendirme Anayasa'nın öngördüğü biçimde yasa ile düzenleme
anlamını taşımamaktadır. Temel ilkeleri belirlenmeksizin ve çerçevesi
çizilmeksizin, yürütme organına düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralı ile
sınırsız, belirsiz, geniş bir alanın yönetimin düzenlemesine bırakılması,
Anayasa'nın belirtilen maddesine aykırılık oluşturur.
İptali istenilen 7103
sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un, 55. maddesiyle 28.03.22002 tarih ve 4749 sayılı Kamu
Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12. maddesinin 4.
Fıkrasına eklenen ““Yukarıda sayılanlardan
malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilecek
olanları belirlemeye Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir.”
cümlesi; mali kaynakları “tek hazine kurumlar hesabın” da değerlendirilecek
kamu idarelerinin tespitinde Bakanlar Kuruluna muğlak
bir takdir yetkisi vermekte, yani yürütme organına temel ilkeler belirlenmeden
sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisi tanımaktadır. Bu durum aynı zamanda
hukuk güvenliğini tehlikeye düşürmekte, asli düzenleme yetkisinin yürütmeye
devri anlamına gelmektedir.
Anayasa Mahkemesi'nin
çok sayıda yasaların iptal gerekçelerinde belirttiği gibi, "yasa ile
düzenleme", yasama organının uygulanacak kuralları, usul ve esasları
"nesnel" (objektif) biçimde belirlemesini gerektirir. Yasa koyucunun
"nesnel" biçimde ilke ve yöntemleri belirlemeden, bunları belirleme
yetkisini yürütme organına devretmesi, "yasama yetkisinin devri"
anlamına gelir ve Anayasa'nın 7. maddesine aykırılık oluşturur.
Anayasa Mahkemesi’nin
11.04.2007 tarihli 2006/35 E. ve 2007/48 K. Sayılı kararında;
“Anayasanın 2.
maddesinde, Türkiye Cumhuriyeti’nin başlangıçta belirtilen temel ilkelere
dayanan, demokratik, lâik ve sosyal bir hukuk devleti olduğu vurgulanmıştır.
Hukuk devleti, tüm işlem ve eylemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdürmeyi amaçlayan, hukuku tüm
devlet organlarına egemen kılan, Anayasaya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan,
insan haklarına saygı duyarak bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, yargı
denetimine açık, yasaların üstünde Anayasa ve yasa koyucunun da bozamayacağı
temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Anayasanın 7.
maddesinde “Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye Büyük Millet
Meclisinindir. Bu yetki devredilemez.”
denilmektedir.
Buna göre, yasa
koyucunun temel ilkeleri koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki
vermemesi, sınırsız, belirsiz bir alanı, yönetimin düzenlemesine bırakmaması
gerekir.
Anayasa Mahkemesi’nin
önceki kararlarında vurgulandığı üzere, Anayasada yasa ile düzenlenmesi
öngörülen konularda yürütme organına genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme
yetkisinin verilmesi olanaklı değildir. Yürütmenin düzenleme yetkisi yasa ile
sınırlandırılmış, tamamlayıcı bir yetkidir. Bu nedenle, Anayasada öngörülen
ayrık durumlar dışında, yürütme organına yasalarla düzenlenmemiş bir alanda
genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Ayrıca, yürütme organına
düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasanın 7. maddesine uygun
olabilmesi için temel ilkelerin konulması, çerçevenin çizilmesi, düzenleme için
sınırsız, süresiz, belirsiz, geniş bir alanın bırakılmaması gerekir.
Bu nedenle iptali
istenilen cümlede yer alan “Yukarıda
sayılanlardan malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında
değerlendirilecek olanları belirlemeye Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu
yetkilidir “ şeklindeki belirleme herhangi
bir kriter ve sınırlama içermediği için Anayasanın
7. maddesi hükmüne uygun düşmemektedir.
Madde metninde yer
alan söz konusu “tek hazine kurumlar hesabı” uygulamasını hazine birliği
açısından olumlu bulmakla beraber, kapsamda yer alan belediyeler ve il özel
idarelerinin ve bunlara bağlı ortaklık ve müesseselerin durumunun Anayasal
normlar açısından irdelenmesi, bu nedenle söz konusu fıkra düzenlemesinin
Anayasanın 123 ve 127’nci madde hükmü açısından da ayrıca değerlendirilmesi
gerekir.
Anayasanın;
“İdarenin bütünlüğü
ve kamu tüzel kişiliği” başlıklı 123’üncü maddesinde;
”İdare, kuruluş ve
görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir. İdarenin kuruluş ve görevleri,
merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır. Kamu tüzelkişiliği,
ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.”
“Mahalli İdareler”
başlıklı 127’nci maddesinde;
”Mahalli idareler; il,
belediye veya köy halkının mahalli müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda
gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.
Mahalli idarelerin
kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla
düzenlenir.…
Merkezi idare, mahalli
idareler üzerinde, mahalli hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun
şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahalli ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda
belirtilen esas ve usuller dairesinde idari vesayet yetkisine sahiptir…”
hükmüne yer
verilmiştir.
Anayasa’nın 123’üncü
maddesinde, idarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu ve kanunla
düzenleneceği öngörüldükten sonra, idarenin kuruluş ve görevlerinin, merkezden
yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayandığı hükme bağlanarak, kamu tüzel
kişiliğinin, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak
kurulacağı belirtilmiştir. İdarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğu
ilkesiyle, idarenin yerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleri yerine
getiren kurumlar arasında birlik sağlanması ve idari yapı içinde yer alan
kurumların bir bütünlük içerisinde çalışması öngörülmüştür.
Anayasa’da mahallî
idarelere idari ve mali özerklik tanınmış olmasına karşın merkezi yönetime,
yerinden yönetim kuruluşlarını denetleme yetkisi verilmiş ve bu yetki idari
vesayet olarak somutlaştırılmıştır.
Anayasa’nın 127.
maddesinin beşinci fıkrasına göre idari vesayet; merkezî idarenin, mahallî
idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun
şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının
korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda
belirtilen esas ve usuller dairesinde sahip olduğu yetkidir.
Belirtilen yetki,
hukuka uygunluk denetiminin yanında yerindelik denetimini içerir şekilde
düzenlenebilir. Vesayet makamınca, işlemler üzerinde iptal, onama, erteleme,
izin, tekrar görüşülmesini isteme, düzeltme gibi çeşitli denetim usulleri
uygulanmaktadır.
Mahalli idareler
kuruluş kanunlarında belirtildiği üzere, idarî ve malî özerkliğe sahip olarak
kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri kullanan;
karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel kişileridir.
Bunların kendilerine özgü karar ve yönetim organları bulunmaktadır. 5302 sayılı
İl Özel İdareleri Kanunu, 5216 sayılı Büyükşehir Belediyeleri Kanunu, 5393
sayılı Belediyeler Kanununda mali kaynakların yönetimi, bütçenin hazırlanması,
görüşülmesi, bütçenin kabul edilmesi, vb konularda özel düzenlemelere yer
verilmiştir. Mahalli İdarelerin mali kaynaklarının yönetiminden bunların karar
ve yönetim organları sorumludur.
5216 sayılı Büyükşehir
Belediyeleri Kanunu’nun 3. maddesinde; Büyükşehir
belediyesi: Sınırları il mülki sınırı olan ve sınırları içerisindeki ilçe
belediyeleri arasında koordinasyonu sağlayan; idarî ve malî özerkliğe sahip
olarak kanunlarla verilen görev ve sorumlulukları yerine getiren, yetkileri
kullanan; karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzel
kişisi olarak tanımlanmakta, Büyükşehir belediye meclisi, büyükşehir belediye
encümeni ve büyükşehir belediye başkanı, Büyükşehir belediyesinin organları
olarak belirlenmektedir.
5216 sayılı Büyükşehir
Belediyeleri Kanunu’nun “Büyükşehir Belediyesinin Görev Yetki ve
Sorumlulukları”başlıklı 7. maddesinin 1 numaralı fıkrasının (a) bendinde; “İlçe
belediyelerinin görüşlerini alarak büyükşehir belediyesinin stratejik plânını,
yıllık hedeflerini, yatırım programlarını ve bunlara uygun olarak bütçesini
hazırlamak” hükmü yer almaktadır. Anılan kanunun 18. maddesinin 1 numaralı
fıkrasının (b) bendinde,“Belediyeyi stratejik plâna uygun olarak yönetmek,
belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu stratejilere uygun
olarak bütçeyi hazırlamak ve uygulamak,” ve (e) bendinde ise “Büyükşehir
belediyesinin ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin etkin ve verimli
yönetilmesini sağlamak, büyükşehir belediyesi ve bağlı kuruluşları ile işletmelerinin
bütçe tasarılarını, bütçe üzerindeki değişiklik önerilerini ve bütçe kesin
hesap cetvellerini hazırlamak” Büyükşehir Belediye Başkanının görev ve
yetkileri arasında sayılmıştır. Kanunun 25. maddesinde de Büyükşehir belediye
bütçesi ile ilçe belediyelerinden gelen bütçelerin büyükşehir belediye
meclisine sunulacağı ve büyükşehir belediye meclisince yatırım ve hizmetler
arasında bütünlük sağlayacak biçimde aynen veya değiştirilerek kabul edileceği,
bütçenin hazırlanması ve uygulanmasına ilişkin diğer hususlarda Belediye Kanunu
hükümleri uygulanacağı hükme bağlanmıştır. Ayrıca 28. maddede de; “Büyükşehir
belediyesi ile bağlı kuruluşları, belediye başkanının onayı ile birbirlerinin
nakit ihtiyacını karşılayabilir. Bu şekildeki ödünç vermelerde faiz uygulanmaz.”
