ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1990/38

Karar Sayısı : 1991/32

Karar Günü : 26.9.1991

R.G. Tarih-Sayı :28.11.1991-21065

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Danıştay 6. Dairesi

İTİRAZIN KONUSU : 3194 sayılı İmar Yasası'nın 9. maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın, Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırılığı savıyla iptali istemidir.

I- OLAY:

İstanbul Büyükşehir Belediye Başkanlığı tarafından, 25.2.1972 günü onaylanan l/1000 ölçekli İstanbul Kartal imar uygulama planının 85 LL ve 85 MM paftalarında belirlenen alanlarda, her ölçekte re'sen plân yapma, yaptırma onaylama yetkisi üç yıl süre ile 5.3.1990 günlü, 27/0633 sayılı Başbakanlık oluru uyarınca Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'na verilmiştir. Anılan paftalarda bu yetkiye dayanılarak gerçekleştirilen imar plânı değişikliğinin iptali istemiyle açılandavada, dava konusu işlemin dayanağını oluşturan 3194 sayılı İmar Yasası'nın 9. maddesine 3394 sayılı Yasa ile eklenen fıkranın Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmüştür.

Bu savı ciddî bulan Danıştay 6. Dairesi, söz konusu düzenlemenin, Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğu kanısına vararak iptali istemiyle 8.11.1990 günlü kararla doğrudan Anayasa Mahkemesi'ne başvurmuştur.

III- YASA METİNLERİ:

A. İptali İstenen Yasa Kuralını da İçeren 3194 sayılı İmar Yasası'nın 3394 Sayılı Yasa İle Değişik 9. Maddesi Aynen Şöyledir:

İmar Plânlarında Bakanlığın Yetkisi:

"Madde 9.- Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ile ilgili <'mar plânı ve değişikliklerinin, umumî hayata müessir âfetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanunu'nun uygulanması amacıyla yapılması gereken plânların ve plân değişikliklerinin, birdenfazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme plânlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir.

Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve tesisler için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması gerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kan ah ile ilgili belediyeye talimat verebilir veya gerekirse imar plânının resmî bina ve tesislerle ilgili kısmını re'sen yapar ve onaylar.

Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları halleder, gerektiğinde re'sen onaylar.

(Ek: 20.6.1987-3394/7 md.) Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler dışında da gerekli görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tabi belediyeler dahil, imar plânı hususunda belediyelere verilen bütün yetkiler, Başbakanın onayı ile geçici olarak Bayındırlık ve İskân Bakanına verilebilir. Bu durumda Bakan; bölge çevre düzeni plânları bulunan alanlar dahil mücaviralan, belediye ve imar hudutları içindeki çevre düzeni, nazım, ve uygulama imar plânları ile revizyonlarını, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar re'sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir. Belediyeler bu şekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup; bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler de aynı usulle yapılabilir.

Kesinleşen plânlar ilgili belediyelere ve valiliklere tebliğ edilir. Bu plânların uygulanması mecburidir.

Re'sen yapılan, planlardaki değişiklikler de yukarıdaki usullere tabidir." B. Dayanılan Anayasa Kuralları

1. "Madde 6.- Egemenlik, kayıtsız şartsız Milletindir.

Türk milleti, egemenliğini, Anayasanın koyduğu esaslara göre, yetkili organları eliyle kullanır.

Egemenliğin kullanılması, hiçbir surette hiçbir kişiye, zümreye veya sınıfa bırakılamaz. Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi kullanamaz."

2. "Madde 112.- Başbakan, Bakanlar Kurulunun başkanı olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlar ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetir. Bakanlar Kurulu, bu siyasetin yürütülmesinden birlikte sorumludur.

Her bakan, Başbakana karşı sorumlu olup ayrıca kendi yetkisi içindeki işlerden ve emri altındakilerin eylem ve işlemlerinden de sorumludur.

Başbakan, bakanların görevlerinin Anayasa ve kanunlara uygun olarak yerine getirilmesini gözetmek ve düzeltici önlemleri almakla yükümlüdür.

Bakanlar Kurulu üyelerinden milletvekili olmayanlar; 81 inci maddede yazılı şekilde Millet Meclisi önünde and içerler ve bakan sıfatını taşıdıkları sürece milletvekillerinin tâbi oldukları kayıt ve şartlara uyarlar ve yasama dokunulmazlığına sahip bulunurlar. Bunlar Türkiye Büyük Millet Meclisi üyeleri gibi ödenek ve yolluk alırlar."

