ANAYASA MAHKEMESİ KARARI
Esas Sayısı : 2019/21
Karar Sayısı : 2020/51
Karar Tarihi : 24/9/2020
R.G. Tarih-Sayısı :
15/12/2020-31335
İPTAL DAVASINI AÇAN: Türkiye
Büyük Millet Meclisi üyeleri Engin ALTAY, Özgür ÖZEL, Engin ÖZKOÇ ile birlikte 138
milletvekili
İPTAL
DAVASININ KONUSU: 27/12/2018 tarihli ve
7159 sayılı Karayolları Trafik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun’un;
A. 1. maddesiyle 4/6/1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet
Teşkilat Kanunu’nun 90. maddesine eklenen üçüncü fıkranın,
B. 4. maddesiyle 3/5/1985 tarihli ve 3194 sayılı İmar
Kanunu’nun geçici 16. maddesinin dördüncü fıkrasına eklenen “…ve 2960 sayılı
Kanun…” ibaresinin ve bu maddeye bağlı değiştirilen 18/11/1983 tarihli ve
2960 sayılı Boğaziçi Kanunu’nda tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm
bölgesine ait Kroki ile Sınır ve Koordinat Listesi’nin,
Anayasa’nın
2., 10., 13., 48., 56. ve 63. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek
iptallerine ve yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talebidir.
I. İPTALİ İSTENEN KANUN HÜKÜMLERİ
Kanun’un;
1. 1. maddesiyle
üçüncü fıkranın eklendiği 3201 sayılı Kanun’un iptali talep edilen kuralın da
yer aldığı 90. maddesi şöyledir:
“Madde 90- (Değişik: 20/1/1960 - 7410/1 md.)
Emniyet Umum Müdürlüğüne bağlı ve varidatı, Emniyet Umum
Müdürlüğü kadrosuna dahil maaşlı ve ücretli memurlardan, Sandığa ortak olanlar
tarafından temin edilmek üzere bir (Polis Bakım ve Yardım Sandığı) kurulur.
Bu Sandık hükmi şahsiyeti haiz olup ortaklarının hizmet
esnasında ve emekliliklerinde, nizamnamesinde tesbit edilen hususlarla
birlikte, Sandık idare binaları, talebe yurtları, dinlenme kampları ve
ortakların mesken ihtiyaçlarını karşılamak üzere gayrimenkullere tasarruf
edebilir.
(Ek fıkra:27/12/2018-7159/1 md.) Bu fıkranın
yürürlüğe girdiği tarihten sonra Emniyet Genel Müdürlüğü kadrosunda göreve
başlayan memurlar görevleri süresince Sandığın daimi ortağıdır.
Sandığın mevcutları ve alacakları Devlet mallarına ait
hak ve rüçhanları haizdir.
Evvelce kurulmuş olan Polis Bakım ve Yardım Sandığı işbu
90 ıncı madde hükümlerine tabidir.”
2. 4. maddesiyle
ibarenin eklendiği ve bağlı 2960 sayılı Kanun’da tanımlanan Boğaziçi sahil
şeridi ve öngörünüm bölgesine ait Kroki ile Sınır ve Koordinat Listesi’nin
değiştirildiği 3194 sayılı Kanun’un iptali talep edilen kuralın da yer aldığı
geçici 16. maddesi şöyledir:
“Geçici Madde 16- (Ek: 11/5/2018-7143/16 md.)
Afet risklerine hazırlık kapsamında ruhsatsız veya ruhsat
ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına alınması ve imar barışının sağlanması
amacıyla, 31/12/2017 tarihinden önce yapılmış yapılar için Çevre ve Şehircilik
Bakanlığı ve yetkilendireceği kurum ve kuruluşlara 31/10/2018 tarihine kadar
başvurulması, bu maddedeki şartların yerine getirilmesi ve 31/12/2018 tarihine
kadar kayıt bedelinin ödenmesi halinde Yapı Kayıt Belgesi verilebilir.
Başvuruya konu yapının ve arsasının mülkiyet durumu, yapı sınıf ve grubu ve
diğer hususlar Bakanlık tarafından hazırlanan Yapı Kayıt Sistemine yapı
sahibinin beyanına göre kaydedilir.

Yapının
bulunduğu arsanın 29/7/1970 tarihli ve 1319 sayılı Emlak Vergisi Kanununa göre
belirlenen emlak vergi değeri ile yapının Çevre ve Şehircilik Bakanlığınca
belirlenen yaklaşık maliyet bedelinin toplamı üzerinden konutlarda yüzde üç,
ticari kullanımlarda yüzde beş oranında alınacak kayıt bedeli başvuru sahibi
tarafından genel bütçenin (B) işaretli cetveline gelir kaydedilmek üzere merkez
muhasebe birimi hesabına yatırılır. 6306 sayılı Kanun kapsamında kullanılmak
üzere kaydedilen gelirler karşılığı Bakanlık bütçesine ödenek eklemeye Maliye
Bakanı yetkilidir. Bu ödenek, dönüşüm projeleri özel hesabına aktarılarak
kullanılır. Kayıt bedeline ilişkin oranı iki katına kadar artırmaya, yarısına
kadar azaltmaya, yapının niteliğine ve bölgelere göre kademelendirmeye, ayrıca
başvuru ve ödeme süresini bir yıla kadar uzatmaya Bakanlar Kurulu yetkilidir.
Yapı Kayıt Belgesi yapının kullanım amacına yöneliktir.
Yapı Kayıt Belgesi alan yapılara, talep halinde ilgili mevzuatta tanımlanan ait
olduğu abone grubu dikkate alınarak geçici olarak su, elektrik ve doğalgaz
bağlanabilir.
Yapı Kayıt Belgesi verilen yapılarla ilgili bu Kanun ve
2960 sayılı Kanun uyarınca alınmış yıkım kararları ile tahsil edilemeyen
idari para cezaları iptal edilir.
Yapı ruhsatı alıp da yapı kullanma izin belgesi almamış
veya yapı ruhsatı bulunmayan yapılarda, Yapı Kayıt Belgesi ile maliklerin
tamamının muvafakatinin bulunması ve imar planlarında umumi hizmet alanlarına
denk gelen alanların terk edilmesi halinde yapı kullanma izin belgesi
aranmaksızın cins değişikliği ve kat mülkiyeti tesis edilebilir. Bu durumda,
ikinci fıkrada belirtilen bedelin iki katı ödenir.
Beşinci fıkra uyarınca kat mülkiyetine geçilmiş olması
6306 sayılı Kanunun ek 1 inci maddesinin uygulanmasına engel teşkil etmez.
Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların, Hazineye ait
taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, bu taşınmazlar Bakanlığa
tahsis edilir. Yapı Kayıt Belgesi sahipleri ile bunların kanuni veya akdi
haleflerinin 31/12/2019 tarihine
kadar yapacakları satın alma talepleri üzerine taşınmazlar Bakanlıkça rayiç
bedel üzerinden doğrudan satılır. Bu durumda elde edilen gelirler bu maddenin
ikinci fıkrasına göre genel bütçeye gelir kaydedilir. Ayrıca bu gelirler
hakkında 29/6/2001 tarihli ve 4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların
Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanunun 5 inci maddesinin beşinci fıkrası, yapı ve tesisler hakkında
ise onbirinci fıkrası hükmü uygulanmaz. (Ek
cümleler:4/7/2019-7181/14 md.) Yapı kayıt belgesine konu taşınmaz için
24/2/1984 tarihli ve 2981 sayılı İmar ve Gecekondu Mevzuatına Aykırı Yapılara
Uygulanacak Bazı İşlemler ve 6785 Sayılı İmar Kanununun Bir Maddesinin
Değiştirilmesi Hakkında Kanun hükümlerine göre tapu tahsis belgesi alınması ve bu
belgeye esas arsa bedellerinin ödenmiş olması hâlinde bu madde uyarınca ayrıca
satış bedeli alınmaz. Yapı kayıt belgesi alınan taşınmazların satışa konu
edilen kısımlarından yapı kayıt belgesi tarihi ile satış tarihi arasındaki
dönem için ecrimisil alınmaz, tahakkuk ettirilen ecrimisiller terkin edilir,
satış tarihi itibarıyla tahsil edilen ecrimisil tutarı satış bedelinden mahsup
edilir, bu tutardan fazlası iade edilmez.
Yapı Kayıt Belgesi alınan yapıların belediyelere ait
taşınmazlar üzerine inşa edilmiş olması halinde, Yapı Kayıt Belgesi sahipleri
ile bunların kanuni veya akdi haleflerinin talepleri üzerine bedeli ilgili
belediyesine ödenmek kaydıyla taşınmazlar rayiç bedel üzerinden belediyelerce
doğrudan satılır.
Üçüncü kişilere ait özel mülkiyete konu taşınmazlarda
bulunan yapılar ile Hazineye ait sosyal donatı için tahsisli araziler üzerinde
bulunan yapılar bu madde hükümlerinden yararlandırılmaz.
Yapı Kayıt Belgesi, yapının yeniden yapılmasına veya
kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir. Yapı Kayıt Belgesi düzenlenen
yapıların yenilenmesi durumunda yürürlükte olan imar mevzuatı hükümleri
uygulanır. Yapının depreme dayanıklılığı hususu malikin sorumluluğundadır.
Bu madde hükümleri, 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı
Boğaziçi Kanununda tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde
ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alan ile İstanbul
tarihi yarımada içinde ekli kroki ile listede sınır ve koordinatları gösterilen
alanlarda ve ayrıca 19/6/2014 tarihli ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları
Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı Kurulması Hakkında Kanunun 2 nci maddesinin
birinci fıkrasının (e) bendinde belirlenmiş Tarihi Alanda uygulanmaz.
Bu maddenin uygulanmasına ilişkin usul ve esaslar
Bakanlık ve Maliye Bakanlığı tarafından müştereken belirlenir.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Zühtü
ARSLAN, Burhan ÜSTÜN, Engin YILDIRIM, Serdar ÖZGÜLDÜR, Serruh KALELİ, Recep
KÖMÜRCÜ, Hicabi DURSUN, Celal Mümtaz AKINCI, Muammer TOPAL, M. Emin KUZ, Hasan
Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ ve
Yıldız SEFERİNOĞLU’nun katılımlarıyla 14/3/2019 tarihinde yapılan ilk inceleme
toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine,
yürürlüğü durdurma talebinin esas inceleme aşamasında karara bağlanmasına
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Dava dilekçesi ve ekleri, Raportör
Ergin ERGÜL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, dava konusu kanun
hükümleri, dayanılan ve ilgili görülen Anayasa kuralları ve bunların
gerekçeleri ile diğer yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği
görüşülüp düşünüldü:
A. Kanun’un 1. Maddesiyle 3201 Sayılı Kanun’un 90.
Maddesine Eklenen Üçüncü Fıkranın incelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
3. Dava
konusu kural, kuralın yürürlüğe girdiği tarihten sonra Emniyet Genel Müdürlüğü
(EGM) kadrosunda göreve başlayan memurların görevleri süresince Polis Bakım ve
Yardım Sandığının (POLSAN) daimî ortağı olmalarını hükme bağlamaktadır. Buna
göre kuralın yürürlüğe girdiği tarihten önce EGM kadrolarında görev yapanların
üyeliği ihtiyari iken yeni göreve başlayan emniyet mensubu memurların POLSAN’a
üye olmaları zorunlu hâle getirilmektedir.