şeklinde bir düzenlemeye de yer verilmiştir. 5216 sayılı Büyükşehir
Belediyeleri Kanunu’nun 28. maddesi Büyükşehir Belediye Başkanına kendi bütçesi
içinde nakit yönetimi konusunda özel yetkilendirme yapmış bulunmaktadır. Yine
Büyükşehir Belediyesi içinde Plan ve Bütçe Komisyonu adı altında ayrı bir ihtisas
komisyonu da görev yapmaktadır.
5393 sayılı
Belediyeler Kanunu’nun 3.maddesinde; Belediye;
Belde sakinlerinin mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak üzere
kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî ve
malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmakta, Belediye meclisi,
belediye encümeni ve belediye başkanı belediyenin organları olarak
belirlenmektedir.
5393 sayılı
Belediyeler Kanunu’nun 18. maddesinde “Bütçe ve kesinhesabı kabul etmek,
bütçede kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın
birinci düzeyleri arasında aktarma yapmak”, “Bütçe içi işletme ile Türk Ticaret
Kanununa tâbi ortaklıklar kurulmasına veya bu ortaklıklardan ayrılmaya, sermaye
artışına ve gayrimenkul yatırım ortaklığı kurulmasına karar vermek” Belediye
Meclisinin görevleri arasında sayılmıştır. Anılan Kanunun 34. maddesinde de “Stratejik
plân ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesinhesabı inceleyip belediye
meclisine görüş bildirmek” Belediye Encümeninin görev ve yetkileri arasında
bulunmaktadır. Kanunun 38. maddesinde de “Belediyeyi stratejik plâna uygun
olarak yönetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluşturmak, bu
stratejilere uygun olarak bütçeyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin
performans ölçütlerini hazırlamak ve uygulamak, izlemek ve değerlendirmek,
bunlarla ilgili raporları meclise sunmak, Bütçeyi uygulamak, bütçede meclis ve
encümenin yetkisi dışındaki aktarmalara onay vermek”. Belediye Başkanının görev
ve yetkileri arasında sayılmıştır. Ayrıca anılan Kanunun 61 ila 67 . maddeleri
arasında Belediye Bütçesinin hazırlanması ve uygulanması ile ilgili hususlara, 68.
maddesinde ise borçlanma ile ile düzenlemelere ayrıntılı bir biçimde yer
verilmiştir.Nüfusu 10.000 üzerinde olan ilçelerde Plan ve Bütçe Komisyonu adı
altında ihtisas komisyonu kurulması zorunlu bulunmaktadır.
5302 sayılı İl Özel
İdareleri Kanunu’nun 3. maddesinde, İl özel
idaresi: İl halkının mahallî müşterek nitelikteki ihtiyaçlarını karşılamak
üzere kurulan ve karar organı seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan, idarî
ve malî özerkliğe sahip kamu tüzel kişisi olarak tanımlanmakta, İl genel
meclisini, il encümenini ve vali, İl Özel İdaresinin organları olarak
belirlenmektedir.
5302 sayılı İl Özel
İdareleri Kanunu’nun 10. maddesinde, “Bütçe ve kesinhesabı kabul etmek, bütçede
kurumsal kodlama yapılan birimler ile fonksiyonel sınıflandırmanın birinci
düzeyleri arasında aktarma yapmak, Borçlanmaya karar vermek,” İl Genel
Meclisinin görevleri arasında sayılmış, 16. maddesinde de; “İhtisas
komisyonlarının, her siyasî parti grubunun ve bağımsız üyelerin il genel
meclisindeki üye sayısının meclis üye tam sayısına oranlanması suretiyle
oluşturulacağı, Eğitim, kültür ve sosyal hizmetler komisyonu, imar ve
bayındırlık komisyonu, çevre ve sağlık komisyonu ile plân ve bütçe komisyonu
kurulmasının zorunlu olduğu hükme bağlanmıştır. Anılan kanunun 26. maddesinde
de; “Stratejik plân ve yıllık çalışma programı ile bütçe ve kesin hesabı
inceleyip il genel meclisine görüş bildirmek” İl Encümeninin, 30. maddesinde
ise “Bütçeyi Meclise sunmak, Bütçeyi uygulamak, bütçede meclis ve encümenin
yetkisi dışında kalan aktarmaları yapmanın” ise Valinin görevleri arasında
bulunduğu belirtilmiştir. Ayrıca anılan Kanunun 44 ila 50 . maddeleri arasında
Belediye Bütçesinin hazırlanması ve uygulanması ile ilgili hususlara 51.
maddesinde “Borçlanma”, 54. maddesinde ise “Borç ve alacakların takas ve
mahsubu” ile ilgili düzenlemelere ayrıntılı bir biçimde yer verilmiştir.
Yukarıda ayrıntısına
girilmeden yer verilen yasa maddelerinden de anlaşılacağı üzere; belediyeler ve
il özel idareleri idari ve mali özerkliğe sahip kamu tüzel kişileri olup, bütçenin
hazırlanması, görüşülmesi, onaylanması, uygulanması, borçlanma vb süreçlerle
ilgili olarak mahalli idarelerin seçimle göreve gelmiş bulunan organlarına özel
yasalarla tanınan görev yetki ve sorumluluklar bulunmaktadır. Mahalli idarelere
ait nakit varlıkların bunların yetkili organları tarafından yönetimi de
bunların bütçe hazırlama-uygulama-borçlanma süreçlerinin ayrılmaz bir parçası
olup aynı zamanda idari ve mali özerkliklerinin de yadsınamaz bir özelliğidir.
Bunların nakit varlıklarının “tek hazine kurumlar hesabı”na alınması idari ve
mali özerkliklerini zedeleyici özellik taşımaktadır.
Yerinden yönetim
esası; yerinden yönetim idaresinin tüzel kişiliğe sahip olmasını, organlarını
seçme hakkının ve bu organlara karar verme yetkisinin tanınmasını gerektirir. Kural
olarak vesayet makamının, yerinden yönetim idaresinin yapacağı bir işlemi,
yerinden yönetim idaresinin yerine geçerek yapmaması gerekir.
Anayasa’da merkezî
idare- mahallî idare ayrımının yapılması, mahallî idarelerin organlarının
seçimle göreve gelmesinin öngörülmesi, seçimlerinin süreli olması, kararlarını
kendi organları eliyle alması ve uygulatması, kendilerine özgü bütçelerinin
bulunması gibi yetki ve ayrıcalıklar tanınmış olması, bu idarelerin
özerkliklerinin somutlaşmış hâlidir. Kanunun 54 ve 55. maddeleri hükmü ile bu idarelerin
kullanımında bulunan nakit varlıkların tek hazine kurumlar hesabı kavramı içine
dahil edilmesi idari ve mali özerklik kavramları açısından sakıncalıdır.
Belediyeler, il özel
idareleri, ile söz konusu idarelerin bağlı ortaklıkları, müessese ve işletmeleri
ile birliklerinin nakit varlıklarının mevcut idari ve bütçesel süreçlerinde
herhangi bir değişikliğe yol açmaksızın, tek hazine kurumlar hesabına alınması
ve bu kaynaklarının değerlendirilmesi sonucu elde edilecek getirinin Türkiye
Cumhuriyet Merkez Bankası tarafından açıklanan bankalarca bir aya kadar vadeli
mevduata uygulanan ağırlıklı ortalama mevduat faiz oranının %70’i esas alınarak
belirlenmesi, de söz konusu sakıncayı ortadan kaldırmamaktadır.
Nitekim Anayasa
Mahkemesinin geçmiş kararlarında da, Anayasa’nın 127. maddesi uyarınca mahallî
idarelerin idari ve mali özerkliklerinin bulunduğu vurgulanmıştır. İdari
özerklik icrai karar alma yetkisini de içermektedir. Merkezî idarenin bu
kuruluşlar üzerindeki vesayet yetkisi yerindelik ve hukukilik denetimleriyle
sınırlı olup vesayet, yerinden yönetim kuruluşları yerine geçerek icrai karar
alma yetkisini içermez.
Anayasa ve özel kanunlarıyla
idari ve mali özerkliğe sahip olduğu kurala bağlanmış ve yetkileri belirli bir coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı
olarak kendisine kimi kamu hizmetlerini
yapma görevi verilmiş bulunan il özel idareleri ve belediyelerin nakit
kaynaklarının, başka bir kanun maddesiyle idari ve mali özerklikle
bağdaşmayacak şekilde hiçbir sınırlama olmaksızın, bunların kamu hizmetine
fiilen tahsis edilip edilmediğine bakılmaksızın, idarenin kararı ve uygun
görüşü aranmaksızın, yasal herhangi sınırlama ve belirlemeye tabi olmaksızın
“tek hazine kurumlar hesabına” alınması, bu kaynaklarının değerlendirilip
nemalandırılmasının merkezi idari otoritelerinin insiyatifine bırakılması, kamu
hizmetlerinin yerine getirilmesinde aksamaya neden olabilecektir.
Yetkileri belirli bir
coğrafi alan ve hizmetlerle sınırlı olarak kamusal faaliyet gösteren belediye,
il özel idaresi ile söz konusu idarelerin bağlı ortaklıkları, müessese ve
işletmeleri ile birliklerinin nakit kaynaklarının tek hazine kurumlar hesabına
alınması ve değerlendirilmesi ile ilgili hususları içeren düzenlemeler
Anayasa’nın 127. maddesinde yer alan mahallî idarelerin özerkliği ilkesi ile
bağdaşmamaktadır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun
Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un, 55. maddesiyle 28.03.22002
tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında
Kanunun 12. maddesinin 4. fıkrasına ilave edilen “Yukarıda sayılanlardan malî kaynakları tek hazine kurumlar hesabı
kapsamında değerlendirilecek olanları belirlemeye Bakanın teklifi üzerine
Bakanlar Kurulu yetkilidir.” cümlesi Anayasa’nın 2. ve 7. maddelerine aykırılık
oluşturmakta yine aynı maddeye eklenen 5 ve
6. fıkralarda yer alan “belediye, il özel idareleri” ibareleri Anayasa’nın 127.
maddesine aykırı bulunmaktadır.