3. "Madde 127.- Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir.

Mahallîidarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.

Mahallî idarelerin seçimleri, Anayasa'nın 67 nci maddesindeki esaslara göre beş yılda bir yapılır. Kanun, büyük yerleşim merkezleri için özel yönetimbiçimleri getirebilir.

Mahallî idarelerin seçilmiş organlarının, organlık sıfatını kazanmalarına ilişkin İtirazların çözümü ve kaybetmeleri, konusundaki denetim yargı yolu ile olur. Ancak, görevleri ile ilgili bir suç sebebi ile hakkında soruşturma veya kovuşturma açılan mahallî idare organlar veya bu organların üyelerini, içişleri Bakanı, geçici bir tedbir olarak, kesin hükme kadar uzaklaştırabilir.

Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla, kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir.

Mahallî idarelerin belirli kamu hizmetlerinin görülmesi amacı ile, kendi aralarında Bakanlar Kurulunun izni ile birlik kurmaları, görevleri, yetkileri, maliye ve kolluk işleri ve merkezî idare ile karşılıklı bağ ve ilgileri kanunla düzenlenir. Bu idarelere, görevleri ile orantılı gelir kaynakları sağlanır."

IV- İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü'nün 8. maddesi gereğince, Necdet DARICIOĞLU, Yılmaz ALİEFENDİOĞLU, Servet TÜZÜN, Mustafa ŞAHİN, İhsan PEKEL, Selçuk TÜZÜN, Ahmet N. SEZER, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU, Güven DİNÇER ve Haşini KILIÇ'ın katılmalarıyla 21.12.1990 günü yapılan ilk inceleme toplantısında, dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir.

V- ESASIN İNCELENMESİ:

İşin esasına ilişkin rapor, başvuru kararı ve ekleri, Anayasa'ya aykırılığı ileri sürülen Yasa kuralı, İtiraza dayanak yapılan Anayasa kuralları, bunların gerekçeleri ve öteki yasama belgeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A- İtiraz Konusu Kuralın Anlam ve Kapsamı:

İtiraz konusu kuralın anlam ve kapsamına geçmeden önce, Yasa-koyucunun imar plânları konusunda bugüne kadar merkezî idareye ve belediyelere verdiği yetkilerin durumunu belirlemek önem taşımaktadır.

9.7.1956 günlü, 6785 sayılı imar Yasası'nın 26. ve 29. maddelerinde Bakanlık, Belediye Meclislerince kabul edilen imar ve yol istikamet plânlarını aynen ya da değiştirerek onamaya veya değişi irilmek üzere geri çevirmeye yetkili kılınmıştır. 20.7.1972 günlü, 1605 sayılı Yasa ile yapılan değişiklikle Bakanlığın bu konudaki yetkileri biraz daha genişletilmiştir.

Yürürlükte bulunan 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı imar Yasası imar plânı konusunda, yerel yönetimlerin yetkilerini bir yönüyle arttırmıştır. Şöyle ki, 3194 sayılı Yasa'nın 8/b maddesinde, nazım ve uygulama imar plânlarının, bölge plânı ve çevre düzeni plân kararlarına uygun biçimde, ilgili belediyelerce yapılması ve yaptırılması ve belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe konulması esası getirilmiştir.

3194 sayılı Yasa'nın İtiraz konusu kuralı da içeren 9. maddesinin "İmar Plânlarında Bakanlığın Yetkisi" başlığını taşıyan ilk fıkrasında ise; Yasa nın 8. maddesi uyarınca plânların ilgili belediye meclislerince onaylanarak başka herhangi bir işleme gerek olmaksızın kesinleşmesi ilkesine ayrılıklık getirilerek Bakanlığın yetkili olduğu alanlar belirlenmiştir. Buna göre; Bakanlık gerekli görülen durumlarda, kamu yapılan ile ilgili imaj plânı ve değişikliklerinin, genel yaşama etkili afetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Yasası'nın uygulanması amacıyla yapılması gereken plânların, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının, içerisinden veya çevresinden demiryolu veya karayolu geçen, hava alanı bulunan veya hava yolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imar ve yerleşme plânlarının tamamını veyabir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir.

Maddenin ikinci fıkrasında, bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve kuruluşlar için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması gerektiğinde Bakanlığa yine birinci fıkrada olduğu gibi re'sen hareket etme olanağı tanınmaktadır.

Üçüncü fıkrada da, Bakanlığın, birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması evrelerinde ortaya çıkabilecek anlaşmazlıkların çözümünde doğrudan yetkili olduğu kabul edilmektedir.