4.
Gerekçesinde kuralın amacı, “Kamu düzeni ve güvenliğinden sorumlu Emniyet
Genel Müdürlüğü mensuplarına sosyal ve ekonomik yardımlar sağlamak üzere
kurulan Polis Bakım ve Yardım Sandığının daha güçlü bir mali yapıya
kavuşturularak ortaklarına yaptığı yardımların artırılması amacıyla Emniyet
Genel Müdürlüğü kadrolarında görevli tüm memurların Sandığa ortak olmalarını
öngören bir düzenleme Teklife Yeni Çerçeve 1 inci madde olarak eklenmiştir”
şeklinde ifade edilmiştir.
5.
Yardımlaşma sandığı, kişilerin kendi aralarında yardımlaşma, dayanışma ve bazı
zorunlu ihtiyaçlarını uygun koşullarla karşılamak amacıyla oluşturdukları
müşterek mal topluluğudur. Türk hukukunda 4/11/2004 tarihli ve 5253 sayılı
Dernekler Kanunu’nun 12. maddesi uyarınca dernekler bünyesinde kurulanlar,
kanunla kurulanlar ve kanunun yetkilendirmesiyle kurulmuş olanlar olmak üzere
üç tür yardımlaşma sandığı mevcuttur.
6.
15/2/1913 tarihinde Polislerle Polis İdare Memurları Tasarruf Sandığı
Nizamnamesi ile kurulan POLSAN 3201 sayılı Kanun’un 90. maddesinin ilk hâlinde
yer alan “Meslek memurlarının hizmet esnasında ve tekaüdlüklerinde her türlü
zarurî ihtiyaçlarını karşılamak ve varidatı sandığa dahil olanlar tarafından
temin edilmek üzere Emniyet umum müdürlüğünce bir (Polis bakım ve yardım
sandığı) kurulabilir.” hükmü ile yasal dayanağa kavuşmuştur. Anılan maddede
20/1/1960 tarihli ve 7410 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle yapılan değişiklikle de
“Emniyet Umum Müdürlüğüne bağlı ve varidatı, Emniyet Umum Müdürlüğü
kadrosuna dahil maaşlı ve ücretli memurlardan, Sandığa ortak olanlar tarafından
temin edilmek üzere bir (Polis Bakım ve Yardım Sandığı) kurulur./ Bu Sandık
hükmi şahsiyeti haiz olup ortaklarının hizmet esnasında ve emekliliklerinde,
nizamnamesinde tespit edilen hususlarla birlikte, Sandık İdare Binaları, Talebe
Yurtları, Dinlenme Kampları ve ortakların Mesken ihtiyaçlarını karşılamak üzere
gayrimenkullere tasarruf edebilir./ Sandığın mevcutları ve alacakları Devlet
mallarına ait hak ve rüçhanları haizdir./ Evvelce kurulmuş olan Polis Bakım ve
Yardım Sandığı işbu 90. madde hükümlerine tabidir” hükümleri öngörülmüştür.
Bu kapsamda anılan maddeye dayanılarak 4/8/1998 tarihli ve 23423 sayılı Resmî
Gazete’de yayımlanan Polis Bakım ve Yardım Sandığı Tüzüğü (Tüzük) ile POLSAN’ın
kuruluş ve görevleriyle üyelerinin sosyal güvencelerine katkıda bulunacak
yardım ve hizmetlerin yerine getirilmesine ilişkin hükümler düzenlenmiştir.
7. Tüzük’ün 18. maddesine göre ortaklık aidatı,
ortakların Emekli Sandığı veya Sosyal Sigortalar Kurumu kesintisine esas olan
brüt maaş veya ücretlerinin yüzde beşi tutarında olup bu miktar, Genel Kurul
kararıyla yüzde ona kadar arttırılabilir. 23. madde uyarınca, POLSAN
ortaklarına veya ölümleri hâlinde mirasçılarına bir defada ve toptan olarak
emeklilik, maluliyet ve ölüm yardımı yapılmaktadır. Diğer yandan anılan
maddenin ikinci fıkrasında bu yardımlarla ilgili olarak Tüzük’te yer almayan
diğer esasların yönetmelikle düzenleneceği hükme bağlanmıştır. Bu çerçevede
POLSAN, üyeleri arasında sosyal ve ekonomik dayanışmayı güçlendirmeyi amaçlayan
bir tüzel kişilik olarak faaliyette bulunmaktadır.
8. Dava konusu kural, EGM kadrosunda hâlen görevde
olanları kapsamayıp kuralın yürürlüğe girdiği tarihten sonra EGM kadrosunda
kamu görevine başlayan memurların görevleri süresince POLSAN’ın daimî ortağı
olmalarını öngörmektedir.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
9. Başvuru kararında özetle; kuralın
yürürlüğe girmesinden sonra yeni göreve başlayan bütün emniyet personelinin
POLSAN üyeliğinin zorunlu hâle getirildiği, hâlbuki anılan üyeliğin özel hukuk
kurallarına tabi bir sözleşme ilişkisi niteliğinde olduğu, Anayasa ile güvence
altına alınmış bulunan sözleşme özgürlüğünün sözleşme yapmanın yanında yapmama
özgürlüğünü de içerdiği, kuralla belirli bir tarihten sonra göreve başlayan
emniyet mensuplarının POLSAN’a üyeliklerinin zorunlu tutulmasının sözleşme
özgürlüğünün özüne dokunduğu belirtilerek kuralın Anayasa’nın 13. ve 48.
maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3.
Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
10. 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve
Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 43. maddesi uyarınca kural, ilgisi
nedeniyle Anayasa’nın 35. maddesi yönünden de incelenmiştir.
11. Anayasa’nın “Çalışma ve sözleşme hürriyeti”
başlıklı 48. maddesinin birinci fıkrasının birinci cümlesinde “Herkes,
dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir” denilmek
suretiyle sözleşme özgürlüğü güvence altına alınmıştır.
12. Özel hukuk, kişilerin birbirleriyle olan ilişkilerini
eşitlik ve irade serbestisi esasına göre düzenleyen hukuk kurallarının
bütünüdür. Özel hukukta irade özerkliği, kişilerin yasal sınırlar
içinde istedikleri hukuki sonuca bu yoldaki iradelerini yeterince açığa vurarak
ulaşabilmelerini ifade etmektedir. Sözleşme özgürlüğü ise özel hukuktaki irade
özerkliği ilkesinin anayasa hukuku alanındaki dayanağıdır. Anayasa açısından
sözleşme özgürlüğü; devletin kişilerin istedikleri hukuki sonuçlara
ulaşmalarını sağlaması ve bu bağlamda kişilerin belirli hukuki sonuçlara
yönelen iradelerini geçerli olarak tanıması, onların iradelerinin yöneldiği
hukuki sonuçların doğacağını ilke olarak benimsemesi ve koruması demektir.
Sözleşme özgürlüğü uyarınca kişiler, hukuksal ilişkilerini özgür iradeleriyle
ve sözleşmelerle düzenlemekte serbesttir. Anayasa’nın 48. maddesinde koruma
altına alınan sözleşme özgürlüğü, sözleşme yapıp yapmama serbestisinin yanı
sıra yapılan sözleşmelere dışarıdan müdahale yasağını da içerir.
13. Sözleşme özgürlüğünün kural olarak özel hukuk
alanında geçerli olması nedeniyle öncelikle POLSAN üyeliğinin özel hukuk
kurallarına tabi olup olmadığının belirlenmesi gerekir.
14. POLSAN üyeleri EGM kadrosuna dâhil memurlardır.
Maaşları EGM bütçesinden ödenen üyelerin kamu görevlisi olduğu kuşkusuzdur.
Kamu görevlileri ile kamu yönetimleri arasındaki ilişkiler kural tasarruflarla
düzenlenmektedir. Nitekim kuralda da POLSAN ile memurlar arasındaki ilişkinin
anılan statü hukuku çerçevesinde kanunla kurulduğu görülmektedir.
15. Kamu personeli, belirli bir statüde ve nesnel
kurallara göre hizmet yürütmekte; o statünün sağladığı ücret, atanma, yükselme
gibi kimi haklara sahip olmaktadır. Kamu hizmetine giriş, hizmet içinde
yükselme ve bulunulan statünün sağladığı haklar statü hukukunun gereği olarak
kanunlarla belirlenmektedir. Kanun koyucu; statü hukuku çerçevesinde yürütülen
memuriyet hizmetine girmeye, memuriyette yükselmeye, özlük haklarına ve bunun
gibi diğer hususlara ilişkin koşulları anayasal ilkelere uygun olarak belirleme
yetkisine sahiptir.
16. Kanun’da POLSAN’ın tüzel kişiliğe sahip olduğu
belirtilmesine karşın tüzel kişiliğinin hangi hukuk hükümlerine tabi olacağı
konusunda açık bir düzenleme bulunmamaktadır. Bu durumda ancak POLSAN’ın
kuruluşu, teşkilatı, yetki ve ayrıcalıkları gibi özellikleri göz önünde
bulundurulmak suretiyle tabi olduğu hukuki rejim tespit edilebilir.
17. Kanun’un 90. maddesinin birinci fıkrasında “Emniyet
Umum Müdürlüğüne bağlı ve varidatı, Emniyet Umum Müdürlüğü kadrosuna dahil
maaşlı ve ücretli memurlardan, Sandığa ortak olanlar tarafından temin edilmek
üzere bir (Polis Bakım ve Yardım Sandığı) kurulur.” denilmiş, ikinci
fıkrasında POLSAN’ın hükmi şahsiyetinin bulunduğu belirtilmiş, dördüncü
fıkrasında da “Sandığın mevcutları ve alacakları Devlet mallarına ait hak ve
rüçhanları haizdir.” hükmüne yer verilmiştir.
18. Tüzük ile de POLSAN’nın kuruluşu, teşkilatı,
görevleri, işleyişi, denetimi ve üyelerinin sosyal güvencelerine katkıda
bulunacak yardım ve hizmetlerin yerine getirilmesi düzenlenmiştir.
19. Bu çerçevede POLSAN’ın Emniyet Genel Müdürlüğüne
bağlı olarak faaliyet göstermek üzere Kanun’la kurulmuş bir tüzel kişilik
olduğu, üyelerinin EGM kadrosuna dâhil maaşlı memurlardan oluştuğu, POLSAN
üzerinde EGM vasıtasıyla İçişleri Bakanlığının idari vesayet yetkisinin
bulunduğu, kuruluşunun, teşkilatının, işleyişinin ve tabi olduğu esasların
Kanun ve Bakanlar Kurulunca çıkarılan Tüzük ile belirlendiği, mevcutlarının ve
alacaklarının devlet mallarına ait hak ve önceliklere sahip olduğu
görülmektedir.
20. EGM bütçesinden maaş alan memurların statü hukukuna
tabi kamu görevlisi ve POLSAN’ın, üyelerinin sosyal ve ekonomik çıkarlarını
koruma ve üyeleri arasında dayanışmayı teşvik etme amacıyla kanunla kurulan ve
yukarıdaki esaslara tabi bir kurum olduğu gözetildiğinde POLSAN üyeliği
ilişkisinin bir tür sözleşme olmayıp kamu hukuku ilke ve kurallarına tabi
olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla POLSAN üyeliği konusunda irade
serbestisinin ve dolayısıyla sözleşme özgürlüğünün varlığından söz etmek mümkün
olmadığından zorunlu üyelik esası öngören kuralın sözleşme özgürlüğüne aykırı
olduğu söylenemez.