5) 7103 sayılı “Vergi
Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un, 15.02.2011 tarih ve 6112 sayılı Radyo ve
Televizyonların Kururluş ve Yayın Hizmetleri Kanununa 29/A maddesini ekleyen 82.
Maddesinin Anayasaya aykırılığı
7103 sayılı Kanun”un
82. maddesi;
“MADDE 82- 15/2/2011
tarihli ve 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri
Hakkında Kanuna 29 uncu maddesinden sonra gelmek üzere aşağıdaki 29/A maddesi
eklenmiştir.
“Yayın hizmetlerinin
internet ortamından sunumu
MADDE 29/A- (1) Üst
Kuruldan geçici yayın hakkı ve/veya yayın lisansı bulunan medya hizmet
sağlayıcı kuruluşlar, bu hak ve lisansları ile yayınlarını bu Kanun ve 4/5/2007
tarihli ve 5651 sayılı İnternet Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi ve Bu
Yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında Kanun hükümlerine
uygun olarak internet ortamından da sunabilirler. Radyo, televizyon ve isteğe
bağlı yayın hizmetlerini sadece internet ortamından sunmak isteyen medya hizmet
sağlayıcılar Üst Kuruldan yayın lisansı, bu yayınları internet ortamından
iletmek isteyen platform işletmecileri de Üst Kuruldan yayın iletim yetkisi
almak zorundadır.
(2) Üst Kuruldan
geçici yayın hakkı ve/veya yayın lisansı bulunmayan ya da bu hak ve/veya
lisansı iptal edilen gerçek ve tüzel kişilerin yayın hizmetlerinin internet
ortamından iletildiğinin Üst Kurulca tespiti halinde Üst Kurulun talebi üzerine
sulh ceza hâkimi tarafından internet ortamındaki söz konusu yayınla ilgili
olarak içeriğin çıkarılması ve/veya erişimin engellenmesine karar verilebilir.
Bu karar, gereği yapılmak üzere Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumuna
gönderilir. Sulh ceza hâkimi, Üst Kurulun talebini en geç yirmi dört saat
içinde duruşma yapmaksızın karara bağlar. Bu karara karşı 4/12/2004 tarihli ve
5271 sayılı Ceza Muhakemesi Kanunu hükümlerine göre itiraz yoluna gidilebilir.
Bu madde uyarınca verilen içeriğin çıkarılması ve/veya erişimin engellenmesi
kararı hakkında 5651 sayılı Kanunun 8/A maddesinin üçüncü ve beşinci fıkraları
uygulanır.”
(3) İçerik veya yer
sağlayıcısının yurt dışında bulunmasına rağmen, Türkiye Cumhuriyetinin taraf
olduğu Üst Kurulun görev alanına ilişkin uluslararası andlaşmalar ve bu Kanun
hükümlerine aykırı yayın yaptığı Üst Kurulca tespit edilen bir başka ülkenin
yargı yetkisi altındaki medya hizmet sağlayıcılarının veya platform
işletmecilerinin yayın hizmetlerinin internet ortamından iletimi ile internet
ortamından Türkçe olarak Türkiye’ye yönelik yayın yapan veya yayın dili Türkçe
olmamakla birlikte Türkiye’ye yönelik ticari iletişim yayınlarına yer veren
yayın kuruluşlarının yayın hizmetleri hakkında da ikinci fıkra hükümleri
uygulanır. Bu kuruluşların internet ortamındaki yayınlarına devam edebilmeleri
için Türkiye Cumhuriyeti Devletinin yargı yetkisi altındaki diğer kuruluşlar
gibi Üst Kuruldan yayın lisansı, bu kapsamdaki platform işletmecilerinin de
yayın iletim yetkisi alması zorunludur.
(4) Bilgi
Teknolojileri ve İletişim Kurumunun görev ve yetkileri saklı kalmak kaydıyla,
bireysel iletişim bu madde kapsamında değerlendirilmez ve radyo, televizyon ve
isteğe bağlı yayın hizmetlerini internet ortamından iletmeye özgülenmemiş
platformlar ile radyo, televizyon ve isteğe bağlı yayın hizmetlerine yalnızca
yer sağlayan gerçek ve tüzel kişiler bu maddenin uygulanmasında platform
işletmecisi sayılmaz.
(5) İnternet
ortamından radyo, televizyon ve isteğe bağlı yayın hizmetlerinin sunumuna, bu
hizmetlerin iletimine, internet ortamından medya hizmet sağlayıcılara yayın
lisansı, platform işletmecilerine de yayın iletim yetkisi verilmesine, söz konusu
yayınların denetlenmesine ve bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar,
Üst Kurul ile Bilgi Teknolojileri ve İletişim Kurumu tarafından bu maddenin
yürürlüğe girdiği tarihten itibaren altı ay içerisinde müştereken çıkarılacak
yönetmelikle düzenlenir.”
hükmünü içermektedir.
Maddenin gerekçesinde;
“Bilişim
sektöründe meydana gelen teknolojik gelişmeler ile genişband internet
hizmetlerinin kullanımının yaygınlaşması nedeniyle, radyo ve televizyon
yayınları internet ortamına yönelmeye başlamıştır. Internet ortamından
yayınlanmak üzere, özel içerikler de sıklıkla üretilir olmuştur. Karasal, uydu
ve kablo ortamından lisanslı olarak yayın yapan medya hizmet sağlayıcı
kuruluşlar yayınlarını aynı zamanda internet üzerinden de sunmaya
başlamışlardır. Bunun yanında, Radyo ve Televizyon (üst Kurulundan lisansı
bulunmayan pek çok kuruluş da kayıtsız olarak internet üzerinden radyo ve
televizyon içeriklerini yayınlamaya başlamıştır.
Söz konusu yayınları
internet üzerinden ileten platformlar, iletim yönünden Bilgi Teknolojileri ve
iletişim Kurumunca yetkilendirilmedikleri gibi, Üst Kurul tarafından da yayın
iletim yetkisi ile yetkilendirilmemiştir. Internet üzerinden radyo ve
televizyon yayınlarını sunan kuruluşlar da Üst Kurul tarafından herhangi bir
şekilde lisanslandırılmamıştır. Dolayısıyla, söz konusu kuruluşlar, yayın
içerik denetiminden kaçındıkları gibi, gerek yurtiçinden çoğunlukla da
yurtdışından söz konusu yayınlar nedeniyle elde ettikleri gelirler nedeniyle
vergi ve benzeri mali yükümlülüklerden de kaçınmaktadırlar. Belirtilen
gerekçelerle, sabit ve mobil internet altyapıları üzerinden sunulan radyo ve
televizyonlar içeriklerinin de denetlenmesine ihtiyaç bulunmaktadır.
Madde ile, (Üst Kurul
kayıtlarında yayıncı olarak gözüken kuruluşların, eş zamanlı olup olmadığına
bakılmaksızın. herhangi bir ilave külfete de girmeksizin yayınlarını isterlerse
kendilerine ait internet sitelerinden sunabilecekleri hususu açıkça
düzenlenmektedir. Radyo ve televizyon yayınlarını sadece internet üzerinden
sunmak isteyen kuruluşlara da sadece bu amaçla lisans alabilme imkanı
getirilmektedir. Bu sayede söz konusu yayınlar da karasal. uydu ve kablo
ortamından yapılan diğer yayınlar gibi Üst Kurulun içerik denetimine tabi
olacaktır. Bunların haricinde, internet üzerinden, radyo ve televizyon yayım
yapan, ancak Üst Kurulca yetkilendirilmeyen kuruluşların yayınları ise Üst
Kurulun bildirimi üzerine sulh ceza hâkimi kararı ile engellenebilecektir. Bu
karara karşı, Ceza Muhakemesi Kanunu hükümlerine göre itiraz yoluna gidilebilecektir.”
açıklaması yer almaktadır.
Maddede yer alan hüküm ile;
- RTÜK tarafından yayıncı olarak kabul edilen
kuruluşların yayınlarını isterlerse kendilerine ait internet sitelerinden de
sunabilmeleri sağlanmakta,
- Sadece internet üzerinden yayın yapan radyo ve
televizyonlara da sadece bu amaçla lisans alma zorunluluğunun getirilmekte,
- Söz konusu yayınların içerik denetimine tabi
tutulmakta,
- Ayrıca bunların
haricinde İnternet üzerinden, radyo ve televizyon yayını yapan, ancak Üst
Kurulca yetkilendirilmeyen kuruluşların yayınlarının ise Üst Kurulun bildirimi
üzerine sulh ceza hâkimi kararı ile engellenebilmesine olanak tanınmaktadır.
RTÜK Yasasındaki ana düzenleme kamusal tasarrufta,
kamusal mülkiyette bulunan yani doğa, hava, gökyüzü, kara, bu alanlarda yapılan
iletimlerin, sınırlı imkânlar içermesi, nedeniyle frekans tahsisinin
gerekliliğidir.
İnternet üzerinden yapılan yayınlarda herhangi bir
kamusal alan bulunmamakta, kişiler veya şirketler kendilerince ücret ödenerek
kiralanan hat üzerinden yayın yapılmaktadır. Bazı büyük şirketlerin,
uluslararası şirketlerin internet üzerinden yaptıkları yayınlarda ortaya çıkan,
reklam vb şeylerden kaynaklanan gelirlerinin vergilendirilmesi gerekir. Fakat
bu sorunun çözümü internet üzerinden yapılan radyo ve televizyon yayıncılığına
lisans alma zorunluluğu getirmek değildir.
İnternetteki yayın içeriklerinin denetimi ile elde edilen
gelirlerden vergi alınacağı görüntüsü adı altında, internet üzerinden iletim
yapan tüm sosyal medya iletişim mecralarına sansür getirilerek erişimin
engellenmesi amaçlanmaktadır. Bu düzenleme Anayasada tanımlanan iletişim ve
haberleşme özgürlüğü ihlal etme riski çok yüksek olan bir düzenlemedir.