Böylece plânlama konusunda yerel yönetimler ön plâna çıkmakla birlikte yetkilerin merkezle yerinden yönetim birimleri arasında daha ayrıntılı biçimde paylaşıldığı bir dönem başlatılmıştır. Bu dönemde merkezî yönetimin ve yerel yönetimin görev alanlarının yasa ile belirlenmiş olması nedeniyle yetki çatışmasına yol açılmamıştır. Burada Bakanlığın, imarplânlarının kamu yararı ve ülke geneli ile ilgileri nedeniyle, sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerle sınırlı olarak daha çok makro düzeyde yetkili kılındığı görülmektedir. Merkezî yönetim, yerel yönetimlere bırakılan işlerde ise ancak yasada açıkçabelirlenen konularda Anayasa'nın 127. maddesindeki idarî vesayet yetkisini kullanabilecektir.

Maddeye 20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa ile eklenen İtiraz konusu dördüncü fıkra hükmü ise, kendisinden önce gelen fıkralardaki düzenlemelere gereksiz kılan nedeni ve sınırı belirsiz bir yetki ile plânlama sürecinde merkezî idarenin tek başına söz sahibi olduğu yeni bir dönemin başlamasına yol açmıştır. "Gerekli görülen hallerde" gibi soyut bir anlatımla açıklanan bu yetkinin etkili bir yargı denetimine bağlı olduğu düşünülemez. Gerçekten fıkrada yer alan aşağıdaki hüküm bu durumu bütün açıklığıyla ortaya koymaktadır:

"Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler dışında da gerekli görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tâbi belediyeler dahil, imar plânı hususunda belediyelere verilen bütün yetkiler Başbakanın onayı ile geçici olarak Bayındırlık ve îskân Bakanı'na verilebilir. Bu durumda Bakan; bölge çevre düzeni plânları bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar hudutları içindeki çevre düzeni, nazım ve uygulama imar plânları ile revizyonlarını, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar re'sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir. Belediyeler bu şekilde onanan plân ve değişikliklerine uymak zorunda olup; bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler da aynı usulle yapılabilir."

Bu düzenleme ile, artık ada ve parsel düzeyine kadar inen çok geniş bir alanda hareket serbestisine kavuşturulan Bakanlığın plânlama konusundaki yetkilerini kullanmak için maddenin ilk üç fıkrasına gereksinimi kalmamıştır. Daha açık bir anlatımla, bu fıkralar hukukî varlıklarını sürdürmelerine karşın eylemsel işlevlerini yitirmişlerdir, İtiraz konusu düzenleme, yalnız bu fıkraları değil 3194 sayılı Yasa'nın plânlama yetkisini belediyelere veren ve bu konudaki ana kuralı oluşturan 8. maddesi hükmünü de etkisiz duruma getirmiştir.

Yeni düzenlemenin hem esas kuralı koruyan hem de onu et] isiz hale getirmeye çalışan bu çelişkili yapısı, merkezî idare ile belediyeler arasında niteliği tartışmalı karmaşık bir hukukî yapı doğmasına yol açmıştır.

B- Yasa Kuralının Anayasa'ya Aykırılığı Sorunu:

Gerekçe bölümünde özetle belirtildiği üzere İtiraz yoluna başvuran Danıştay 6. Dairesi, başvuru kararında Anayasa'ya aykırılık gerekçesini Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine dayandırmaktadır. Bunlardan 127. madde, Anayasa'ya uygunluk denetiminde diğerlerine göre öncelikli bir yere sahip bulunduğundan incelemeye bu maddeden başlanılması ve ayrıca Anayasa'nın 2. maddesi yönünden de inceleme yapılması yerinde olacaktır.

1- Anayasa'nın 127. Maddesi Yönünden İnceleme:

Anayasa'nın 127. maddesinin ilk fıkrasında; "Mahallî idareler; il, belediye veya köy halkının mahallî müşterek ihtiyaçlarını karşılamak üzere kuruluş esasları kanunla belirtilen ve karar organları, gene kanunda gösterilen, seçmenler tarafından seçilerek oluşturulan kamu tüzelkişileridir." denilerek yerel yönetimlerin genel bir tanımı yapıldıktan sonra ikinci fıkrasında bu yönetimlerin kuruluş ve görevleri ile yetkilerinin yerinden yönetim ilkesine uygun olarak yasayla düzenleneceği belirtilmektedir.