21. Öte yandan Anayasa’nın 35. maddesinde “Herkes,
mülkiyet ve miras haklarına sahiptir./ Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla,
kanunla sınırlanabilir./ Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı
olamaz.” denilmektedir. Anayasa’nın anılan maddesiyle güvenceye bağlanan
mülkiyet hakkı, ekonomik değer ifade eden ve parayla değerlendirilebilen her
türlü mal varlığı hakkını kapsamaktadır.
22. Kuralda POLSAN’a zorunlu üyelik düzenlendiğinden bu
üyeliğin tabi sonucu olarak üyelerin POLSAN’a belirli bir ortaklık aidatı
ödemesi gerekmektedir. Nitekim Kanun’un 90. maddesinin birinci fıkrasında
gelirlerinin POLSAN’ın üyesi olan ortaklardan temin edileceği açıkça
belirtilmiştir. Bu yönüyle kuralla mülkiyet hakkına sınırlama getirildiği
anlaşılmaktadır.
23. Anayasa’nın
13. maddesinde “Temel hak ve hürriyetler, özlerine dokunulmaksızın yalnızca
Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve ancak
kanunla sınırlanabilir. Bu sınırlamalar, Anayasanın sözüne ve ruhuna,
demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve ölçülülük
ilkesine aykırı olamaz” denilmektedir. Buna
göre temel hak ve özgürlüklere sınırlama getiren kanuni düzenlemelerin
Anayasa’da öngörülen sınırlama sebebine uygun ve ölçülü olması gerekir.
24. Anayasa’nın 35. maddesinde güvence altına alınan
mülkiyet hakkı mutlak bir hak olarak düzenlenmemiş, anılan hakkın kamu yararı
amacıyla sınırlanabileceği hükme bağlanmıştır. Polislik mesleğini icra eden
memurların sosyal ve ekonomik çıkarlarını koruma ve aralarındaki dayanışmayı
güçlendirme amacıyla kurulan yardımlaşma sandığının faaliyetlerini
sürdürebilmesi için gerekli olan gelire sahip olmasında kamu yararının bulunmadığı söylenemez. Buna göre zorunlu üyelik esasını
öngören kuralın mülkiyet hakkını kamu yararı amacıyla dolayısıyla anayasal
bağlamda meşru bir amaca dayanarak sınırladığı anlaşılmaktadır. Ancak
kuralın Anayasa’ya uygun olduğunun söylenebilmesi için kuralla getirilen
sınırlamanın anayasal bağlamda meşru bir amaca dayanması yeterli olmayıp ölçülü
olması da gerekir.
25. Anayasa’nın 13. maddesinde güvence altına alınan ölçülülük
ilkesi elverişlilik, gereklilik ve orantılılık olmak üzere
üç alt ilkeden oluşmaktadır. Elverişlilik öngörülen sınırlamanın
ulaşılmak istenen amacı gerçekleştirmeye elverişli olmasını, gereklilik
ulaşılmak istenen amaç bakımından sınırlamanın zorunlu olmasını diğer bir
ifadeyle aynı amaca daha hafif bir sınırlama ile ulaşılmasının mümkün
olmamasını, orantılılık ise hakka getirilen sınırlama ile ulaşılmak
istenen amaç arasında makul bir dengenin gözetilmesi gerekliliğini ifade
etmektedir.
26. Polislik mesleğini icra eden memurların sosyal ve
ekonomik çıkarlarını koruma ve aralarındaki dayanışmayı güçlendirme amacıyla
kurulan yardımlaşma sandığının faaliyetlerini etkin bir şekilde
gerçekleştirilebilmesi geniş bir katılımı gerektirdiğinden, kuralla üyeliğin
zorunlu tutulmasının anılan amacı gerçekleştirmek için elverişli ve gerekli
olmadığı söylenemez.
27. Kural; geçmişte POLSAN’a üye olmayı veya olmamayı
seçmiş memurlar için herhangi bir zorunluluk getirmemekte, sadece EGM
kadrolarına yeni atanacak memurları kapsamaktadır. Bu kişiler EGM’de göreve
başladıklarında aynı zamanda POLSAN’ın mevzuatında öngörülen yükümlülüklere
tabi olacaklarını bildiklerinden kuralla öngörülebilir olmayan bir yükümlülük
getirilmesi söz konusu değildir. Diğer taraftan kuralla getirilen ekonomik
külfet sonucu ödenecek miktar sonuç itibarıyla bu ödemede bulunan kişilerin
ortağı olduğu POLSAN’ın malvarlığına aktarılmakta ve bundan ortaklar
yararlanmaktadır. Ayrıca idarenin ortaklık aidatının belirlenmesi işlemlerine
karşı yargı yolu açık olup mevzuatta kuralın amacı dışında kullanılarak
kişilere aşırı külfet yükleyecek miktarda aidatlar belirlenmesini önleyecek
usulü güvence de sağlanmış bulunmaktadır. Anılan hususlar dikkate alındığında
kuralla getirilen sınırlamanın orantılı olmadığı da söylenemez.
28. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 13., 35. ve
48. maddelerine aykırı değildir. İptal talebinin reddi gerekir.
Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M. Emin KUZ ile
Yusuf Şevki HAKYEMEZ bu görüşe katılmamışlardır.
B. Kanun’un 4. Maddesiyle 3194 Sayılı Kanun’un Geçici 16.
Maddesinin Dördüncü Fıkrasına Eklenen “…ve 2960 sayılı Kanun…” İbaresi
ile Bu Maddeye Bağlı Değiştirilen 2960 Sayılı Kanun’da Tanımlanan Boğaziçi
Sahil Şeridi ve Öngörünüm Bölgesine Ait Kroki
ile Sınır ve Koordinat Listesi’nin İncelenmesi
1. Anlam ve Kapsam
29. 7159 sayılı Kanun’un 4. maddesiyle, 3194 sayılı
Kanun’un geçici 16. maddesinde ve maddeye bağlı kroki ve listede değişiklik
yapılmıştır. Söz konusu değişiklikler kapsamında 2960 sayılı Kanun uyarınca alınmış
yıkım kararları ile tahsil edilemeyen idari para cezalarının iptal edilmesi
hükme bağlanmış ve Boğaziçi öngörünüm bölgesinde kalan bazı yerlerdeki taşınmaz
maliklerinin de yapı kayıt belgesinden faydalanmasına izin verilmiştir. Anılan
fıkrada yer alan “…ve 2960 sayılı Kanun…” ibaresi ile bu maddeye bağlı değiştirilen 2960 sayılı Kanun’da
tanımlanan Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesine ait Kroki ile Sınır ve
Koordinat Listesi dava konusu kuralları oluşturmaktadır.
30. Kuralların gerekçesinde, “2960 sayılı Boğaziçi
Kanunu’nda tanımlanan Boğaziçi öngörünüm bölgesi içerisinde belirlenen
alanlarda yer alan taşınmaz maliklerinin de yapı kayıt belgesinden
faydalanmasının sağlanması(nın)” amaçlandığı belirtilmektedir.
31. Kuralların Plan ve Bütçe Komisyonundaki görüşmeleri
sırasında teklif sahibi tarafından yapılan açıklamalarda; imar barışı
uygulamasıyla vatandaşların yapılarına yapı kayıt belgesi alma imkânının
getirildiği, bu şekilde hem vatandaşların mağduriyetlerinin giderildiği hem de
yapıların kayıt altına alındığı, daha önceki kanuni düzenlemede Boğaziçi
bölgesinin kapsam dışında tutulduğu, kurallarla ise Boğaziçi bölgesinin sadece
yapılaşmanın yoğun olduğu bir kısmının belirlenerek imar barışı kapsamına
alındığı, bu şekilde Boğaziçi sahil şeridini korumanın daha mümkün hâle
geleceği, bu alanda verilecek yapı kayıt belgelerinin kentsel dönüşüm önünde
bir engel teşkil etmeyeceği belirtilmiştir.
32. Kurallara ilişkin açıklamalarda değinilen imar
barışına ilişkin düzenleme 3194 sayılı Kanun’a 7143 sayılı Kanun’la eklenen
geçici 16. maddede yer almaktadır. Anılan madde ile afet risklerine hazırlık
gerekçesiyle ruhsatsız veya ruhsat ve eklerine aykırı yapıların kayıt altına
alınması ve imar barışının sağlanması amacıyla 31/12/2017 tarihinden önce
yapılmış yapılar için yapı kayıt belgesinin verilmesi öngörülmüştür. Emlak
vergi değeri ile yapının idare tarafından belirlenen yaklaşık maliyet bedelinin
toplamı üzerinden konutlarda %3, ticari kullanımlarda %5 oranında bir bedel
karşılığında verilecek olan bu belge ruhsata aykırı yapıya su, elektrik ve
doğal gaz bağlanabilme imkânı ile anılan yapıyı kullanabilme hakkı
sağlamaktadır. Maddenin onuncu fıkrası uyarınca yapı kayıt belgesi, yapının
yeniden yapılmasına veya kentsel dönüşüm uygulamasına kadar geçerlidir.
33. Geçici 16. maddenin gerekçesinde; “Afet risklerine
hazırlık kapsamında ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı veya imar mevzuatına
aykırı yapıların kayıt altına alınması ile dönüşüm projelerine finans
sağlanarak dönüşümün daha hızlı ve etkin yapılması amacıyla 31/12/2017
tarihinden önce yapılmış yapıların, yapı sahiplerinin müracaatları üzerine ve
beyanına göre hazırlanacak Yapı Kayıt Sistemine işlenmesi, bu yapılara su,
elektrik ve doğalgaz bağlanabilmesi, yargı ve belediyelerdeki iş yükünün
azaltılabilmesi için alınmış yıkım kararlarından ve tahsil edilmeyen para
cezalarından vazgeçilmesi, maliklerin yarısının muvafakatinin bulunması hâlinde
yapı kullanma izin belgesi aranmaksızın cins değişikliği ve kat mülkiyetinin
tesis edilebilmesi, Yapı Kayıt Belgesinden elde edilecek gelirin genel bütçeye
gelir kaydedilmesi, bu gelirin de şehirlerin yeniden inşası ve imarında
kullandırılması yönünde düzenleme yapıldığı” belirtilmiştir.
34. Kanun teklifinin Plan ve Bütçe Komisyonu görüşmeleri
sırasında teklif metnine bu madde hükümlerinin, 2960 sayılı Kanun’da tanımlanan
Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesi içinde ekli kroki ile listede sınır
ve koordinatları gösterilen alan ile İstanbul tarihî yarımada içinde ekli kroki
ile listede sınır ve koordinatları gösterilen alanlarda ve ayrıca 19/6/2014
tarihli ve 6546 sayılı Çanakkale Savaşları Gelibolu Tarihi Alan Başkanlığı
Kurulması Hakkında Kanunun 2. maddesinin (1) numaralı fıkrasında belirlenmiş
Tarihi Alanda uygulanmayacağına ilişkin hüküm eklenmiştir. Söz konusu hükmün
gerekçesi Komisyon raporunda, “İstanbul Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm
bölgesi ile İstanbul Tarihi Yarımada’nın kültürel ve tarihi değerlerini ve
doğal güzelliklerini kamu yararı gözetilerek korumak ve geliştirmek ve bu
alandaki nüfus yoğunluğunu artıracak yapılanmayı sınırlandıran bu hükmün
maddeye yeni fıkra olarak eklenmesi,…” şeklinde ifade edilmiştir.