5651 sayılı Internet Ortamında Yapılan Yayınların
Düzenlenmesi ve Bu yayınlar Yoluyla İşlenen Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında
Kanunun barındırdığı bazı maddeler (8,8/A,9,9/A maddeleri) ve uygulamada
RTÜK’ün aşırı yetkilendirilmesi de uygulamada farklı problemlere neden
olabilecektir.
Anayasanın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti;
Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da açıklandığı üzere; eylem ve işlemleri
hukuka uygun olan, her alanda adaletli bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek
sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet
organlarına egemen kılan, Anayasa ve yasalarla kendini bağlı sayan, yargı
denetimine açık, Anayasa’nın ve yasaların üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı
temel hukuk ilkeleri bulunduğu bilincinde olan devlettir.
Kanunların kamu yararının sağlanması amacına yönelik
olması, genel, objektif, adil kurallar içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini
gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir. Bir kuralın kamu yararı dışında
saklı bir amacı gerçekleştirmek amacıyla konulduğu ve keyfiliği teşvik ettiği
durumlarda yetki saptırması durumu ve giderek kuralın amaç açısından sakatlığı
ortaya çıkar.
Anayasa’nın 2. maddesinde “demokratik devlet” ilkesine de
yer verilmiştir. Demokratik devlet ilkesi ise tüm kamusal faaliyet, iş ve
işlemlerde, saydamlığı ve hesap verebilirliği gerektirir.
Hukuk devleti olmanın gereği “adaletli hukuk düzeninin
kurulması ve bunun sürdürülmesi” olup, bu bağlamda devlet yönetiminde
keyfiliğin değil, hukuk kurallarının egemen olmasıdır.
Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen "hukuk
devleti" ilkesinin temel unsurlarından biri "hukukî
belirlilik"tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de
idare yönünden herhangi bir duraksamaya ya da kuşkuya yer vermeyecek şekilde
açık, net, saydam, belirli, anlaşılır ve uygulanabilir olması; ayrıca, kamu
otoritelerinin keyfî uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesi gerekir. Açık,
anlaşılır ve sınırları belli olmayan, elâstikî kavramlar içeren kurallar
vatandaşları korumanın değil, bilâkis, vatandaşları cezalandırmanın bir aracı
olabilir. "Hukukî belirlilik" ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı
olup, bireyin kanundan belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve
olguya, hangi hukukî yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye ne
türden müdâhale yetkisi verdiğini bilmesini zorunlu kılmaktadır. Hukuk güvenliği,
normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete
güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu
zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar.
İptali istenilen madde içermiş olduğu düzenlemelerdeki belirsizlikler
nedeniyle “hukuki belirlilik” ve “hukuksal güvenlik” ilkelerine uygun
düşmemekte olup Anayasanın 2. maddesine aykırı bulunmaktadır.
Hukuk devletinde, günümüz çağdaş ve uygar toplumlarında,
haberleşme hürriyetini, ifade hürriyetini ve basın hürriyetini gerçekleştirmenin
bir vasıtası ve deyim yerinde ise bir uzantısı olan internet olgusuna ve
erişimine ilişkin düzenlemeler yapılırken, kanunkoyucu, Anayasa'nın temel
ilkelerine ve hukukun ana kurallarına bağlı kalmak durumundadır. Haberleşme
hürriyetinin, ifade hürriyetinin ve basın hürriyetinin kullanılmasının ve
geliştirilmesinin önündeki engellerin kaldırılması; söz konusu hak ve
hürriyetlerin kullanılmasını güçleştirecek, iletişimin engellenmesini
kolaylaştıracak ve hızlandıracak düzenlemelerden kaçınılması, haberleşme,
iletişim ve basın hukukunun ana kurallarının ve "hukuk devleti"
ilkesinin gereklerindendir.
Anayasanın “Düşünceyi açıklama ve yayma hürriyeti”
başlıklı 26. maddesi;
“Düşünceyi açıklama ve yayma hürriyeti
Madde 26 – Herkes,
düşünce ve kanaatlerini söz, yazı, resim veya başka yollarla tek başına veya
toplu olarak açıklama ve yayma hakkına sahiptir. Bu hürriyet Resmî makamların
müdahalesi olmaksızın haber veya fikir almak ya da vermek serbestliğini de
kapsar. Bu fıkra hükmü, radyo, televizyon, sinema veya benzeri yollarla yapılan
yayımların izin sistemine bağlanmasına engel değildir.
Bu hürriyetlerin kullanılması, millî
güvenlik, kamu düzeni, kamu güvenliği, Cumhuriyetin temel nitelikleri ve
Devletin ülkesi ve milleti ile bölünmez bütünlüğünün korunması, suçların
önlenmesi, suçluların cezalandırılması, Devlet sırrı olarak usulünce
belirtilmiş bilgilerin açıklanmaması, başkalarının şöhret veya haklarının, özel
ve aile hayatlarının yahut kanunun öngördüğü meslek sırlarının korunması veya
yargılama görevinin gereğine uygun olarak yerine getirilmesi amaçlarıyla
sınırlanabilir.
Haber ve düşünceleri yayma araçlarının
kullanılmasına ilişkin düzenleyici hükümler, bunların yayımını engellememek
kaydıyla, düşünceyi açıklama ve yayma hürriyetinin sınırlanması sayılmaz.
Düşünceyi açıklama ve yayma hürriyetinin
kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunla düzenlenir.”
hükmünü taşımaktadır.
Bu hükme göre düşünceyi açıklamada; Haber ve düşünceleri
yayma araçlarının kullanılmasına ilişkin düzenleyici hükümler, bunların
yayımını engellememek kaydıyla, düşünceyi açıklama ve yayma hürriyetinin
sınırlanması sayılmamaktadır.
Anayasa'nın 13. maddesinde, temel hak ve hürriyetlerin,
özlerine dokunulmaksızın yalnızca Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen
sebeplere bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların
Anayasa'nın sözüne ve ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin
gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
Anayasa’nın “Haberleşme hürriyeti” başlıklı 22. maddesi;
“Herkes, haberleşme hürriyetine sahiptir. Haberleşmenin
gizliliği esastır.
Millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi,
genel sağlık ve genel ahlâkın korunması veya başkalarının hak ve
özgürlüklerinin korunması sebeplerinden biri veya birkaçına bağlı olarak
usulüne göre verilmiş hâkim kararı olmadıkça; yine bu sebeplere bağlı olarak
gecikmesinde sakınca bulunan hallerde de kanunla yetkili kılınmış merciin
yazılı emri bulunmadıkça; haberleşme engellenemez ve gizliliğine dokunulamaz.
Yetkili merciin kararı yirmidört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulur.
Hâkim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, karar kendiliğinden
kalkar.
İstisnaların uygulanacağı kamu kurum ve kuruluşları
kanunda belirtilir.”;
hükmünü içermektedir.
Çağdaş demokrasiler, temel hak ve özgürlüklerin en geniş
ölçüde sağlanıp güvence altına alındığı rejimlerdir. Temel hak ve özgürlükleri
büyük ölçüde kısıtlayan ve kullanılamaz hâle getiren sınırlamalar hakkın özüne
dokunur. Temel hak ve özgürlüklere getirilen sınırlamaların yalnız ölçüsü
değil, koşulları, nedeni, yöntemi, kısıtlamaya karşı öngörülen kanun yolları
gibi güvenceler hep demokratik toplum düzeni kavramı içinde değerlendirilmelidir.
Bu nedenle, temel hak ve özgürlükler, istisnai olarak ve ancak özüne dokunmamak
koşuluyla demokratik toplum düzeninin gerekleri için zorunlu olduğu ölçüde ve
ancak kanunla sınırlandırılabilirler.
Anayasa Mahkemesinin 4.5.2007 günlü, 5651 sayılı İnternet
Ortamında Yapılan Yayınların Düzenlenmesi ve Bu Yayınlar Yoluyla İşlenen
Suçlarla Mücadele Edilmesi Hakkında Kanun'un 8. maddesinde 6552 sayılı Kanunun
127. maddesiyle yapılan değişik 8.maddesi ile ilgili E.2014/149;K.2014/151
sayılı kararında;
“Erişimin engellenmesi, Anayasa'nın 22. maddesindeki
haberleşme hürriyeti ve 26. maddesindeki düşünceyi açıklama ve yayma hürriyeti
ile doğrudan ilgili olup Anayasa'nın 22. maddesinde, "Herkes, haberleşme
hürriyetine sahiptir. Haberleşmenin gizliliği esastır.
Millî güvenlik, kamu düzeni, suç işlenmesinin önlenmesi,
genel sağlık ve genel ahlâkın korunması veya başkalarının hak ve
özgürlüklerinin korunması sebeplerinden biri veya birkaçına bağlı olarak
usulüne göre verilmiş hâkim kararı olmadıkça; yine bu sebeplere bağlı olarak
gecikmesinde sakınca bulunan hallerde de kanunla yetkili kılınmış merciin
yazılı emri bulunmadıkça; haberleşme engellenemez ve gizliliğine dokunulamaz.
Yetkili merciin kararı yirmidört saat içinde görevli hâkimin onayına sunulur.
Hâkim, kararını kırksekiz saat içinde açıklar; aksi halde, karar kendiliğinden
kalkar.
İstisnaların uygulanacağı kamu kurum ve kuruluşları
kanunda belirtilir."; "Düşünceyi
açıklama ve yayma hürriyeti" başlıklı 26. maddesinde de, "Herkes,
düşünce ve kanaatlerini söz, yazı, resim veya başka yollarla tek başına veya
toplu olarak açıklama ve yayma hakkına sahiptir. Bu hürriyet resmi makamların
müdahalesi olmaksızın haber veya fikir almak ya da vermek serbestliğini de
kapsar.