Birbirini tamamlar nitelikte olan bu iki fıkra bağlanımda yerel yönetimlerde; yerel ortak gereksinimler, tüzelkişilik, organlarının halk tarafından seçilmesi, işlem ve eylem yetkisinin oluşu, kuruluş, seçim ve yetkilerinin yasa ile düzenleneceği gibi bazı özellikler göze çarpmaktadır.

Beşinci fıkrada ise, İtiraz konusu kural bakamından büyük önem taşıyan yerel yönetimlerin merkezi yönetimle ilişkisi düzenlenmekte dir. Burada yerel yönetimlerin özerkliği ile yönetimin bütünlüğü ilkesi çerçevesinde idarî vesayet yolu ile bir denge kurulduğu görülmektedir. Gerçekten: "Merkezî idare, mahallî idareler üzerinde, mahallî hizmetlerin idarenin bütünlüğü ilkesine uygun şekilde yürütülmesi, kamu görevlerinde birliğin sağlanması, toplum yararının korunması ve mahallî ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amacıyla kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahiptir." diyen beşinci fıkra hükmü, merkezî yönetimin yetkilerini ayrıntıya varan bir titizlikle düzenlerken, merkezî -yerel yönetim ilişkisinde dengenin iki yönetimden herhangi birinin lehine bozulmasını önlemek istemiştir. Böylece yerel yönetim-merkezî yönetim ilişkisinde bir dengeyi zorunlu gören Anayasakoyucu yerel yönetimlere özerklik tanırken merkezî yönetime de onlar üzerinde bir denetim yetkisi vermiştir. Ancak idarî vesayet adı verilen bu denetimin çerçevesini yine kendisi çizerek iki yönetim arasında doğabilecek yetki çatışmalarını önlemek istemiştir.

Anayasa uyarınca merkezî yönetimle yerel yönetimler arasında bir denetim ilişkisi kurulacaksa bunun ancak idarî vesayet yetkisinin kullanılması biçiminde olacağı söylenebilir. İdarî vesayet, merkezî yönetimin, yerci yönetimlerin icrai kararlarını onama, geri çevirme ve kimi ayrık durumlarda da değiştirerek onama yetkisidir. Başka bir anlatımla, merkezî yönetime yerinden yönetim organları ve onların çalışmaları üzerinde, kamu yararını korumak amacıyla üst otoritelere yasayla verilen yetkilerin bütünüdür. Bu yetki yerel yönetimlerin yetkisini ortadan kaldıracak, etkisiz kılacak biçimde kullanılamaz.

Anayasa, idarî vesayetin hangi amaçlarla kullanılacağını kurala bağlamakla yetinmemiş, ilke ve yöntemlerinin de yasa ile belli edilmesi koşulunu aramıştır. İdarî vesayetin ayrık bir türü olan, yasa ile yerel yönetime bırakılan işlemlerin yerine geçme yolu ile merkezî yönetimce yapılması, ancak kapsam ve sınırının yasada açıkça belirtilmesi, bu yetkinin yerel yönetimin yasalarla kendisine verilen görevi yerine getirmekten kaçınması, bunda çokgecikmesi gibi kamu yararı ya da haklı bir nedene dayalı olması ve anayasal ölçütler dışına çıkmamasına bağlıdır.

İtiraz konusu kural ise, merkezî yönetimin gerekli gördüğü hallerde yerel yönetimlerin yerine geçerek plânlamayı parsel düzeyine kadar düzenleme yetkisi vermektedir. Böylece yerel yönetimlerin yasa ile kendilerine verilen plânlama yetkilerini yerel gereksinimlere göre kullanmalarını olanaksız duruma getirmektedir. Yasada yerel yönetimlere ait olan yetkilerin geçici olarak alınabileceği belirtilmekle birlikte bunun için bir sınırlama - getirilmediğinden bu yetkilerin merkezî yönetimce çok uzun süre kullanılması olanağını getirmektedir. Bu durum, yerel yönetimlerin özerkliğine idarî vesayet yetkisinin kullanılması dışında bir müdahale olanağı tanımayan Anayasa'nın 127. maddesi ile bağdaşmamaktadır. İtiraz konusu düzenlemede bir idarî vesayet ilişkisinin varlığından değil, merkezî yönetimin yerel yönetimlerin plânlama yetkilerine yukarıda özetlenen nedenler dışında ve sınırı belirsiz biçimde gelişigüzel el atmasından söz edilebilir.