35. İstanbul Boğaziçi Alanında yapılanma yasağı öngören
Kanun’un 1. maddesinde Kanun’un amacı, “İstanbul Boğaziçi Alanının kültürel
ve tarihi değerlerini ve doğal güzelliklerini kamu yararı gözetilerek korumak
ve geliştirmek ve bu alandaki nüfus yoğunluğunu artıracak çeşitli yapılanma
çalışmalarını sınırlamak için uygulanacak imar mevzuatını belirlemek ve düzenlemek”
olarak ifade edilmiştir. 20. maddede ise İmar Kanunu’nun ve diğer kanunların bu
Kanun’a aykırı hükümlerinin uygulanmayacağı hükme bağlanmıştır.
36. 2960 sayılı Kanun’un 2. maddesinde Boğaziçi Alanı; “Boğaziçi
kıyı ve sahil şeridinden, öngörünüm bölgesinden, geri görünüm bölgesinden ve
etkilenme bölgelerinden oluşan ve sınırları ve koordinatları bu Kanuna ekli
krokide işaretli ve 22/7/1983 onay tarihli nazım planda gösterilen alan”
olarak tanımlanmıştır.
37. Kanun’un “Genel esaslar:” başlıklı 3.
maddesinde, Boğaziçi Alanının korunması ve geliştirilmesinde ve imar
mevzuatının uygulanmasında esas alınacak ilkelere yer verilmektedir. Anılan
maddenin (a) bendinde “Boğaziçi Alanında yeralan kültürel ve tarihi değerler
ve doğal güzellikler muhafaza edilir ve doğal yapı korunur”, (e) bendinde
ise “Boğaziçi Alanındaki yapılar bu Kanun hükümlerine ve imar planları
esaslarına göre yapılır, aykırı olanlar derhal yıkılır veya yıktırılır.”
hükümlerine yer verilmiştir.
38. Kanun’un 13. maddesine göre ise yıkılacak veya
yıktırılacak yapılar; inşaat ruhsatı olmayan yapılar, yapının inşaat ruhsatı ve
eklerine ve imar mevzuatına aykırı yapılmış bölümleri, Boğaziçi İmar
Müdürlüğünce mühürlenerek yapımı durdurulmuş yapıların mühürlendikten sonra
yapılan ilaveleri ve yapılarda kullanma izni verildikten sonra imar mevzuatına
aykırı olarak yapılan değişiklikler ve eklentileri olarak sayılmıştır. Öte
yandan 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesinde sayılan idari yaptırımların bir
kısmı anılan Kanun’un 4. maddesinde yapılan atıf uyarınca 2960 sayılı Kanun
kapsamındaki imara aykırılıklarda da uygulanabilmektedir.
39. Boğaziçi Alanını ilgilendiren diğer bir kanun ise
21/7/1983 tarihli ve 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma
Kanunu’dur. Anılan Kanun’un 16. maddesine göre “korunması gerekli taşınmaz
kültür ve tabiat varlıkları ile bunların korunma alanlarında ruhsatsız olarak
inşaat yapmak yasaktır.” Maddede ayrıca ruhsatsız olarak yapılacak
inşaatlar ile koruma amaçlı imar planlarında, plana; sitlerde ise sit
şartlarına aykırı olarak inşa edilen yapılar hakkında imar mevzuatına göre
işlem yapılacağı da ifade edilmektedir.
2. İptal Talebinin Gerekçesi
40. Dava dilekçesinde özetle; imar barışının uygulanmayacağı 2960 sayılı Kanun kapsamında kalan alanın
kurallarla daraltıldığı, bu bölgede bulunan çok sayıda kaçak yapı hakkında daha
önce verilmiş yıkım kararlarının uygulanmasından ve verilmiş idari para
cezalarının tahsilinden vazgeçildiği, çok sayıda kaçak yapının yasal olarak
kullanılmasına imkân tanındığı, Boğaziçi Alanının kültürel ve tarihî
değerlerinin ve doğal güzelliklerinin korunmasının devletin yükümlülüğü olduğu,
2960 sayılı Kanun’da bu yükümlülüğün gereğinin yerine getirilmesi amacıyla imar
konusunda özel düzenlemelere yer verildiği, hukuka aykırılıkların normalleştirilmesinin
ve hukuka aykırı davranışların ödüllendirilmesinin hukuk devleti ilkesine
aykırı olduğu, 2960 sayılı Kanun kapsamındaki bazı binalar bakımından imar
barışından yararlanma imkânı getirilirken aynı statüde olan diğer bazıları
yönünden böyle bir imkân tanınmamasının eşitlik ilkesine aykırı olduğu,
düzenlemenin devletin tarih, kültür ve tabiat varlıklarını koruma ödeviyle
bağdaşmadığı, imar barışından yararlanacak binalar için asgari güvenlik
standartlarına sahip olma şartının dahi aranmaması nedeniyle imar barışından
yararlanarak yıkılmasının önüne geçilecek yapıların insan sağlığı için tehlike
teşkil ettiği, bu durumun devletin çevreyi geliştirme ve çevre sağlığını koruma
ödevine aykırılık oluşturduğu belirtilerek kuralların Anayasa’nın 2., 10., 56.
ve 63. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
3. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
41. Anayasa’nın 56. maddesinin birinci ve ikinci
fıkralarında “Herkes, sağlıklı ve dengeli bir çevrede yaşama hakkına
sahiptir./ Çevreyi geliştirmek, çevre sağlığını korumak ve çevre kirlenmesini
önlemek Devletin ve vatandaşların ödevidir.” hükümlerine yer verilmiştir.
Buna göre çevrenin geliştirilmesi, çevre sağlığının korunması ve çevre
kirlenmesinin önlenmesine yönelik tedbiri almak devletin temel ödevlerindendir.
Bu amaçla devlet, çevrenin korunmasını sağlamak için etkili bir hukuk düzeni
oluşturmakla yükümlüdür.
42. Anayasa’nın anılan maddesinde ifade edilen sağlıklı
ve dengeli çevre kavramına, doğal güzelliklerin korunduğu, kentleşme ve
sanayileşmenin getirdiği hava ve su kirliliğinin önlendiği bir çevre kadar,
belirli bir plan ve programa göre düzenlenmiş çevrenin de gireceği kuşkusuzdur.
43. Anayasa’nın “Tarih, kültür ve tabiat varlıklarının
korunması” başlıklı 63. maddesinde ise devletin, tarih, kültür ve tabiat varlıklarının
ve değerlerinin korunmasını sağlama ve bu amaçla destekleyici ve teşvik edici
tedbirleri alma ödevlerine yer verilmiştir.
44. Kurallarda 2960 sayılı Kanun’da tanımlanan Boğaziçi
öngörünüm bölgesi içinde belirlenen alanlarda imara aykırı yapılar yönünden
imara aykırı durumların yeniden yapılıncaya veya kentsel dönüşüme kadar
muhafaza edilmesine izin verilmesi ile anılan Kanun uyarınca alınmış yıkım
kararları ve tahsil edilemeyen idari para cezalarının iptal edilmesi
öngörülmektedir.
45. Kanun koyucunun devletin Anayasa’nın 56. maddesinde
belirtilen görevlerini yerine getirmek amacıyla, ihtiyaç duyduğu düzenlemeyi
yapma ve bu konuda gerekli olan araçları belirleme konusunda takdir yetkisine
sahip olduğu açıktır. Ancak bu yapılırken düzenlemeyi gerekli kılan kamu yararı
ile anılan bölgedeki doğal güzellikler ile tarihî ve kültürel değerlerin
korunması ve geliştirilmesi biçimindeki kamu yararı arasındaki makul dengenin
kurulması gerekir.
46. İlişkili olduğu imar barışı düzenlemesinin gerekçesi
de dikkate alındığında kurallarla afet risklerine hazırlık kapsamında
ruhsatsız, ruhsat ve eklerine aykırı veya imar mevzuatına aykırı yapıların
kayıt altına alınması ile dönüşüm projelerine finans sağlanarak dönüşümün daha
hızlı ve etkin yapılması, yapı kayıt belgesinden elde edilecek gelirin genel
bütçeye gelir kaydedilmesi, bu gelirin de şehirlerin yeniden inşası ve imarında
kullanılmasının amaçlandığı anlaşılmaktadır. Bu itibarla düzenleme ile nihai
olarak şehirlerin yeniden inşası ve imarı için kaynak temini hedeflendiğinden
kuralların Anayasa’nın 56. maddesinde belirtilen sağlıklı ve dengeli bir
çevrede yaşama hakkına ilişkin devletin pozitif yükümlülüklerinin yerine
getirilmesine yönelik bir düzenleme olduğu söylenebilir.
47. Bununla birlikte anılan düzenleme yapılırken
kurallarla Boğaziçi Alanında yapılan imara aykırı yapıların yıkılmasının
önlenmesinin ve bu alana yapılan imara aykırı yapılar nedeniyle verilen idari
para cezalarının iptal edilmesinin çevre ile kültür ve tabiat varlıklarına
vereceği zararın da gözetilmesi gerekir. Bu çerçevede kurallarla öngörülen kamu
yararı ile kuralların neden olacağı zararın tartımının yapılarak Anayasa’nın
56. ve 63. maddelerdeki pozitif yükümlülüklere aykırı bir düzenleme yapılıp
yapılmadığı belirlenmelidir.
48. Tarih, kültür ve doğa varlıklarının zenginliği
açısından dünyada özel bir yere sahip olan ülkemizde, medeniyetlerin beşiği bir
kent olan İstanbul’un ayrıcalıklı bir yeri bulunmaktadır. İstanbul Boğaziçi
Alanı ise içerdiği doğal güzellikler, tarihî, kültür ve tabiat varlıklarıyla
önemli bir değer olup bu alana tarihin her döneminde büyük önem atfedilmiştir.
Bu eşsiz bölge doğal güzelliğinin yanı sıra millî tarih ve kültür açısından da
çok önemli eser ve değerler barındırmaktadır. Türkiye’de en çok kayıtlı tescilli
kültür varlığı bulunan şehir olan İstanbul’da Boğaziçi, tescilli binaların en
yaygın bulunduğu bölgelerin başında gelmektedir. Bölge, insanlığın ortak
mirasını oluşturan önemli kültür ve tabiat varlıklarına sahiptir. Bundan dolayı
Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesinin korunması, hayatta olan
bireylerin yanı sıra gelecek kuşakları da ilgilendirmektedir. Bütün bu
nedenlerle Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesinin doğal güzellikleri ile
kültürel ve tarihî değerlerinin korunması ve geliştirilmesinde önemli bir kamu
yararının bulunduğu aşikârdır.