Bu hürriyetlerin kullanılması, milli güvenlik, kamu
düzeni, kamu güvenliği, Cumhuriyetin temel nitelikleri ve Devletin ülkesi ve
milleti ile bölünmez bütünlüğünün korunması, suçların önlenmesi, suçluların
cezalandırılması, Devlet sırrı olarak usulünce belirtilmiş bilgilerin
açıklanmaması, başkalarının şöhret veya haklarının, özel ve aile hayatlarının
yahut kanunun öngördüğü meslek sırlarının korunması veya yargılama görevinin
gereğine uygun olarak yerine getirilmesi amaçlarıyla sınırlanabilir.
Haber ve düşünceleri yayma araçlarının kullanılmasına
ilişkin düzenleyici hükümler, bunların yayımını engellememek kaydıyla,
düşünceyi açıklama ve yayma hürriyetinin sınırlanması sayılmaz.
Düşünceyi açıklama ve yayma hürriyetinin kullanılmasında
uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunla düzenlenir." denilmek suretiyle temel hak ve özgürlükler
arasında yer alan ifade özgürlüğü güvence altına alınmıştır.
İfade özgürlüğü, sadece "düşünce ve kanaate sahip
olma" özgürlüğünü değil, aynı zamanda sahip olunan "düşünce ve
kanaati (görüşü) açıklama ve yayma", buna bağlı olarak "haber veya
görüş alma ve verme" özgürlüklerini de kapsamaktadır. Bu çerçevede ifade
özgürlüğü bireylerin serbestçe haber ve bilgilere, başkalarının fikirlerine
ulaşabilmesi, edindiği düşünce ve kanaatlerden dolayı kınanmaması ve bunları
tek başına veya başkalarıyla birlikte çeşitli yollarla serbestçe ifade
edebilmesi, anlatabilmesi, savunabilmesi ve yayabilmesi anlamına gelir.
İfade özgürlüğünün, toplumsal ve bireysel işlevini yerine
getirebilmesi için AİHM'in de ifade özgürlüğüne ilişkin kararlarında sıkça
belirttiği gibi, sadece toplumun ve devletin olumlu, doğru ya da zararsız
gördüğü "haber" ve "düşüncelerin" değil, devletin veya
halkın bir bölümünün olumsuz ya da yanlış bulduğu, onları rahatsız eden haber
ve düşüncelerin de serbestçe ifade edilebilmesi ve bireylerin bu ifadeler
nedeniyle herhangi bir yaptırıma tabi tutulmayacağından emin olmaları gerekir.
İfade özgürlüğü, çoğulculuğun, hoşgörünün ve açık fikirliliğin temeli olup bu
özgürlük olmaksızın "demokratik toplumdan" bahsedilemez.
İnternet, modern demokrasilerde başta ifade özgürlüğü
olmak üzere temel hak ve özgürlüklerin kullanılması bakımından önemli bir
değere sahip bulunmaktadır. İnternetin sağladığı zemin, bilgiye ulaşma,
kişilerin bilgi ve düşüncelerini açıklama, karşılıklı paylaşma ve yaymaları
için vazgeçilmez niteliktedir. Bu nedenle sadece düşünceyi açıklamanın değil,
aynı zamanda bilginin elde edilmesi açısından günümüzde en etkili ve yaygın
yöntemlerden biri hâline gelen internet konusunda yapılacak düzenleme ve
uygulamalarda devletin ve idari makamların çok hassas davranmaları gerektiği
açıktır.
Türkiye'de telekomünikasyon yoluyla yapılan iletişimin
içeriğini kontrol etmekle yükümlü TİB'in oluşturulmasındaki temel amaç,
iletişimin izlenmesi ve tespit edilmesi uygulamalarında yetkileri
merkezileştirmektir...
Anayasa'nın 22. maddesinin ikinci fıkrasında belirtilen
durumlarda kanunla yetkili kılınmış merciin yazılı emriyle haberleşmenin
engellenebileceği belirtilmektedir. Burada belirtilen yetkili merciin
tespitinde yasa koyucunun sınırsız bir yetkiye sahip olmadığı açıktır.
Belirlenecek yetkili merciin fıkrada belirtilen sebepler konusunda
değerlendirme yapabilecek ve karar alabilecek yetkinliğe sahip olması gerekir.
Haberleşme özgürlüğü ile düşünceyi açıklama ve yayma
özgürlüğünün kullanılması demokratik bir toplumda, zorunlu tedbirler
niteliğinde ve Anayasa'nın ilgili maddelerinde belirtilen nedenlere bağlı
olarak, kanunla, belli koşullara, sınırlamalara bağlanabilir. Ancak, getirilen
bu sınırlamalar hakların özüne dokunamaz, Anayasa'nın sözüne ve ruhuna,
demokratik toplum düzeninin gereklerine ve ölçülülük ilkesine aykırı olamaz.
Anayasal açıdan dokunulamayacak özün, her temel hak ve
özgürlük açısından farklılık göstermekle birlikte kanunla getirilen
sınırlamanın hakkın özüne dokunmadığının kabulü için temel hakların
kullanılmasını ciddi surette güçleştirip, amacına ulaşmasına engel olmaması ve
etkisini ortadan kaldırıcı bir nitelik taşımaması gerekir.
Anayasa'nın 13. maddesinde yer alan ölçülülük ilkesi,
amaç ve araç arasında hakkaniyete uygun bir dengenin bulunması gereğini ifade
eder. Ölçülülük, aynı zamanda yasal önlemin sınırlama amacına ulaşmaya
elverişli olmasını, amaç ve aracın ölçülü bir oranı kapsamasını ve sınırlayıcı
önlemin demokratik toplum düzeni bakımından zorunluluk taşımasını da içeren bir
ilkedir.
Anayasa'da güvence altına alınan haklara kamu gücü
tarafından bir sınırlama (resen erişimin engellenmesi) imkânı getirildiği
hâllerde ilgili Kanun'da böyle bir yetkinin kullanılmasına ilişkin kapsam ve
usullerin yeterli bir açıklıkla belirtilmesi de gerekmektedir.
Hukukun genel prensibi gereği "hukuken korunması
gereken amaçla", bu amacı gerçekleştirmek için kanunda tanımlı "hukuki
himaye yönteminin yani aracın" orantılı olması aranmalıdır. Bir başka
deyişle, hakkın kullanılmasında aşırıya kaçma riski olan, bir başkasının hak ve
menfaatlerini zedeleme tehlikesi taşıyan hukuki himaye araçlarının amaç-araç
dengesi bakımından hukuka uygun olmadığı kabul edilmektedir. Kuralda yer alan
"millî güvenlik ve kamu düzeninin korunması, suç işlenmesinin önlenmesi"
ibarelerine dayanarak verilmesi öngörülen erişimin engellenmesi tedbiri; "amaç-araç"
dengesi bakımından Anayasa ve Türkiye'nin taraf olduğu uluslararası
sözleşmelerde tanımlı olan ifade özgürlüğü, haberleşme hürriyeti, düşünce ve
ifadeyi yayma özgürlüğü noktasında bireylere tanınan temel hak ve
özgürlüklerini ölçüsüzce sınırlandırma tehlikesini taşıyan bir hukuki himaye
vasıtasıdır.
Erişimin engellenmesinde seçilen araç, hedeflenen gayeyi
gerçekleştirmeye elverişli, yani o aracın yardımıyla gerçekleşmesinden korkulan
tehlikenin yöneldiği hukuksal değer etkin bir şekilde korunabiliyorsa, isabetli
bir araç seçilmiş demektir. Ancak ölçülülük değerlendirmesi için bu yeterli
değildir. Elverişli aracın zorunlu olması da şarttır. Eğer bireyin ya da
bireylerin hak ve özgürlüklerine daha az zarar verebilecek bir tedbir varsa
onunla yetinilmelidir. Bir sitede yer alan sakıncalı içerik nedeniyle şartları
oluşmadan öncelikle en ağır yaptırım olan sitenin bütününün erişime engellenmesi
ölçülülük ilkesine aykırılık oluşturacaktır.”
belirlemelerine yer verilmektedir.
Frekans olmaksızın lisans verilmesi uygulaması gibi bir
uygulama yoktur. Tahsis edilecek bir frekans boyutu yok ise, lisans verilme
işlemine başka dayanaklar aranılması gerekir. Bu konuda da kriterler yasal
olarak tespit edilmemiş ise, o takdirde lisans verme veya vermeme kararlarının
kişisel durum incelemesine dönüşme potansiyeli bulunmaktadır. Bu konudaki
kriterlerin kanun maddesinde yazılı olması gerekir.
İptali istenilen madde; demokratik toplum düzenini
gereklerine aykırı olarak temel hak ve hürriyetleri sınırladığı için Anayasanın
13. maddesine, haberleşme hürriyetini ve düşünceyi açıklama ve yayma
hürriyetini engelleyici düzenlemeler içerdiği için Anayasa’nın 22. ve 26.
madddelerine aykırı bulunmaktadır.
Yukarıda açıklanan nedenlerle 7103 sayılı “Vergi
Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un, 15.02.2011 tarih ve 6112 sayılı Radyo ve
Televizyonların Kururuş ve Yayın Hizmetleri Kanununa 29/A maddesini ekleyen 82.
maddesi Anayasa’nın 2., 13.,22. ve 26.maddelerine aykırılık taşımaktadır.
6) 7103 sayılı “Vergi
Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un 20.08.2016 tarih ve 6745 sayılı Yatırımların Proje
Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanuna Ek Madde:1’i ilave eden 87. Maddesinin
Anayasaya aykırılığı
7103 sayılı Kanunun
87. maddesi;
“MADDE 87- 20/8/2016
tarihli ve 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun
ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanuna aşağıdaki
ek madde eklenmiştir.