Yerel plânların ülke ve bölge düzeyindeki plânlarla, çevresel ve varsa metropoliten alan planlamalarıyla uyum içinde olması gerekir. Bu nedenle imar plânlamasının mutlaka ve yalnızca yerel bir gereksinim olarak nitelendirilmesi zordur. İmar plânlarının bu çok yönlü durumu nedeniyle Yasakoyucu, yetkileri merkezî yönetim ile yerel yönetim arasında paylaştırmıştır. Merkezî yönetime bırakılan yetkilerin kamu yararı ve ülke geneli ile ilgileri nedeniyle sayılan özellikleri taşıyan somut yerlerle sınırlı makro düzeyde yetkiler olduğu görülmektedir. Anayasa'da imar plânı yapılması yetkisinin kime ilişkin olduğu her ne kadar açıklanmamış ise de, yerel imar plânlarının düzenlenmesinin her aşamasında insan ve yerel ortak gereksinimlerin ön plânda yer aldığı gözardı edilemez. Buna göre yerel ortak gereksinimleri karşılamakla görevli yerel yönetimleri, yerel imar plânlarının, yapılmasında parsel düzeyine kadar "... gerekli görülen hallerde ..." gibi takdire göre bir uygulamaya yol açan soyut bir anlatımla, karar süreci dışında bırakan İtiraz konusu kuralı, genel ve makro düzeydeki imar plânlaması işinin bir bölümünü re'sen merkezî yönetime bırakan düzenlemelerin kapsamı içinde düşünmek de olanaksızdır.

Böylece, İtiraz konusu kuralın Anayasa'nın 127. maddesinin ikinci fıkrasında yer alan yerel yönetimlerin görevlerinin kanunla düzenleneceği ilkesine ve aynı maddenin beşinci fıkrasına aykırı olduğu kanısına varılmıştır.

2- Anayasa'nın 112. Maddesi Yönünden İnceleme:

Dava dilekçesinde; Başbakan'ın görev ve siyasî sorumluluğunu düzenleyen Anayasa'nın 112. maddesinde Başbakan'a verilen genel koordinasyon ve gözetim yetkisinin, yerel yönetimlere tanınan imar plânı yapma yetkisinin merkezî yönetime aktarılmasını kapsamadığı belirtilerek İtiraz konusu kuralın Anayasa'ya' aykırı olduğu ileri sürülmektedir.

Gerçekten Anayasa'nın 112. maddesinin bilinci fıkrasında, Başbakan'a Bakanlar Kurulunun Başkam olarak, bakanlıklar arasında işbirliğini sağlamak ve hükümetin genel siyasetinin yürütülmesini gözetmek görevi verilmiştir.

Anayasa Mahkemesi'nin 23-25.10.1969 günlü, Esas 1967/41, Karar 1969/57 sayılı kararında da belirtildiği gibi; Anayasa'nın bu kuralını, Başbakan'ın görevlerini sınırlandırıcı nitelikte değil, onun en başta gelen görevini belirtmek üzere konulmuş bir kural olarak yorumlamak yerinde olur. Öte yandan, Anayasa'nın 113. maddesinin birinci fıkrasında bakanlıkların kurulmasının, kaldırılmasının, görevleri, yetkileri ve teşkilâtının yasayla düzenleneceği belirtilmektedir. Bu da göstermektedir kiAnayasa, bakanların ve Başbakan'ın tüm görevlerini bildiren ayrıntılara yer vermiş değildir. Öyleyse Başbakan'a Anayasa'nın öbür kurallarına, genel hukuk ilkelerine aykırı olmamak, amacı aşmamak ve 112. maddesindeki konumuna da uygun olmak koşuluyla kimigörev ve yetkileri verilebilir. Bu çerçeve içinde Başbakan'a genelde verilen salt onay yetkisinin, olay bağlamında, Anayasa'nın 112. maddesine herhangi bir aykırılığı saptanamamıştır.

Burada üzerinde durulması gereken diğer bir husus Yasa'da "Başbakan, Bakan" sözcüklerinin kullanılmasıyla kişilere yetki verilip verilmediğidir. Gerçekte uygulamada bir terim birliği olmadığı gözönünde bulundurularak, "Başbakan" denilirken Başbakanlığın, "Bakan" denilirken Bakanlığın anlaşılması gerektiği, yetkililerce yöntemine uygun biçimde hazırlanacak teklifin Başbakan ve Bakan tarafından onaylanarak yürürlüğe konulacağı söylenebilir.