49. Bu çerçevede kurallarla öngörülen şehirlerin yeniden
inşası ve imarı açısından kaynak temininin başka yöntemlerle de elde
edilmesinin mümkün olduğu, bunun için ender bir doğal güzellik ile tarihi ve
kültürel değerlere sahip olan Boğaziçi Alanının korunmasıyla bağdaşmayacak
düzenlemeler getirilmesinin menfaatler arasında makul bir denge kurulmasını
engellediği anlaşılmaktadır. Bir başka ifadeyle çevre ile kültür ve tabiat
varlıkları yönünden neden olunacak zarar ile sağlanacak yarar gözetildiğinde
kurallarda çevre ile kültür ve tabiat varlıklarını koruma ve geliştirmeye
ilişkin devletin pozitif yükümlülükleri arasındaki adil dengenin kurulamadığı
sonucuna ulaşılmıştır. (benzer yöndeki kararları için bkz. E.1985/11,
K.1986/29, 11/12/1986; E.1988/61, K.1989/28, 28/6/1989).
50. Açıklanan nedenlerle kurallar Anayasa’nın 56. ve 63.
maddelerine aykırıdır. İptalleri gerekir.
Serdar ÖZGÜLDÜR bu görüşe ek gerekçeyle katılmıştır.
Kuralların Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu ileri
sürülmüş ise de bu bağlamda belirtilen hususların Anayasa’nın 56. ve 63.
maddeleri yönünden yapılan değerlendirmeler kapsamında ele alınmış olması
nedeniyle Anayasa’nın 2. maddesi yönünden ayrıca bir inceleme yapılmasına gerek
görülmemiştir.
Kurallar Anayasa’nın 56. ve 63. maddelerine
aykırı görülerek iptal edildiğinden ayrıca Anayasa’nın 10. maddesi yönünden incelenmemiştir.
IV. YÜRÜRLÜĞÜN DURDURULMASI TALEBİ
51. Dava dilekçesinde özetle; dava konusu kuralların uygulanmaları
hâlinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğabileceği belirtilerek
yürürlüklerinin durdurulmasına karar verilmesi talep edilmiştir.
27/12/2018 tarihli ve
7159 sayılı Karayolları Trafik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun’un;
A. 4. maddesiyle 3/5/1985
tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun geçici 16. maddesinin dördüncü fıkrasına
eklenen “…ve 2960 sayılı Kanun…” ibaresine ve bu maddeye bağlı
değiştirilen 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu’nda tanımlanan
Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesine ait Kroki ile Sınır ve Koordinat
Listesi’ne yönelik yürürlüğün durdurulması taleplerinin koşulları
oluşmadığından REDDİNE,
B. 1. maddesiyle 4/6/1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet
Teşkilat Kanunu’nun 90. maddesine eklenen üçüncü fıkraya yönelik iptal talebi
24/9/2020 tarihli ve E.2019/21, K.2020/51 sayılı kararla reddedildiğinden bu
fıkraya ilişkin yürürlüğün durdurulması talebinin REDDİNE,
24/9/2020 tarihinde
OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
V. HÜKÜM
27/12/2018 tarihli ve
7159 sayılı Karayolları Trafik Kanunu ile Bazı Kanunlarda Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun’un;
A. 1. maddesiyle 4/6/1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet
Teşkilat Kanunu’nun 90. maddesine eklenen üçüncü fıkranın Anayasa’ya aykırı
olmadığına ve iptal talebinin REDDİNE, Hasan Tahsin GÖKCAN, Engin YILDIRIM, M.
Emin KUZ ile Yusuf Şevki HAKYEMEZ’in karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,
B. 4. maddesiyle 3/5/1985
tarihli ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun geçici 16. maddesinin dördüncü fıkrasına
eklenen “…ve 2960 sayılı Kanun…” ibaresinin ve bu maddeye bağlı
değiştirilen 18/11/1983 tarihli ve 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu’nda tanımlanan
Boğaziçi sahil şeridi ve öngörünüm bölgesine ait Kroki ile Sınır ve Koordinat
Listesi’nin Anayasa’ya aykırı olduklarına ve İPTALLERİNE, OYBİRLİĞİYLE,
24/9/2020 tarihinde
karar verildi.
Başkanvekili
Hasan
Tahsin GÖKCAN
|
Başkanvekili
Kadir
ÖZKAYA
|
Üye
Serdar
ÖZGÜLDÜR
|
Üye
Burhan
ÜSTÜN
|
Üye
Engin
YILDIRIM
|
Üye
Hicabi
DURSUN
|
Üye
Celal
Mümtaz AKINCI
|
Üye
Muammer
TOPAL
|
Üye
M.
Emin KUZ
|
Üye
Rıdvan
GÜLEÇ
|
Üye
Recai
AKYEL
|
Üye
Yusuf
Şevki HAKYEMEZ
|
Üye
Yıldız
SEFERİNOĞLU
|
Üye
Selahaddin
MENTEŞ
|
Üye
Basri
BAĞCI
|
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. 3201 sayılı Kanunun, 7159 sayılı Kanunun 1. maddesiyle
değişik 90. maddesine eklenen üçüncü fıkra ile; bu düzenlemeden sonra Emniyet
Genel Müdürlüğü kadrosunda göreve başlayan memurların Polis Bakım ve Yardım
Sandığı’nın zorunlu ve daimi ortağı olduğu hükme bağlanmıştır. Kuralın anayasal
denetiminde öncelikle Sandığın hukuki niteliğinin belirlenmesi gerekmektedir.
2. İştirakçilerinin sosyal ve ekonomik dayanışması için
2013 yılında kurulan Sandığa üyelik başlangıçta ihtiyari kabul edilmiştir.
Kanunun Plan ve Bütçe Komisyonu görüşmelerinde amacın, Sandığın daha güçlü bir
mali yapıya kavuşturularak ortaklarına yaptığı yardımların artırılması olduğu
belirtilmiştir. Tüzüğe göre Sandık ortaklarına veya ölümleri halinde
mirasçılarına bir defada ve toptan; “emeklilik yardımı, maluliyet yardımı, ölüm
yardımı” yapılmaktadır. Bununla birlikte Kanunda POLSAN’ın sosyal güvenlik
amacıyla kurulduğu veya bu işlevi göreceği belirtilmemektedir. Nitekim
Anayasanın 60. maddesi uyarınca çalışanların sosyal güvenliğinin sağlanması
amacıyla Sosyal Güvenlik Kurumu kurulmuş ve ilgili kanunu gereği tüm sosyal
güvenlik konularında faaliyet göstermektedir. Sandığın amacı ise belki ek bazı
sosyal güvencelerin sağlanmasıdır. Fakat yasal düzenlemeye göre zorunlu üyelik
dışında üyeler üzerinde bir kamu gücü ayrıcalığının bulunduğundan söz edilememektedir.
Sandığa üyelik ve ilgili yardımlar için Kurum mensubu olma ve üyelik bağı
dışında yapılan görevle bir bağ da kurulmadığından, sandığın yapılan kamu
görevinin bir parçası olduğu da söylenemez. Başka deyişle Sandık, üye olan
görevlilerin kamu görevlisi olma nitelikleri ve özlük haklarıyla ilgili
değildir. Dolayısıyla kanunla kurulma, zorunlu üyelik ve yönetim şekli yönünden
bazı kamusal ayrıcalıkların bulunması POLSAN’ı bir sosyal güvenlik kurumu ya da
kamu hizmeti amaçlı kendine özgü bir kamu tüzelkişisi yapmamaktadır. Başka
deyişle mevcut düzenleme karşısında Sandığın özel hukuk hükümlerine göre
faaliyet göstermesi gerektiği kabul edilmelidir.
3. Özel hukuk alanında faaliyet gösteren Sandıkla üyeleri
arasındaki ilişkinin de sözleşme özgürlüğü kapsamında değerlendirilmesi
gerekir. Sözleşme özgürlüğü Anayasanın 48. maddesinde koruma altına alınmıştır.
Anılan anayasal güvence, sözleşme yapma serbestisi ile birlikte tarafların
iradesine aykırı olarak sözleşme ilişkilerine müdahale yasağını da içermektedir.
Başka bir ifadeyle sözleşme özgürlüğü uyarınca Devlete müdahale etmeme şeklinde
negatif yükümlülük yüklenmektedir. Kişilerin sözleşme yapmaya zorlanması da bu
özgürlüğe müdahale oluşturmaktadır. İncelenen kuralda ise kişilerin sözleşme
yapıp yapmama konusundaki iradelerine anayasal güvenceye aykırı biçimde
müdahale edilmektedir. Sözleşme özgürlüğünün örneğin Anayasanın 60. maddesi
uyarınca Devletin pozitif yükümlülüğü gereği sosyal güvenlik kurumuna üyelik
gibi meşru nedenlerle sınırlandırılması mümkün olabilir. Ancak söz konusu
Sandığın bu kapsamda olmadığı açıktır. Diğer taraftan Devletin kolluk
faaliyetini yürüten kamu görevlilerinin ekonomik açıdan güçlü olmasında kamu
yararı bulunduğu tartışmasızdır. Ancak kuralda sözleşme özgürlüğüne yapılan müdahalenin
dengelenmesine yönelik olarak belirli bir süre sonra cayma hakkının tanınması
gibi bir unsur da yer almamaktadır. Bu nedenle yapılan müdahalenin Anayasanın
13. maddesi kapsamında demokratik toplumda gerekli ve ölçülü olduğu da
söylenememektedir.
4. Öte yandan Sandığa zorunlu üyelik sonucunda üyelerin
aylık ücretlerinden belirli oranda bir kesinti yapılmaktadır. Her ne kadar bu
kesintiler üyelerin adına saklı tutulmakta ise de kuralın uygulanmasıyla
mülkiyet haklarına bir müdahale yapıldığı ve mal varlıkları üzerinde tasarruf
yetkilerinin uzun bir süre kaldırıldığı görülmektedir. Dolayısıyla kural
Anayasanın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkına da müdahale
oluşturmaktadır. Yine sözü edildiği üzere kuralda kişilere bir süre sonra cayma
hakkı gibi dengeleyici bir yetkinin de tanınmaması karşısında mülkiyet hakkına
yapılan müdahale de ölçüsüz niteliktedir.