“EK MADDE 1- (1)
Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye
Cumhuriyetinde Akkuyu Sahasında Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve
İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşma hükümlerine göre yürütülen Akkuyu
Nükleer Güç Santrali Projesi ve Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Japonya
Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyetinde Nükleer Güç Santrallerinin ve Nükleer
Güç Sanayisinin Geliştirilmesi Alanında İşbirliğine İlişkin Anlaşma ile Türkiye
Cumhuriyeti Hükümeti ile Japonya Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyetinde
Nükleer Güç Santrallerinin ve Nükleer Güç Sanayisinin Geliştirilmesine Dair
İşbirliği Zaptı ve Ekleri kapsamındaki nükleer enerji santrali yatırımları,
15/6/2012 tarihli ve 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe
konulan Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Kararda nükleer enerji santrali
yatırımları için öngörülen teşvik ve desteklerden yararlandırılır.”
hükmünü içermektedir.
İptali istenilen bu
maddede yer alan bu hükümle geçmişte yapılan uluslararası anlaşmalara istinaden
yürütülen mevcut nükleer enerji santrali yatırımlarının 15/6/2012 tarihli ve 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı ile yürürlüğe konulan “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar”da
öngörülen teşvik ve desteklerden yararlandırılmasının sağlanması
amaçlanmaktadır.
Madde metni ile
getirilen düzenlemenin daha iyi anlaşılması için bu madde metninde adı geçen
nükleer santral projelerine ilişkin anlaşmalar ve 15/6/2012 tarihli ve 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı ile yürürlüğe konulan “Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar”da
öngörülen teşvik ve destekler konusunda özet bilgi aşağıda verilmektedir.
1-12.05.2010 tarihinde Ankara’da imzalanan
15/7/2010 tarihli ve 6007 sayılı Kanunla
onaylanması uygun bulunan “Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Rusya Federasyonu
Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyeti’nde Akkuyu Sahası’nda Bir Nükleer Güç
Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine İlişkin Anlaşma”nın
onaylanması; Dışişleri Bakanlığının 16/8/2010 tarihli ve HUMŞ/182338 sayılı
yazısı üzerine, 31/5/1963 tarihli ve 244 sayılı Kanunun 3 üncü maddesine göre,
Bakanlar Kurulu’nca 27/8/2010 tarihinde kararlaştırılmıştır. Söz konusu
Bakanlar Kurulu Kararı 06.10.2010 tarihli Resmi Gazetede yayımlanmıştır.
Söz konusu anlaşma Türkiye Cumhuriyeti
Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile Rusya
Federasyonu Devlet Atom Enerjisi Kuruluşu "Rosatom" arasında
imzalanmıştır.
Rus tarafı bu
anlaşmaya göre imza tarihinden itibaren 3 ay içerisinde Proje Şirketinin
kurulması için gerekli çalışmaları başlatacaktır.
Proje
Şirketi, Rus Tarafı'nca yetkilendirilen şirketlerin doğrudan veya dolaylı
olarak başlangıçta %100 (yüzde yüz) hisse payına sahip olacak şekilde, Türkiye
Cumhuriyeti kanunları ve düzenlemeleri kapsamında anonim şirket şeklinde
kurulacaktır. Rus Yetkili Kuruluşları'nın Proje Şirketi'ndeki toplam payları,
hiçbir zaman %51’den (yüzde elli birden) az olamayacaktır.
Her bir Güç Ünitesi
için ESA'nın
(Elektrik Satın Alma Anlaşması) sona ermesini müteakip, ancak her bir Güç
Ünitesinin ticari işletmeye giriş tarihinden sonra 15 (on beş) yıldan daha
erken olmamak kaydıyla, Proje Şirketi, NGS ömrü boyunca, NGS Ünite 1, Ünite 2,
Ünite 3 ve Ünite 4 için, Türk Tarafı'na yıllık bazda Proje Şirketi'nin net
kârının % 20'sini verecektir.
TETAŞ, Proje
Şirketi'nden, ESA'da belirtildiği şekilde, NGS'de üretilmesi planlanan
elektriğin -Ünite 1 ve Ünite 2 için % 70'ine (yüzde yetmiş) ve Ünite 3 ve Ünite
4 için % 30'una (yüzde otuz)- tekabül eden sabit miktarlarını her bir güç
ünitesinin ticari işletmeye alınma tarihinden itibaren 15 (on beş) yıl boyunca
12.35 (on iki nokta otuz beş) Amerika Birleşik Devletleri (ABD) senti/kWh
ağırlıklı ortalama fiyattan (Katma Değer Vergisi dahil değildir) satın almayı
garanti etmiştir.
Anlaşmanın 10.8
maddesi;” Birim fiyat bileşenlerine eskalasyon
uygulanmaz. ESA dönemi içinde birim fiyatta artış talep edilmez. İşbu
Anlaşma'nın imza tarihinden sonra Türk kanunları ve düzenlemelerindeki
değişiklikler nedeniyle ortaya çıkabilecek maliyetteki değişiklikler, ESA'ya
göre TETAŞ tarafından satın alınan elektrik yüzdesi ile orantılı olarak TETAŞ'a
yansıtılır.” hükmünü içermektedir.
2- Aynı şekilde
22.08.2014 tarihinde Ankara’da, 27.08.2014 tarihinde Tokyo’da imza edilen
Türkiye Cumhuriyeti Hükümeti ile Japonya Hükümeti arasında akdedilen “Türkiye
Cumhuriyeti’nde Nükleer Güç Santrallerinin ve Nükleer Güç Sanayisinin
Geliştirilmesi Alanında İşbirliğine İlişkin Anlaşma” ile “Türkiye
Cumhuriyeti’nde Nükleer Güç Santrallerinin ve Nükleer Güç Sanayisinin
Geliştirilmesine Dair İşbirliği Zaptı”nın onaylanması 01.04.2015 tarih ve 6642
sayılı Kanunla uygun bulunmuştur.
Söz konusu işbirliği
Zabtı Rusya Federasyonu ile imzalanana görece daha ayrıntılı olarak düzenlenmiş
olup Türkiye
Cumhuriyeti Enerji ve Tabii Kaynaklar Bakanlığı ile Japonya Dışişleri Bakanlığı arasında imzalanmıştır.
Burada kurulacak proje şirketinin de % 51’nin Japon tarafına % 49’unun ise EÜAŞ
‘a (veya EÜAŞ konsorsiyumuna ait olması kararlaştırılmıştır.
Bu mutabakat zaptında
asıl ilginç olan husus zaptın 16.1 maddesine göre Proje nin 2012/3305 sayılı
Bakanlar Kurulu Kararı (tüm ekleri dahil) hükümleri uyarınca tanımlanan 5.
Bölge teşvikleri uyarınca tüm teşviklerden yararlanacağı yönündeki
düzenlemedir.
Mutabakat zabtının
16.2 maddesi; “Taraflar Fizibilite Çalışması dönemi boyunca Türkiye
Cumhuriyetindeki teşvik rejimine ilişkin ilgili yasal düzenlemeler
çerçevesindeki teşvik uygulamalarındaki değişiklikleri tartışacaklardır.
Taraflar karşılıklı olarak ek teşvikler üzerinde mutabık kalırlarsa Tarife bu
doğrultuda düşürülecektir.” belirlemesini içermektedir.
3- 10.06.2012 tarih ve
28308 sayılı Resmi Gazetede 15.06.2012 tarih ve 2012/3305 sayılı Yatırımlarda
Devlet Yardımı Hakkında Karar yayımlanmıştır. Söz konusu karar bilahare 15 kez
değişik ek kararlarla değişikliğe uğramıştır.
4- 03.05.2017 tarihli
gazete yayımlanan 2017/10111 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile nükleer enerji
yatırımları öncelikli yatırım kapsamına alınmış, bu düzenleme ile nükleer
enerji yatırımları 5. Bölge teşvikinden yararlanacak hale getirilmiştir.
5-15/06/2012 Tarihli
ve 2012/3305 Sayılı Yatırımlarda Devlet Yardımları Hakkında Karar Uyarınca,
Nükleer Santral Yatırımlarının Yararlanabileceği Teşvik Unsurları şunlardan
oluşmaktadır.
Nükleer Enerji
Santralleri yatırımları 24.04.2017 tarihli ve 2017/10111 sayılı Bakanlar Kurulu
Kararı ile “Öncelikli Yatırım” olarak belirlenmiş ve teşvik kararnamesinde
5.Bölge için öngörülen teşviklerden yararlanması sağlanmıştır.
20.08.2015 tarihli
2015/8050 sayılı kararname ile asgari sabit yatırım tutarı 3 milyar TL üzerinde
olan öncelikli yatırımlar “Stratejik Yatırım” olarak kabül edilmiştir.
Bu kapsamda Nükleer
Enerji Santrali yatırımı aşağıdaki teşviklerden yararlanabilecektir;
1-
Gümrük Vergisi Muafiyeti,
2- KDV İstisnası ve
KDV İadesi (Teşvik Belgesi kapsamında yapılacak makine ve teçhizat ithali ve
yerli teslimleri ile yazılım ve gayrimaddi hak satış ve kiralamaları KDV’den
istisnadır. Ayrıca Nükleer Enerji Santrali yatırımlarına ilişkin bina inşaat
harcamaları KDV iadesinden yararlanabilecektir.)
3- Faiz Desteği
(Nükleer Enerji Santrali yatırımları için TL cinsi kredilerde 5 puan, döviz
kredilerinde 2 puan devletçe karşılanabilecektir.)
4- Sigorta Prim
İşveren Hissesi Desteği (İstihdam edilen her bir işçi için sigorta primi
işveren hissesinin asgari ücrete tekabül eden kısmı 7 yıl süre ile devletçe
karşılanacaktır.)
5- Sigorta Primi
Desteği (Sigorta primi işçi hissesinin asgari ücrete tekabül eden kısmı 10 yıl
süre ile)
6- Kurumlar Vergisi
İndirimi (Nükleer Enerji Santrali yatırımlarında Kurumlar Vergisi İndirimi -
%90,Yatırıma Katkı Oranı - %50)
7- Yatırım Yeri Tahsisi
(29.06.2001 tarihli ve 4706 sayılı kanun çerçevesinde Maliye Bakanlığınca
yatırım yeri tahsis edilebilmektedir.)