3- Anayasa'nın 2. Maddesi Yönünden İnceleme:

Anayasa'nın 2. maddesinde belirtilen Cumhuriyetin "Hukuk Devleti" niteliğinde en önemli işlev "Yargı" denetimi nedeniyle yargı organına düşmektedir. Hukuk devletinde yargı denetiminin sağlanabilmesi için yasalarda yönetimin görev ve yel kilerinin sınırının açıkça gösterilmesi gerektiğinde duraksamaya yer yoktur. Hukuk devleti ilkesi, bu özelliği nedeniyle, belirsizliğe ve sınırsızlığa yo) açacak düzenlemeleri uygun karşılamaz. İtiraz konusu kuralla takdire bağlı sınırsız bir yetki verilerek merkezî yönetimin yerci yönetimlere müdahalesine olanak sağlanmış olduğundan hukuk devleti ilkesine aykırılık açıktır.

4- Anayasa'nın 6. Maddesi Yönünden İnceleme:

Bilindiği gibi, Anayasa'nın 6. maddesinde, hiçbir kimse veya organın kaynağını Anayasa'dan almayan bir devlet yetkisi kullanamayacağı belirtilmektedir. Oysa İtiraz konusu kural, merkezî yönetimi Anayasa ile kendisine verilen idarî vesayeti aşan yetkilerle donatmaktadır. Bu durumda merkezî yönetimce kullanılan yetkinin kaynağını Anayasa'dan aldığı ileri sürülemeyeceğinden 6. maddeye açık bir aykırılığın varlığım kabul etmek gerekecektir.

Yukarda açıklanan nedenlerle İtiraz konusu kural Anayasa'nın 2., 6. ve 127. maddelerine aykırı görüldüğünden iptali gerekir.

Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşini KILIÇ bu görüşlere katılmamışlardır.

VI- İPTAL HÜKMÜNÜN YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU:

İtiraz konusu kuralın iptali, hukuksal bir boşluk doğmasına yol açmayacağından Anayasa'nın 153., 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddesindeki yetki kullanılarak iptal hükmünün yürürlüğe gireceği günün ayrıca kararlaştırılmasına gerek olmadığı sonucuna varılmıştır.

Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim KILIÇ bu görüşe katılmamışlardır.

VII- SONUÇ:

1- 3.5.1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 9. maddesine 20.6.1987 günlü, 3394 sayılı Yasa'nın 7. maddesiyle eklenen fıkranın Anayasa'ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ve Haşim KILIÇ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

2- Anayasa'nın 153 ve 2949 sayılı Yasa'nın 53. maddelerine göre süre verilmesine gerek olmadığına Güven DİNÇER, İhsan PEKEL, Erol CANSEL, Yavuz NAZAROĞLU ile Haşini KILIÇ'ın karşıoyları ve OYÇOKLUĞUYLA,

26.9.1991 gününde karar verildi.

KARŞIOY YAZISI

Esas Sayısı : 1990/38

Karar Sayısı : 1991/32

Yerel plânların ülke ve bölge düzeyindeki plânlarla, çevresel varsa metropoliten alan plânlamalarıyla uyum içinde olması gerekir.

3194 sayılı Yasa'nın 8/ b maddesinde, nazım ve uygulama imar planlarının, bölge plânı ve çevre düzeni plân kararlarına uygun biçimde, ilgili belediyelerce yapılması, yaptırılması ve belediye meclisince onaylanarak yürürlüğe konulması esası getirilmiştir. Bu işlerin yerinegetirilmemesi, çok geciktirilmesi gibi kamu yararı ve haklı nedenlere dayalı durumlarla karşılaşılması halinde idarî vesayetin istisnai bir türü olan yasa ile yerel yönetime bırakılan işlerin ikâme yolu ile merkezî idarece yapılması zorunludur.

İptal edilen İtiraz konusu kural her ne kadar böylesi bir ihtiyacı da karşılamakta ise de belirsizlik ve sınırsızlık içinde bir uygulamaya da açık olduğundan Anayasa'ya aykırı görülmüştür. ~Bu durumda idarî vesayetin istisnai bir türü olan yasa ile yerel yönetime bırakılan işlerin ikâme yolu ile merkezi idarece yapılması durumunun "uygun görülen hallerde" gibi soyut bir anlatımla değil, kapsam ve sınırı yasada açıkça belirlenmesi suretiyle düzenlenmesi gerektiğinden yeni bir yasa ihtiyacı açıkça görülmektedir. Böyleceİtiraz konusu kuralın iptali hukuksal bir boşluk doğmasına yol açacağından Yasakoyucuya Anayasa'ya uygun yeni bir düzenleme yapmasına olanak verilmesi için iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihin ayrıca kararlaştırılması gerekir.