5. Açıklanan hukuki nedenlerle kuralın Anayasanın 48.,
35. ve 13. maddelerine aykırı olması nedeniyle iptal edilmesi gerektiği görüşündeyim.
|
|
|
|
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
|
EK GEREKÇE
27.12.2018 tarih ve 7159 sayılı Kanun’un
4. maddesiyle 3.5.1985 tarih ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun geçici 16.
maddesinin 4. fıkrasına “bu Kanun” ibaresinden sonra gelmek üzere eklenen
“ve 2960 sayılı Kanun” ibaresinin ve bu maddeye bağlı değiştirilen
18.11.1983 tarih ve 2960 Sayılı Boğaziçi Kanununda tanımlanan Boğaziçi sahil
şeridi ve öngörünüm bölgesine ait “Kroki ile Sınır ve Koordinat Listesi”nin
Anayasa’nın 2., 56. ve 63. maddelerine aykırı olması itibariyle iptaline dair
karar ile gerekçelerine, Anayasa’nın 2. maddesi yönünden aşağıdaki ek; 10.
maddesi yönünden de ilave gerekçe ile katılıyorum:
1. Anayasa Mahkemesinin bir çok
kararında da ifade edildiği üzere, Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk
devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, kanun
düzenlemelerinin hem kişiler hem de idare yönünden herhangibir tereddüde ve
şüpheye yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır ve uygulanabilir olması, ayrıca
kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu tedbirler içermesi de
gereklidir. (Any. Mah.nin 14.10.2015 tarih ve E. 2015/94, K. 2016/27 sayılı
kararı). 7159 sayılı Kanun’un Ekindeki “Kroki ile Sınır ve Koordinat Listesi”
incelendiğinde; 15 sahifeden ibaret bu “Ek” in ilk sahifesinin İstanbul
Boğazı’nın yarım bir krokisi ile 14 sayfa halinde “Transversal Merkator
Projeksiyonu” başlığı altında “Sıra No”, “Sağa” ve “Yukarı” başlıkları altında
toplam 2448 koordinata yer verildiği görülmektedir. Tamamen teknik ve uzmanlık
gerektiren bu listelere bakarak Boğaziçi Kanununun “Öngörünüm Bölgesi”nde yer
almakla birlikte “İmar barışı” kapsamına sokulan, diğer bir deyişle konut yapma
yasağı belli koşullarda kaldırılan bölge ve semtlerin nereleri olduğunu
anlamaya imkân yoktur. Ancak konuya ilişkin internet sitelerine gidildiğinde,
Boğaziçi Kanunu’na tâbi olan yerlerden yaklaşık 40 mahallenin bu af kapsamına
girdiğinin, tek tek sayılmak suretiyle belirtildiği anlaşılmaktadır. Bu haliyle
anılan kroki ile sınır ve koordinat listesinin ne anlama geldiği
anlaşılamadığından; iptal istemine konu kuralların şüpheye yer vermeyecek
şekilde açık, net, anlaşılabilir, dolayısiyle “belirli” olduğunu söylemek
mümkün görünmemektedir. Yalnız belli uzmanların (harita mühendisleri, şehir
plâncıları vb.) anlayabileceği bir yasal düzenleme ise hukuk devleti ilkesiyle
uyumlu değildir. Bu nedenle, Anayasa’nın 2. maddesine aykırılık sonucuna bu ek
gerekçeyle katılıyorum.
2. Anılan kurallar Anayasa’nın 10.
maddesindeki eşitlik ilkesine de uygun düşmemektedir. Gerçekten sözkonusu
düzenleme, 2960 sayılı Boğaziçi Kanunu’nun uygulaması bakımından şu
eşitsizlikleri de beraberinde getirmiştir:
(a) 2960 sayılı Kanun’da “sahil
şeridi bölgesi” ile “Öngörünüm bölgesi”nde kesin konut yapma yasağı
öngörülmüştür; gerekçesiz biçimde “sahil şeridi bölgesi” nde yer alan konutlar
imar barışı kapsamı dışında tutularak bir eşitsizlik yaratılmıştır.
(b) 2960 sayılı Kanun’un
“Öngörünüm bölgesi”nde yer alan bölgelerin (semtlerin) bir kısmı (internet bilgilerine
göre 40 mahalle) imar barışı kapsamına alınırken, Boğaz’ın kalan öngörünüm
bölgeleri kapsam dışında bırakılarak, bu iki grup yönünden de bir eşitsizlik
yaratılmıştır.
Dolayısıyla, kurallar uygulaması itibariyle
aynı zamanda Anayasa’nın 10. maddesine de aykırı düştüğünden; iptal gerekçesine
bu hususun ilavesi gerektiği kanaatindeyim.
KARŞIOY GÖRÜŞÜ
1. İptali
istenen kural, 7159 sayılı Kanun’un 1. maddesiyle 3201 sayılı Kanun’un 90.
maddesine eklenen üçüncü fıkrada yer almaktadır. Dava konusu kural, kuralın
yürürlüğe girdiği tarihten sonra Emniyet Genel Müdürlüğü kadrosunda göreve
başlayan memurların görevleri süresince Polis Yardım ve Bakım Sandığı’nın
(POLSAN) daimi ortağı olduklarını hükme bağlamaktadır. Kanun’un yürürlüğe
girdiği tarihten önce görev yapan memurların üyeliği kendi tercihlerine
bırakılmışken bu tarihten sonra göreve başlayanların POLSAN’a üye olmaları
zorunlu tutulmuştur.
2.
POLSAN’a üyeliğin hukuki niteliğine baktığımızda Sandığın amacının üyelerinin
sosyal ve ekonomik çıkarlarını korumak ve üyeleri arasında dayanışmayı teşvik
etmek olduğu, üyeliğin görevin icrasına yönelik kamusal bir boyut içermediğini
ve Sandık üyelerinin temel sosyal güvenlik ihtiyaçlarının Sosyal Güvenlik
Kurumuna üyelik yoluyla karşılandığını da düşünürsek Sandık üyeliğinin ana
hedefinin özel çıkarları korumak olduğu ve bu nedenle özel hukuk yönünün öne
çıktığı görülmektedir. Bu bağlam içerisinde değerlendirildiğinde POLSAN üyeliğinin
bir tür sözleşme olduğunu söyleyebiliriz.
3. Özel
hukuk kurallarına tabi olan POLSAN üyeliği konusunda esas olan, irade özerkliği
ve bunun anayasa hukukundaki dayanağı olan sözleşme özgürlüğüdür. Özel hukuk
alanı içerisinde kalan yardımlaşma sandığı üyeliğinin, kişilerin üye olup
olmama iradesi ve isteği dikkate alınmaksızın zorunlu tutulması karşısında,
itiraz konusu kuralın sözleşme özgürlüğüne yönelik bir müdahale olduğu ve bu
özgürlüğü kullanılamaz hâle getirdiği açıktır. Zira itiraz konusu kuralla,
Emniyet Genel Müdürlüğü bünyesinde görev yapan memurların serbest iradeleri
dışında, belli bir mal topluluğu ile hukuki ilişkiye girme/sözleşme yapma
zorunluluğu öngörülerek bu özgürlüğün negatif görünümü olan sözleşme yapmama
özgürlüğü ellerinden alınmaktadır.
4. Anayasa’nın 48. maddesinin birinci fıkrasında, ”Herkes, dilediği
alanda çalışma ve sözleşme hürriyetine sahiptir...” denilmektedir. Bu
maddenin gerekçesinde, hürriyet temeline dayalı bir toplumda irade serbestliği
çerçevesinde ferdin sözleşme yapma, meslek seçme ve çalışma hürriyetlerinin
garanti altına alınmasının tabiî olduğu ve bu hürriyetlerin ancak, kamu yararı
amacıyla ve kanunla sınırlanabileceği ifade edilmiştir.
5. Anayasa’nın 13. maddesinde, temel hak ve özgürlüklerin, özlerine dokunulmaksızın
yalnızca Anayasa’nın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere bağlı olarak ve
ancak kanunla sınırlanabileceği, bu sınırlamaların Anayasa’nın sözüne ve
ruhuna, demokratik toplum düzeninin ve lâik Cumhuriyetin gereklerine ve
ölçülülük ilkesine aykırı olamayacağı belirtilmiştir.
6.
Sözleşme özgürlüğü uyarınca kişiler, hukuksal ilişkilerini özgür iradeleriyle
ve sözleşmelerle düzenlemekte serbesttir. Anayasa’nın 48. maddesinde koruma
altına alınan sözleşme özgürlüğü, sözleşme yapma serbestisinin yanı sıra
yapılan sözleşmelere dışarıdan müdahale yasağını da içerir.
7. Anayasa
Mahkemesi 8.10.2015 tarihli ve E.2014/126, K.2015/86 sayılı kararıyla Türk
Eczacıları Birliğine üye eczacıların, 6643 sayılı Kanun’un 58. maddesi
gereğince kurulan yardımlaşma sandığına üye olmalarını ve bu üyelikle ilgili
yükümlülüklerini yerine getirmelerini zorunlu tutan kuralı iptal etmiştir.
Mahkeme, “…Özel hukuk kurallarına tabi olan yardımlaşma sandığına üyelik
konusunda esas olan irade özerkliği ve bunun anayasa hukukundaki dayanağı olan
sözleşme özgürlüğüdür. Özel hukuk alanı içerisinde kalan yardımlaşma sandığı
üyeliğinin, kişilerin üye olup olmama iradesi ve isteği dikkate alınmaksızın
zorunlu tutulması karşısında, itiraz konusu kuralın sözleşme özgürlüğüne
yönelik bir müdahale olduğu ve bu özgürlüğü kullanılamaz hâle getirdiği
açıktır. Zira itiraz konusu kuralla, bireylerin serbest iradeleri dışında,
belli bir mal topluluğu ile hukuki ilişkiye girme/sözleşme yapma zorunluluğu
öngörülerek, bu özgürlüğün negatif görünümü olan sözleşme yapmama özgürlüğü
ellerinden alınmaktadır. Belirtilen niteliğiyle söz konusu düzenleme, sözleşme
özgürlüğünün özüne dokunmakta ve Anayasa’da öngörülen öze dokunma yasağını
ihlal etmektedir.” biçimindeki gerekçeyle itiraz konusu kuralın Anayasa’nın
13. ve 48. maddelerine aykırı olduğunu belirtmiştir.
8. İtiraz
konusu kural sözleşme özgürlüğünün yanı sıra örgütlenme özgürlüğüne de
aykırılık taşımaktadır. Anayasa’nın 33. maddesinin ikinci fıkrasında “hiç
kimse bir derneğe üye olmaya ve dernekte üye kalmaya zorlanamaz” ibaresi
yer alırken, yedinci fıkrada derneklere ilişkin maddede yer alan hükümlerin
vakıflar hakkında da uygulanacağı belirtilmiştir. Yardımlaşma sandığı, dernek
ya da vakıf statüsünde olmamakla beraber mal topluluğu olması ve kuruluş ve
işleyiş biçimi açısından vakıflarla benzerlikler taşımaktadır.
9.
Bilindiği üzere Anayasamızda özel olarak düzenlenmiş bir örgütlenme özgürlüğü
maddesi bulunmamaktadır. Her ne kadar POLSAN bir dernek veya vakıf olmasa da
ona üyeliğin özel hukuk özelliklerinin baskın olduğunu düşündüğümüzde dernek ve
vakıflarla ilgili olan 33. maddedeki hükümlerin bu yardımlaşma sandığına
zorunlu üyelik için de geçerli olabileceğini iddia etmek mümkündür.
10.
Anayasada yer alan kavramlar ve korunan haklara verilecek anlamlar demokratik
toplumların değerleri ve bakış açılarıyla belirlenmeli ve geniş anlamda
yorumlanmalıdır. Derneklere ilişkin hükümlerin vakıflara da uygulanacağının
belirtilmesi ve modern toplumlarda örgütlenmelerin çok farklı şekillerde ortaya
çıkması ve boyutlar taşıması dikkate alındığında, Anayasa’nın 33. maddesindeki
dernek kavramının diğer insan örgütlenmelerini kapsayacak şekilde
yorumlanabileceğini ifade edebiliriz.
11.