8- 22.12.2017 tarihli
Resmi Gazete yer alan ve Kasım 2017 ayında teşvik verilen yatırımları gösterir
listenin tetkikinde adı geçen Akkuyu Nükleer A.Ş.’ye 76.000.000.000 TL. KDV
istisnası, 4.508.259.804 TL. Gümrük Vergisi Muafiyeti verildiği
anlaşılmaktadır.
“Anayasanın
Milletlerarası anlaşmaları uygun bulma” başlıklı 90. maddesi;
“Madde 90 – Türkiye
Cumhuriyeti adına yabancı devletlerle ve milletlerarası kuruluşlarla yapılacak
andlaşmaların onaylanması, Türkiye Büyük Millet Meclisinin onaylamayı bir
kanunla uygun bulmasına bağlıdır.
Ekonomik, ticari veya
teknik ilişkileri düzenleyen ve süresi bir yılı aşmayan andlaşmalar, Devlet
Maliyesi bakımından bir yüklenme getirmemek, kişi hallerine ve Türklerin
yabancı memleketlerdeki mülkiyet haklarına dokunmamak şartıyla, yayımlanma ile
yürürlüğe konabilir. Bu takdirde bu andlaşmalar, yayımlarından başlayarak iki
ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisinin bilgisine sunulur.
Milletlerarası bir
andlaşmaya dayanan uygulama andlaşmaları ile kanunun verdiği yetkiye
dayanılarak yapılan ekonomik, ticari, teknik veya idari andlaşmaların Türkiye
Büyük Millet Meclisince uygun bulunması zorunluğu yoktur; ancak, bu fıkraya
göre yapılan ekonomik, ticari veya özel kişilerin haklarını ilgilendiren
andlaşmalar, yayımlanmadan yürürlüğe konulamaz.
Türk kanunlarına
değişiklik getiren her türlü andlaşmaların yapılmasında birinci fıkra hükmü
uygulanır.
Usulüne göre yürürlüğe
konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun hükmündedir. Bunlar hakkında
Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa Mahkemesine başvurulamaz. Usulüne göre
yürürlüğe konulmuş temel hak ve özgürlüklere ilişkin milletlerarası
andlaşmalarla kanunların aynı konuda farklı hükümler içermesi nedeniyle
çıkabilecek uyuşmazlıklarda milletlerarası andlaşma hükümleri esas alınır.”
hükmünü taşımaktadır.
Anayasa'nın 90.
maddesinin birinci fıkrasına göre, bir uluslararası anlaşmanın onaylanması,
onaylamayı TBMM'nin bir yasa ile uygun bulmasına bağlıdır. 90. maddenin üçüncü
fıkrasına göre ise, Türk kanunlarına değişiklik getiren her türlü andlaşmaların
yapılmasında da, "TBMM'nin uygun bulma"sı zorunludur. Bu, TBMM'nin
devredemeyeceği ve bizzat yasa ile düzenlemesi zorunlu yetkilerinden biridir.
Yasama organı, yürütme organına bu anlaşmanın uygulanması konusunda ancak
"bağlı yetki" devredebilir.
Ancak, bir
uluslararası anlaşma, TBMM'nin bir yasayla, uluslararası anlaşmayı uygun
bulmasıyla yürürlüğe girmez. Bu, yalnızca bir yasa olarak Resmi Gazete'de
yayımlanır ve ekinde uluslararası anlaşma yoktur. Çünkü, uluslararası anlaşma,
Anayasa'nın 104. maddesine göre, Cumhurbaşkanı tarafından onaylanır ve
yayımlanır. Bu da bir Bakanlar Kurulu Kararnamesi ile yapılır. Cumhurbaşkanı
onaylı ve Bakanlar Kurulu kararının Resmi Gazete'de yayımlanmasından sonra,
uluslararası anlaşma "yürürlüğe girmiş" olur ve Anayasa'nın 90.
maddesininsinin son fıkrasındaki güvenceye kavuşur. Artık bundan sonra o
uluslararası anlaşma yasa hükmündedir ve hakkında Anayasa'ya aykırılık
iddiasında bulunulamaz.
Kanun maddesi
açısından tartışmalı olan husus, geçmişte yapılan ve T.B.M.M. tarafından da
onaylanmış bulunan uluslararası anlaşmalara istinaden yürütülen mevcut nükleer
enerji santrali yatırımları ile ilgili olan düzenleme ve hakların kanunlar
hiyerarşisi içerisinde onun altında olan kanun ve kararnamelerle değiştirilip
değiştirilemeyeceği konusudur.
Kanunlar
hiyerarşisinde Anayasa, uluslararası anlaşmalar, kanunlar, tüzükler,
yönetmelikler sıralaması bulunmaktadır. Hatta uluslararası anlaşmaların
Anayasa’ya aykırılığının da iddia edilmemesi nedeniyle uluslararası anlaşmaların
bu hiyerarşi içerisinde ön sırada yer aldığı söylenebilir. Anayasanın 94.
maddesinde; Usulüne göre yürürlüğe konulmuş Milletlerarası andlaşmalar kanun
hükmündedir. Bunlar hakkında Anayasaya aykırılık iddiası ile Anayasa
Mahkemesine başvurulamaz”. hükmü yer almaktadır.
Uluslararası hukukta,
uluslararası anlaşmalarda, bir konuda herhangi bir hüküm varsa bu hükümler tek
başına, tek yanlı olarak ulusal parlamentolarda çıkarılacak yasalara konulacak
hükümlerle değiştirilemez. Bunların ilgili taraflar tarafından yapılacak yeni
müzakereler neticesinde düzenlenecek ek antlaşma veya mutabakat zabıtlarıyla
değiştirilmesi gerekir.
Türkiye Cumhuriyeti
Hükümeti ile Japonya Hükümeti arasında akdedilen “Türkiye Cumhuriyeti’nde
Nükleer Güç Santrallerinin ve Nükleer Güç Sanayisinin Geliştirilmesi Alanında
İşbirliğine İlişkin Anlaşma” eki olan “Türkiye Cumhuriyeti’nde Nükleer Güç
Santrallerinin ve Nükleer Güç Sanayisinin Geliştirilmesine Dair İşbirliği
Zaptı”nın 16.1 maddesine göre “Proje 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı
(tüm ekleri dahil) hükümleri uyarınca tanımlanan 5. Bölge teşvikleri uyarınca
tüm teşviklerden yararlanacaktır.”
Bu Mutabakat zabtının
16.2 maddesi; “Taraflar Fizibilite Çalışması dönemi boyunca Türkiye
Cumhuriyetindeki teşvik rejimine ilişkin ilgili yasal düzenlemeler
çerçevesindeki teşvik uygulamalarındaki değişiklikleri tartışacaklardır.
Taraflar karşılıklı olarak ek teşvikler üzerinde mutabık kalırlarsa Tarife bu
doğrultuda düşürülecektir.” belirlemesini içermektedir.
“Türkiye Cumhuriyeti
Hükümeti ile Rusya Federasyonu Hükümeti Arasında Türkiye Cumhuriyeti’nde Akkuyu
Sahası’nda Bir Nükleer Güç Santralinin Tesisine ve İşletimine Dair İşbirliğine
İlişkin Anlaşma”da da projenin finansmanı, faiz desteği gibi konularda
belirlemelere yer verilmiştir. Anlaşmanın 10.8 maddesi;” Birim fiyat
bileşenlerine eskalasyon
uygulanmaz. ESA dönemi içinde birim fiyatta artış talep edilmez. İşbu
Anlaşma'nın imza tarihinden sonra Türk kanunları ve düzenlemelerindeki
değişiklikler nedeniyle ortaya çıkabilecek maliyetteki değişiklikler, ESA'ya
göre TETAŞ tarafından satın alınan elektrik yüzdesi ile orantılı olarak TETAŞ'a
yansıtılır.” hükmünü içermektedir.
Söz konusu
uluslararası antlaşmalarda nükleer santral projelerinin tarife, teşvik kredi vb
gibi konularda önemli belirlemeler var iken, yapılan uluslararası anlaşmalara
istinaden yürütülen mevcut nükleer enerji santrali yatırımlarının 15/6/2012 tarihli
ve 2012/3305 sayılı Bakanlar Kurulu Kararı ile yürürlüğe konulan “Yatırımlarda
Devlet Yardımları Hakkında Karar”da öngörülen teşvik ve desteklerden
yararlandırılmasının sağlanması ile ilgili hüküm taşıyan 87. madde Türkiye
Büyük Millet Meclisi tarafından Anayasa’nın 90. maddesinde yer alan prosedüre
uygun bulunarak onaylanan antlaşmaların koşullarını tek taraflı olarak pazarlık
dahi yapmadan değiştirdiği için hem Anayasanın 90. maddesine aykırı olup hem de
Türk tarafının bu projelerle ilgili olarak gelecekteki pazarlık gücünü azaltılması
bakımından uygun bulunmamaktadır.
Anayasanın 2.
maddesinde belirtilen hukuk devleti; Anayasa Mahkemesinin birçok kararında da
açıklandığı üzere; eylem ve işlemleri hukuka uygun olan, her alanda adaletli
bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, Anayasa’ya aykırı durum ve
tutumlardan kaçınan, hukuku tüm devlet organlarına egemen kılan, Anayasa ve
yasalarla kendini bağlı sayan, yargı denetimine açık, Anayasa’nın ve yasaların
üstünde yasa koyucunun da bozamayacağı temel hukuk ilkeleri bulunduğu
bilincinde olan devlettir.
Kanunların kamu
yararının sağlanması amacına yönelik olması, genel, objektif, adil kurallar
içermesi ve hakkaniyet ölçütlerini gözetmesi hukuk devleti olmanın gereğidir.
Bir kuralın kamu yararı dışında saklı bir amacı gerçekleştirmek amacıyla
konulduğu ve keyfiliği teşvik ettiği durumlarda yetki saptırması durumu ve
giderek kuralın amaç açısından sakatlığı ortaya çıkar.