Bu nedenle aksi görüşte karar oluşturan çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.

KARŞIOY YAZISI

Esas Sayısı : 1990/38

Karar Sayısı : 1991/32

A- 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 3394 sayılı Yasa ile değişik 9. maddesi şöyledir:

"İmar plânlarında Bakanlığın yetkisi:

Madde 9.- Bakanlık gerekli görülen hallerde, kamu yapıları ile ilgili imar plânı ve değişikliklerinin, umumî hayata müessir âfetler dolayısıyla veya toplu konut uygulaması veya Gecekondu Kanununun uygulanması amacıyla' yapılması gereken plânların ve plan değişikliklerinin, birden fazla belediyeyi ilgilendiren metropoliten imar plânlarının veya içerisinden veya civarından demiryolu veya karayolu geçen, hava meydanı bulunan veya havayolu veya denizyolu bağlantısı bulunan yerlerdeki imarve yerleşme plânlarının tamamını veya bir kısmını, ilgili belediyelere veya diğer idarelere bu yolda bilgi vererek ve gerektiğinde işbirliği sağlayarak yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve re'sen onaylamaya yetkilidir.

Bir kamu hizmetinin görülmesi maksadı ile resmî bina ve tesisler için imar plânlarında yer ayrılması veya bu amaçla değişiklik yapılması gerektiği takdirde, Bakanlık, valilik kanalı ile ilgili belediyeye talimat verebilir veya gerekirse imar plânının resmi bina ve tesislerle ilgili kısmını re'sen. yapar ve onaylar.

Bakanlık birden fazla belediyeyi ilgilendiren imar plânlarının hazırlanmasında, kabul ve onaylanması safhasında ortaya çıkabilecek ihtilafları halleder, gerektiğinde re'sen onaylar.

(Ek: 20.6.1987-3394/7 md.) Yukarıdaki fıkralarda öngörülenler dışında da gerekil görülen hallerde, 3030 sayılı Kanuna tabi belediyeler dahil, imar plânı hususunda-belediyelere verilen bütün yetkiler, Başbakanın onayı ile geçici olarak Bayındırlık ve İskân Bakanına verebilir. Bu durumda Bakan; bölge çevredüzeni plânlan bulunan alanlar dahil mücavir alan, belediye ve imar hudutları içindeki çevre düzeni, nâzım ve uygulama imar plânları ile revizyonlarım, tamamen veya kısmen plân değişiklikleri dahil ada ve parsel bazına kadar re'sen yapmaya, yaptırmaya, değiştirmeye ve onaylamaya yetkilidir. Belediyeler bu şekilde onanan plân. ve değişikliklere uymak zorunda olup; bunlar üzerinde her türlü revizyon ve değişiklikler de aynı usulle yapılabilir.

Kesinleşen planlar ilgili belediyelere ve valiliklere tebliğ edilir. Bu planların uygulanması mecburidir.

Re'sen yapılan planlardaki değişikliklerde yukarıdaki usullere tabidir."

Danıştay 6. Dairesi; 3194 sayılı İmar Kanunu'nun 9. maddesine 3394 sayılı Kanun'la eklenen fıkra ile; merkezî idareye tanınan idarî vesayet yetki sınırlarının aşıldığını ve Belediyelere yasa ile verilen plân yapma yetkisinin Başbakan tarafından merkezî yönetime aktarılma olanağının getirildiği, oysa Anayasa'nın 127. maddesine göre merkezî yönetimin yerel yönetimler üzerindeki denetim yetkisinin idarî vesayetle sınırlı olduğu ve yine Anayasa'nın 112. maddesine göre Başbakan'a verilen genel koordinasyon ve denetim yetkisinin, yerel yönetimlere yasal olarak tanınan imar plânı yapma yetkilerini merkezî idareye aktarılması işlemini kapsamadığı iddiasıile yeni düzenlemenin Anayasa'nın 6., 112. ve 127. maddelerine aykırı olduğunu ileri sürerek iptalini istemektedir. .