Anayasa koyucu sadece dernekler ve vakıflar için değil sendika (51. madde) ve
siyasi partiler (68. madde) için de üyelikten serbestçe ayrılmayı güvence
altına almıştır. Bütün bunları dikkate aldığımızda anayasa koyucunun örgütlenme
özgürlüğünü korurken eş anlı olarak örgütlenmeme özgürlüğünü de güvence altına
aldığını belirtebiliriz. Örgütlenmeme özgürlüğünü de bünyesinde barındıran
örgütlenme özgürlüğü özerk bir kavram olarak zorunlu üyeliklerin özel hukuk
yönünün öne çıktığı kurallarda ve durumlarda 33. madde bağlamında anayasal
denetimde kullanılabilmelidir. Dava konusu kuralla, örgütlenme özgürlüğünün
negatif yönüne ölçülü olmayan bir müdahalede bulunulmaktadır.
12. Avrupa
İnsan Hakları Mahkemesi de Avrupa İnsan Hakları Sözleşmesi’nin 11. maddesinde
örgüt olarak sadece dernek ve sendikalara yer verilmiş olsa da diğer örgütler için
de örgütlenme özgürlüğünün varlığının maddenin esasında bulunduğuna dikkat
çekmiştir.1
Nitekim bir başka davada Sözleşme’nin 11. maddesinde güvenceye kavuşturulan örgütlenme
özgürlüğünün maddenin lafzında geçmemesine rağmen siyasi partileri de
kapsadığına hükmetmiştir.2
13.
Bireylerin herhangi bir kuruluşa, amaç ne kadar ulvi olursa olsun, sırf statü
hukuku içinde çalışmalarından dolayı kendi isteklerine aykırı şekilde devlet
tarafından üye olmaya zorlanmaları kişi hak ve özgürlüklerine demokratik
toplumda gerekli ve ölçülü olmayan bir müdahalede bulunmayla eşdeğerdedir.
14.
Paternalist ve korporatist bir devlet anlayışının tezahürü olan bu tür zora
dayalı uygulamalar özgürlüğe zarar vermektedir. Özgürlük bireylerin yaptıkları
kötü tercihler için başkalarına zarar vermedikçe kamu otoritesinden baskı ve
zorlama görmeden özgürlüğün risklerini anlama ve kabul etmeleri anlamına gelir.
Özerk ve özgür bireyin başkalarının, özellikle de kamu otoritelerinin, koruyup
kollamasına ihtiyacı olduğunu varsaymak onun iradesini ve tercih özgürlüğünü
hiçe sayan paternalist bir değerlendirmedir. Burada özgürlüğü kısıtlanan
insanın mutluluğu, çıkarı, refahı ve iyiliği için kişinin iradesinin başka bir
kişi veya kurum tarafından hiçe sayılması söz konusudur.
15. Bir
yardımlaşma sandığına üyeliği zorunlu tutmanın çok çeşitli meşru amaçları
olabilir ve bu üyelik kişiler için birtakım yararlar da sağlayabilir. Bazı
insanlar bu yararları kısa dönemli çıkarlarını düşünerek veya başka bazı
nedenlerle öngöremeyebilirler. Bu durumda devletin yapması gereken özgürlüğe ve
bireysel tercihlere saygı duymaya en az zararı verecek uygulamalara gitmek
olmalıdır. İnsanları belli bir yönde seçimler ve tercihler yapmaya yönlendirmek
için teşvik edici, seçimi kolaylaştırıcı düzenlemelere gitmek zorlamalardan
kaçınmak gerekmektedir. Tercih ve seçim özgürlüğünü kısıtlamadan bir “seçim
mimarisi” şeklinde politikalar tasarlayarak kişileri “dürtmek” hem özgürlüğü
korumak hem de kamusal amaçları sağlamak açısından en optimal çözüm gibi
görünmektedir.3
16.
Açıklanan nedenlerle itiraz konusu kuralın, Anayasa’nın 13. 33. ve 48.
maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle karara muhalif kaldım.
KARŞIOY GEREKÇESİ
3201 sayılı Kanunun 90. maddesine eklenen üçüncü fıkranın
Anayasaya aykırı olmadığına ve iptal talebinin reddine karar verilmiştir.
Red kararının gerekçesinde; Sandığın kanunla kurulduğu ve
bağlı bulunduğu esaslar gözetildiğinde Sandığa üyeliğin kamu hukuku ilke ve
kurallarına tâbi olduğu, bu itibarla Sandık üyeliği konusunda irade
serbestisinin ve sözleşme özgürlüğünün varlığından söz edilemeyeceği,
dolayısıyla kuralın sözleşme özgürlüğüne aykırı olmadığı, Sandığa üyeliğin
tabiî sonucu olarak aidat ödenmesi gerektiğinden kuralla mülkiyet hakkına
sınırlama getirildiği kabul edilse de meşru bir amaca dayanan ve ölçülü olan bu
sınırlamanın da mülkiyet hakkına aykırılık oluşturmadığı belirtilmiştir.
Anılan Kanuna 7159 sayılı Kanunla eklenen fıkrada Emniyet
Genel Müdürlüğü kadrosunda göreve başlayan memurların görevleri süresince Polis
Bakım ve Yardım Sandığına (Sandık) ortak olmaları zorunlu kılınmaktadır. İlgili
Tüzüğe ve Yönetmeliğe göre ortaklarından brüt maaş veya ücretlerinin yüzde beşi
oranında ortaklık aidatı alan (Sandık Genel Kurulunun kararıyla bu oran yüzde
ona kadar artırılabilir) ve ortaklarına (veya bunların ölümü hâlinde mirasçılarına)
emeklilik, malûliyet ve ölüm yardımı yapan Sandık, ortakları arasında sosyal ve
ekonomik dayanışmayı güçlendirmek amacıyla faaliyette bulunan bir yardımlaşma
sandığıdır. Bu özelliği itibariyle Sandık esas olarak özel hukuk hükümlerine
tâbi bir mal topluluğudur.
Sadece kanunla kurulmuş olması Sandığı bir kamu
tüzelkişisi hâline getirmediği gibi yukarıda belirtilen amaçları ve faaliyet
konuları da Sandığın bir kamu tüzelkişisi veya sosyal güvenlik kuruluşu
olduğuna hükmetmek için yeterli değildir.
Kamu tüzelkişiliğinden söz edilebilmesi için kanunla
kurulma şartının yanında kuruluş kanununda tüzelkişiliğin bu niteliğinin
belirtilmesi, kamu gücü ile donatılmış olması, vesayet ilişkisine tâbi
bulunması, mallarının ve gelirlerinin kamu malları ile gelirlerine tanınan
himayeden yararlanması ve personelinin özellikle ceza hukuku açısından Devlet
memurları gibi görülmesi yönünde hükümlere yer verilmesi gerekmektedir.
Sandığın kanunla kurulmuş olması itibariyle yukarıda
belirtilen kanunla kurulma ölçütünün bulunduğu ve malları ile alacaklarının
Devlet mallarına ait himayeden yararlanmasının öngörüldüğü, buna karşılık
kuruluş kanununda Sandığın kamu tüzelkişiliğine sahip olduğu belirtilmediği
gibi yukarıda belirtilen diğer kriterleri de taşımadığı veya bunların Kanunda
değil, Tüzükte ve Yönetmelikte düzenlendiği anlaşılmaktadır.
Bu nedenle, adı geçen Sandık bir kamu tüzelkişisi
olmadığı gibi bir sosyal güvenlik kurumu da değildir.
Kuşkusuz, Anayasanın 48. maddesinde öngörülen sözleşme
hürriyeti mutlak olmadığından bazı durumlarda kanunla sözleşme yapma
zorunluluğu getirilebilir. Ancak bu düzenlemenin de, Anayasanın 13. maddesine
göre meşru bir amacının bulunup bulunmadığı, demokratik toplum düzeninin
gereklerine uygun olup olmadığı ve bu kapsamda sınırlamanın zorlayıcı bir
toplumsal ihtiyaca karşılık gelip gelmediği, ayrıca elverişli, gerekli ve
orantılı olup olmadığı değerlendirilerek sonuca varılmalıdır.
Diğer taraftan Sandığa zorunlu ortaklığın, Tüzüğe göre
brüt maaş ve ücretlerin yüzde beşi tutarında aidat yükümlülüğü getirdiği ve bu
oranın Sandık Genel Kurulunun kararıyla yüzde ona yükseltilebileceği de dikkate
alındığında, sözleşme hürriyeti yanında mülkiyet hakkına getirilen bu
sınırlamanın da Anayasanın 13. maddesine uygun olup olmadığı bakımından incelenmesi
gerekmektedir.
Sandığın amacının sosyal ve ekonomik dayanışmayı
güçlendirmek olduğu kabul edilse bile, Sandığa üyeliğin mesleğin yerine
getirilmesine yönelik bir işlevinin bulunmadığı ve üyelerin sosyal
güvenliklerinin Sosyal Güvenlik Kurumuna iştirakçilik yoluyla karşılandığı
gözönünde bulundurulduğunda, Sandık üyeliğinin sadece bazı ek imkânlar sağlayan
ve temel hedefi özel menfaatleri korumak olan bir hukukî ilişki olduğu,
dolayısıyla özel hukuk ilişkisi olduğu anlaşılmaktadır.
Bu çerçevede, dava konusu kuralla sözleşme hürriyetine
getirilen sınırlamanın zorlayıcı bir toplumsal ihtiyaca karşılık geldiği
söylenemeyeceği gibi gereklilik ve orantılılık unsurları açısından ölçülü
olmadığı da açıktır. Aynı sebeplerle, mezkûr düzenleme mülkiyet hakkına da,
maaşlardan yapılacak kesintilerin ve bunların oranı ile alt sınırının (veya en
azından bunlara ilişkin kriterlerin ve düzenleyici işlemlerle yapılacak
düzenlemenin sınırlarının) Kanunda açıkça öngörülmemesinden dolayı kanunîlik
unsuru açısından da dayanaktan yoksun ve ölçüsüz bir sınırlama getirmektedir.
Sandığa zorunlu üyelik çoğunluk tarafından Anayasaya
aykırı bulunmamış ise de, üyelerin Sandıkla ilişkileri bakımından aşağıda
belirtilen kararımızdan ayrılmayı gerektiren bir farklılık söz konusu değildir.
Bilindiği gibi, Anayasanın “Cumhuriyetin Temel Organları”
başlıklı Üçüncü Kısmının “Yürütme” başlıklı İkinci Bölümünde “İdare” altbaşlığı
altında düzenlenen ve 135. maddesinde temel ilkeleri belirlenen kamu kurumu
niteliğindeki meslek kuruluşlarından biri olan, idare hukukunda da hizmet
yerinden yönetim kuruluşları arasında sayılan Türk Eczacıları Birliğine üye
eczacıların, kurulan yardımlaşma sandığına üye olmalarını ve üyelikle ilgili
yükümlülüklerini yerine getirmelerini zorunlu kılan kuralın oybirliği ile
iptaline ilişkin kararımızda yardımlaşma sandığı, üyelerinin sosyal ve ekonomik
çıkarlarının korunması, yardımlaşma, dayanışma ve bazı ihtiyaçlarının
karşılanması amacıyla oluşturulan mal topluluğu olarak tanımlanmış; söz konusu
sandığa üyelik konusunda esas olanın irade özerkliği ve bunun Anayasadaki
dayanağı olan sözleşme özgürlüğü olduğu belirtilerek itiraz konusu kuralın bu
özgürlüğü kullanılamaz hâle getirdiğine, kuralda belli bir mal topluluğu ile
serbest irade dışında hukukî ilişkiye girme zorunluluğu öngörülerek bu
özgürlüğün negatif görünümü olan sözleşme yapmama özgürlüğünün kaldırıldığına
ve düzenlemenin, sözleşme özgürlüğünün özüne dokunduğu için Anayasanın 13. ve
48. maddelerine aykırı olduğuna hükmedilmiştir (8/10/2015 tarihli ve E. 2014/126,
K. 2015/86 sayılı karar).
İncelenen bu kural da mezkûr kararımızda belirtilen
gerekçelerle Anayasanın 13. ve 48. maddelerine aykırı olduğu gibi -Tüzükle
oldukça yüksek bir oranda aidat ödeme zorunluluğu öngörüldüğü, bu oranı iki
katına çıkarma konusunda da Sandık Genel Kuruluna yetki tanındığı dikkate
alındığında- Anayasanın 35. maddesinde güvence altına alınan mülkiyet hakkına
da kanunî dayanağı olmayan ve ölçüsüz bir sınırlama getirmektedir.