Söz konusu
anlaşmaların koşullarında değişiklik sonucu doğuran düzenlemelerin; Türkiye
tarafınca, daha önce imzalanmış bulunan uluslararası anlaşma hükümlerinde yine
uluslararası anlaşmaların tadil ve değişikliğine ilişkin prosedür uygulanmak
suretiyle yapılması gerekirken, bu düzenlemelerin tek başına Türk tarafınca
7103 sayılı 94 maddeden oluşan bir torba yasa maddesi ile gerçekleştirilmesi
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devleti ilkesine de aykırılık
oluşturmaktadır.
Yukarıda açıklanan
nedenlerle 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile
Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair
Kanun”un 20.08.2016 tarih ve 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında
Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanuna Ek Madde:1’i ilave eden 87. maddesi; Anayasanın 2. ve
90. maddelerine aykırılık taşımaktadır.
III. YÜRÜRLÜĞÜ DURDURMA İSTEMİNİN
GEREKÇESİ
1. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un
04.11.1983 tarih ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa geçici 13. maddeyi
ekleyen 28. maddesi;
1.1 Anayasada gösterilen organların işlev,
ödev ve sorumluluklarını aşarak kendi alanı dışında diğer organın yetkisini
üstlenerek veya onun yetkisine giren bir konuda düzenleme yapması, nedeniyle
Anayasa’da tanımını bulan erkler ayrılığı ilkesi ile anayasal sisteme uygun
düşmemekte, Anayasanın 6., 7., 8 ve 9’uncu maddelerine,
1.2 “Kanunların geriye yürümezliği ilkesine” ve “hukuki
güvenlik ilkesine" aykırı olarak devam eden yani kesinleşmeyen derdest
davalarda da geçerli kılınmış olduğundan Anayasanın 2. maddesindeki hukuk
devleti ilkesine
aykırı bulunmaktadır.
2. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un”un 21.05.1986 tarihli ve 3289 sayılı Spor Toto Genel
Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanuna Ek Madde:12’yi ilave eden
35. maddesi;
2.1 Saydamlığı
ve hesap verilebilirliği sağlamadığından Anayasa’nın 2.maddesindeki demokratik
devlet ilkesine,
2.2 Anayasal güvence altında bulunan bütçe
sürecini anlamsız hale getirdiğinden ve anayasal güvence altına alınan bütçe
sürecine müdahale anlamı taşımakta olduğundan Anayasa’nın 2. maddesindeki hukuk
devleti ilkesine,
2.3 Temsili (parlamenter) demokrasinin temel öncülleriyle
bağdaşmadığı T.B.M.M.’ye ait olan “Bütçe hakkı” gibi temel bir Devlet
yetkisininin kullanımını ortadan kaldırdığı için Anayasa’nın 87. maddesine,
2.4 Spor Genel Müdürlüğü, Türkiye Futbol
Federasyonu ve bağımsız spor federasyonlarına tescil edilmiş olan ve Türkiye’de
faaliyette bulunan spor kulüpleri ve sportif alanda faaliyette bulunan sermaye
şirketlerinin sporculara yaptıkları ücret ödemeleri üzerinden kestikleri gelir
vergisinin, kanuni süresi içerisinde beyan edilip ödenmesinden sonra bu
kesintilerin spor kulüplerince veya sermaye şirketlerince oluşturulan özel bir
hesaba aktarılması ve buradan harcanmasını sağlayarak , bütçenin birliği ve genelliği
ilkelerini ihlal ettiği için Anayasanın 161. maddesine,
2.5 Kamu giderleri gerektirmedikçe kişiden
vergi alınmaması ve vergi adı altında toplanan paraların kamu giderleri dışında
harcanmamasını öngören Anayasanın 73. maddesine
aykırı bulunmaktadır.
3. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un,
28.03.22002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 3. maddesinin birinci fıkrasına “tek hazine
kurumlar hesabı” tanımını ekleyen 54. maddesi, tek
hazine kurumlar hesabına dahil edilecek kamu idarelerinin kapsamı konusunda
herhangi net bir belirleme içermediği için Anayasanın 2. maddesine
aykırı bulunmaktadır.
4. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un,
55. maddesi, maddesiyle 28.03.22002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve
Borç Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12. maddesinin 4. fıkrasına
ilave edilen “Yukarıda sayılanlardan malî
kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilecek olanları
belirlemeye Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir.” cümlesi ile
aynı maddeye eklenen 5 ve 6. fıkralarda yer
alan “belediye, il özel idareleri” ibareleri
4.1 Belirlilik ve öngörülebilirlik özellikleri taşımayan ve
dolayısı ile hukuki güvenlik sağlamayan kurallar içermesi nedeniyle Anayasa’nın
2. maddesine,
4.2. Temel ilkeleri
koymadan, çerçeveyi çizmeden yürütmeye yetki vermesi dolayısıyla Anayasanın 7.
maddesine,
4.3. Mahalli
idarelerinin özerkliğine uygun olmayan düzenlemeleri içerdiği için Anayasa’nın
127. maddesine
aykırı bulunmaktadır.
5. 7103
sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un, 15.02.2011 tarih ve 6112 sayılı Radyo ve
Televizyonların Kuruluş ve Yayın Hizmetleri Kanununa 29/A maddesini ekleyen 82.
maddesi,
5.1 İçermiş
olduğu düzenlemelerdeki belirsizlikler nedeniyle “hukuki belirlilik” ve
“hukuksal güvenlik” ilkelerine uygun düşmediğinden Anayasanın 2. maddesine,
5.2 Demokratik toplum düzenini gereklerine
aykırı olarak temel hak ve hürriyetleri sınırladığı için Anayasanın 13.
maddesine,
5.3 Haberleşme hürriyetini ve düşünceyi
açıklama ve yayma hürriyetini engelleyici düzenlemeler içerdiği için
Anayasa’nın 22. ve 26. madddelerine
aykırı bulunmaktadır.
6) 7103 sayılı “Vergi
Kanunları ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik
Yapılmasına Dair Kanun”un 20.08.2016 tarih ve 6745 sayılı Yatırımların Proje
Bazında Desteklenmesi ile Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde
Değişiklik Yapılmasına Dair Kanuna Ek Madde:1’i ilave eden 87. maddesi,
6.1 Daha önce imzalanmış bulunan uluslararası anlaşma
hükümlerinde yine uluslararası anlaşmaların tadil ve değişikliğine ilişkin
Anayasanın 90. Maddesinde yazılı prosedür uygulanmak suretiyle değişiklik
yapılması gerekirken, bu düzenlemeleri, 94 maddeden oluşan bir torba yasa
maddesi ile gerçekleştirmesi nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk
devleti ilkesine,
6.2. Türkiye Büyük
Millet Meclisi tarafından Anayasa’nın 90. maddesinde yer alan prosedüre uygun
bulunarak onaylanan antlaşmaların koşullarını tek taraflı olarak yasa maddesiyle
değiştirdiği için Anayasanın 90. maddesine
aykırı bulunmaktadır.
Anayasal düzenin hukuka aykırı kural ve
düzenlemelerden en kısa sürede arındırılması, hukuk devleti sayılmanın en
önemli gerekleri arasında sayılmaktadır. Anayasaya aykırılıkların sürdürülmesi,
özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyecektir. Hukukun
üstünlüğünün sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve özgürlükleri güvence
altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesi hukuk devleti yönünden
giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacaktır.
Bu zarar ve durumların doğmasını önlemek
amacıyla, Anayasaya açıkça aykırı olan ve iptali istenen hükümlerin iptal
davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin de durdurulması istenerek Anayasa
Mahkemesine dava açılmıştır.
IV. SONUÇ VE İSTEM
1. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un
04.11.1983 tarih ve 2942 sayılı Kamulaştırma Kanununa geçici 13. maddeyi
ekleyen 28. maddesi; Anayasa’da tanımını
bulan erkler ayrılığı ilkesi ile anayasal sisteme uygun düşmemekte, Anayasanın
2., 6., 7., 8 ve 9’uncu maddelerine,
2. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un”un 21.05.1986 tarihli ve 3289 sayılı Spor Toto Genel
Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında Kanuna Ek Madde:12’yi ilave eden
35. maddesi; Anayasanın 2., 73., 87. ve 161. maddelerine,
3. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un,
28.03.2002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç Yönetiminin
Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 3. maddesinin birinci fıkrasına “tek hazine kurumlar
hesabı” tanımını ekleyen 54. maddesi, Anayasa’nın 2. maddesine,
4. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un, 55.
maddesi, maddesiyle 28.03.2002 tarih ve 4749 sayılı Kamu Finansmanı ve Borç
Yönetiminin Düzenlenmesi Hakkında Kanunun 12. maddesinin 4. fıkrasına ilave
edilen “Yukarıda sayılanlardan malî
kaynakları tek hazine kurumlar hesabı kapsamında değerlendirilecek olanları
belirlemeye Bakanın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu yetkilidir.” cümlesi
Anayasa’nın 2 ve 7. maddelerine, aynı maddeye eklenen
5 ve 6. fıkralarda yer alan “belediye, il özel idareleri” ibareleri ise
Anayasa’nın 127. maddesine,
5. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un,
15.02.2011 tarih ve 6112 sayılı Radyo ve Televizyonların Kururluş ve Yayın
Hizmetleri Kanununa 29/A maddesini ekleyen 82. maddesi Anayasa’nın 2., 13., 22.
ve 26. maddelerine,
6. 7103 sayılı “Vergi Kanunları ile Bazı
Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun”un
20.08.2016 tarih ve 6745 sayılı Yatırımların Proje Bazında Desteklenmesi ile
Bazı Kanun ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılmasına Dair Kanuna
Ek Madde:1’i ilave eden 87. maddesi, Anayasa’nın 2 ve 90. maddelerine,
aykırı olduklarından
iptallerine; Uygulanmaları halinde, giderilmesi güç ya da olanaksız zarar ve
durumlar olacağı için, iptal davası sonuçlanıncaya kadar yürürlüklerinin
durdurulmasına, karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz ederiz.”