Diğer taraftan, Sandığın bir sosyal güvenlik kuruluşu
olmaması nedeniyle üyelerin Sandıkla ilişkilerinin hukukî mahiyetinin serbest
iradeleri ile üye olmalarını gerektirdiğini ve kuralın -örgütlenme özgürlüğü
kapsamında- bu tür örgütlere üye olmama özgürlüğünü de teminat altına alan
Anayasanın 33. maddesine de aykırı olduğunu düşünüyorum.
Bu sebeplerle, dava konusu kuralın Anayasaya aykırı
olduğu ve iptaline karar verilmesi gerektiği düşüncesiyle çoğunluğun red
yönündeki kararına katılmıyorum.
KARŞIOY GEREKÇESİ
1. Karayolları Trafik Kanunu ile Bazı Kanunlarda
Değişiklik Yapılması Hakkında 27/12/2018 tarihli ve 7159 sayılı Kanun’un 1.
maddesiyle 4/6/1937 tarihli ve 3201 sayılı Emniyet Teşkilat Kanunu’nun 90.
maddesine ikinci fıkrasından sonra gelmek üzere eklenen fıkranın Anayasa’ya
aykırı olmadığına ilişkin Anayasa Mahkemesi çoğunluk kararına katılmamaktayım.
2. Daha önceden kurulmuş olan Polis Bakım ve Yardım
Sandığına dava konusu fıkra hükmü ile bu fıkranın yürürlüğe girdiği tarihten
sonra Emniyet Genel Müdürlüğü kadrosunda göreve başlayan memurların görevleri
süresince Sandığın daimi ortağı olarak zorunlu üyeliğe tabi tutulması esası
getirilmiştir. Dolayısıyla geçmişten beri faaliyette bulunan bir yardım
sandığına artık mesleğe yeni kabul edilecek Emniyet Genel Müdürlüğü kadrosunda
göreve başlayan memurlar mecburi şekilde daimi ortak kabul edileceklerdir.
3. Anayasaya aykırı olmadığı kanaatine ulaşılan Anayasa
Mahkemesi çoğunluk kararındaki şu görüşe katılmak mümkün değildir:
“EGM bütçesinden maaş alan memurların statü
hukukuna tabi kamu görevlisi ve POLSAN’ın, üyelerinin sosyal ve ekonomik
çıkarlarını koruma ve üyeleri arasında dayanışmayı teşvik etme amacıyla kanunla
kurulan ve yukarıdaki esaslara tabi bir kurum olduğu gözetildiğinde POLSAN
üyeliği ilişkisinin bir tür sözleşme olmayıp kamu hukuku ilke ve kurallarına
tabi olduğu anlaşılmaktadır. Bu itibarla POLSAN üyeliği konusunda irade
serbestisinin ve dolayısıyla sözleşme özgürlüğünün varlığından söz etmek mümkün
olmadığından zorunlu üyelik esası öngören kuralın sözleşme özgürlüğüne aykırı
olduğu söylenemez.” (§ 20).
4. Anayasa Mahkemesi çoğunluk kararında Polis Bakım ve
Yardım Sandığının sahip olduğu tüzelkişiliğin kamu tüzelkişiliği olduğu
tespitinin hukuken isabetli olup olmadığından bağımsız olarak öncelikle şu
hususu ifade etmek gerekir: Kanun koyucu tarafından bir tüzel kişilik
oluşturulup buna bazı alanlarda çalışan kamu görevlilerinin zorunlu biçimde üye
olması esasını getirmek ve bu tüzel kişilik ile üyeleri arasında kamu hukuku
ilişkisini tesis etmek, eğer kurulan bu tüzelkişilik bir kamu hizmeti
sunmuyorsa Anayasa’nın 48. maddesindeki sözleşme ve 33. maddesinde güvence
altına alınan örgütlenme özgürlükleri ile çelişecektir.
5. Zira idareye sağlanan kamu gücü ayrıcalıkları
öncelikle ve özellikle kamu hizmetini sunmak için tanınmış olan hukuki imkanlar
olarak görülmelidir. Kamu gücü ayrıcalıklarının bazı kamu görevlilerinin “sosyal
ve ekonomik çıkarlarını koruma ve üyeleri arasında dayanışmayı teşvik etme” amacı
ile kanun koyucu tarafından kullanılmasının kamu hizmeti teorisi ve kamu
gücü ayrıcalıklarının genel mantığı ile de bağdaşmadığı aşikardır. İfade etmek
gerekir ki kamu gücü ayrıcalıkları idareye kamu hizmeti sunumunda kamu yararını
sağlamak amacıyla verilen ve özel hukuk aşan bir takım yetki ve durumlardır
(Kemal Gözler, İdare Hukuku Cilt: 1, Üçüncü Baskı, Ekin Yay., Bursa 2019, s.
96). Bu bağlamda bir kamu tüzelkişiliğinin kuruluş amacı kamu yararına
dayanmalıdır, oluşturulan bu tüzelkişiliğin kamu hizmeti sunması gerekmektedir
ve kamu tüzelkişilikleri ancak bu amaçla üstün, ayrıcalıklı yetkilerle
donatılmışlardır (Yıldırım / Yasin / Kaman / Özdemir / Üstün / Okay / Tekinsoy,
İdare Hukuku, Güncellenmiş 6. Baskı, Oniki Levha Yay., İstanbul, 2016, s.22).
6. Anayasa Mahkemesi çoğunluk kararında ise kanunla
oluşturulan POLSAN adındaki tüzelkişiliğe zorunlu üyelik esasının getirilmesi
ve POLSAN ile üyeleri arasındaki ilişkinin kamu hukuku ilişkisi olduğu bir veri
olarak kabul edilip bu veriden hareketle Anayasa’ya uygunluk sonucuna
ulaşılmıştır. Oysa burada zaten oluşturulan bu zorunlu üyelik ve bununla
bağlantılı kamu hukuku ilişkisi Anayasa’ya uygunluk denetimine tabi
tutulmaktadır. Bu nedenle çoğunluğun bu biçimde konuya yaklaşımının bu yönü ile
de hukuken sorunlu olduğu ifade edilmelidir.
7. Dava konusu kuralla, önceden kurulmuş olan Polis Bakım
ve Yardım Sandığına dava konusu kanun hükmünün yürürlüğe girmesinden sonra
Emniyet Genel Müdürlüğü kadrosunda göreve yeni başlayan tüm memurların üye
olması mecburiyeti getirilmektedir. Bununla birlikte bahse konu tüzelkişilik
olan Polis Bakım ve Yardım Sandığının kendi üyelerinin memuriyet esnasında veya
emekliliklerinde birtakım sosyal ve ekonomik ihtiyaçlarını karşılama dışında
bir kamu hizmeti sunması durumu söz konusu değildir.
8. Esasında bu biçimdeki bir zorunlu üyelik durumu
Mahkememizin daha önce denetlediği İLKSAN ile ilgili kanuni düzenlemeye
benzemektedir. O kararda da Anayasa Mahkemesi çoğunluğunca Milli Eğitim
Bakanlığı bütçesinden maaş alan tüm ilkokul öğretmenlerinin İLKSAN’a üye
olmasını öngören itiraz konusu kuralın iptali istemi reddedilmişti. O karara
ilişkin karşıoyda yazdığım gerekçelerin aynen buraya da uyarlanabileceği
kanaatindeyim. Bu yönü ile dava konusu kuralın İLKSAN ile ilgili düzenlemenin
iptal isteminin reddedildiği karardaki karşıoyda ifade ettiğim gerekçelerle
Anayasa’nın 48. maddesindeki çalışma ve sözleşme özgürlüğüne aykırı olduğunu
düşünmekteyim (Bkz.: E.: 2016/192, K.: 2017/160, K. T.: 29.11.2017 künyeli
karardaki karşıoyum).
9. Ek olarak dava konusu kural aynı zamanda Anayasa’nın
33. maddesindeki örgütlenme özgürlüğüne de müdahale teşkil etmektedir. Zira
artık Emniyet Genel Müdürlüğü kadrosunda göreve başlayan memurların
tercihlerine bırakılmaksızın zorunlu biçimde Polis Bakım ve Yardım Sandığına
ortak olarak kabulü öngörülmektedir. Bu bakımdan bahse konu müdahalenin
örgütlenme özgürlüğüne yönelik bir sınırlama olarak kabulü gerekmektedir.
10. Dolayısıyla memurların örgütlenme özgürlüğüne bir
sınırlama getirdiği için bu sınırlamanın Anayasa’nın 13. maddesindeki
güvencelerle uyumlu olup olmadığına da bakmak gerekecektir. Bu bağlamda dava
konusu kuralla getirilen zorunlu üyeliğin meşru bir amacı olduğu kabul edilse
dahi, demokratik toplum düzeninin gerekleri ile bağdaştığını söyleyebilmek
mümkün değildir. Zira demokratik bir toplumda bir kişinin kamu hizmetine
girerken zorunlu biçimde bir sosyal yardımlaşma amaçlı sandığa üye olması kabul
edilemez. Zaten Anayasa’nın 60. maddesi bağlamında devlet tarafından tüm
memurlar için de sosyal güvenlik hakkının tesisi amacıyla sosyal güvenlik
sistemine girme zorunluluğu öngörülmektedir.
11. Sosyal güvenlik kuruluşuna zorunlu üyelik mevcut
iken, yerindelik boyutu ile fevkalade yararlı olsa bile, yeni göreve giren bazı
memurlara zorunlu biçimde bir sosyal yardımlaşma kuruluşuna üye olmayı öngören
düzenlemenin demokratik toplum düzeninin gereklerine uygun olduğunu ve ölçülü
bir sınırlama getirdiğini söyleyebilmek imkansızdır. Zira bu zorunlu üyeliğin
emniyet mensuplarının birer kamu görevlisi olarak sunmakta oldukları kamu
hizmetinin bir gereği olarak kabulü mümkün değildir.
12. Yukarıda sıralanan gerekçelerle dava konusu kuralın
Anayasa’nın 13., 33. ve 48. maddelerine aykırılık teşkil ettiği ve iptali
gerektiği kanaatinde olduğum için çoğunluk görüşüne katılmamaktayım.