Kanunun idarî vesayet açısından aykırılığı ileri sürülmekte ise de, böyle bir yasal düzenlemenin yapılamayacağına dair Anayasa'da bir hüküm yoktur. Kaldı ki, 3194 sayılı Kanun'un 9. maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında ayrık durumlar sayılmış, diğer birçok özel kanunlarda da plânlama konusunda sınırlamalar getirilmiştir. Örneğin;

1- 2634 sayılı Turizmi Teşvik Kanunu'na göre Bakanlar Kurulu Kararı ile ilân edilen, Turizm bölge ve merkez alanlarına ait nâzım imar plânlarının ve değişikliklerinin Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'nca hazırlanan uygulama imar plânları turizm amaçlı ise, Turizm Bakanlığı tarafından, diğerleri de Bayındırlık ve İskân Bakanlığı'nca onanır.

2- 2872 sayılı Çevre Kanunu'nun 9. maddesine göre özel çevre koruma bölgesi ilân edilen ve ilân edilecek alanlarda imar plânları yapmak, her ölçekteki plân ve plân kararlarını revize etmek, re'sen onaylamak yetkisi 383 sayılı KHK ile Başbakanlık Özel Çevre Koruma Kurumu Başkanlığı'na verilmiştir.

3- 388 sayılı KHK ile kurulan Güney Doğu Anadolu Projesi Bölge Kalkınma İdaresi Teşkilâtı'na, bölge kapsamındaki 7 il içinde nâzım ve uygulama imar plânlarını ada, parsel bazına kadar yapmak veya yaptırmak yetkisi verilmiştir. Anayasa Mahkemesi 17.7.1990 günlü, E: 1990/1 ve K: 1990/21 sayılı karan ile bu KHK'nin iptali için açılmış olan davayı reddetmiştir. Bu düzenlemeyi Anayasa'ya aykırı görmemiştir.

4- 2863 sayılı Kültür ve Tabiat Varlıklarını Koruma Kanunu'nün 3386 sayılı Kanun'la değişik 17. maddesine göre, Koruma Kurulu'nca sit alanı ilân edilen bölgelerde, imar plânı uygulaması durdurulmakta, koruma amaçlı imar plânı yapılıp Koruma Kurulu'nca uygun görüldükten sonra, Belediyeveya Valilikçe onanmaktadır.

5- 3621 sayılı Kıyı Kanunu, kıyılarda, uygulama imar plânı yapılıp onaylanmadan uygulama ve yapılanmaya geçilemeyeceğini öngörmektedir. Bunlardan turizme dönük alanlardaki plânlar Turizm Bakanlığı'nca onanır.

6- 2873 sayılı Millî Parklar Kanunu'na göre, millî parkların uygulama alanları ve plânlama işlemleri, Tarım ve Orman Bakanlığı'nın teklifi üzerine Bakanlar Kurulu Kararı ile belirlenir.

îmar mevzuatı ve imar plânlarının hazırlanmasından uygulanmasına ve yapı kontrolüne kadar her aşamadaki hizmetler, başlıbaşına bir ihtisas konusu olup, tecrübeyi gerektiren hususlardır. Kentlerin düzenli gelişmesini sağlamak amacıyla hazırlanan imar plânlarının hazırlık döneminin genel olarak uzun sürmesi, sorunların çözümünü geciktirici birunsur olarak görülmektedir.

3194 sayılı Kanun'la, imar plânlarının yapılması ve kesin olarak onanması yetkisi belediye meclislerine verilmiş olmasına rağmen bu Kanun'-un 9. maddesi ve yukarıda değindiğimiz diğer özel kanunlarla kimi istisnaî durumlar getirilmiştir. Böylece merkezî idarenin de gerektiğinde bir belediyenin yerine geçerek imar plânı yapması kabul edilmiştir. Yapılan bu düzenlemede, Anayasa'ya aykırılık görmek zordur. Zira, Anayasa'da, idarî vesayet düzenlenirken merkezî idarenin mahalli idarelerin yerine geçmesini yasaklayan bir hüküm konmamıştır. Kaldı ki, böyle bir düzenlemeyi idarî vesayet saymak da mümkün değildir. Genel kaide 3194 sayılı 'imar Kanunu'nun 8. maddesine göre imar plânlarının belediyece yaptırılıp Belediye Meclisi'nce onaylanarak yürürlüğe konmasıdır. Anayasa'nın konuya ilişkin 127. maddesi, merkezî idarenin kanunda belirtilen esas ve usuller dairesinde idarî vesayet yetkisine sahip olduğunu vurgulamış ve idarî vesayetin bir idarî denetim olduğunu ifade etmiş, idarenin bütünlüğü, kamu görevlerinde birliğin sağlanması toplum yararının korunması, yerel ihtiyaçların gereği gibi karşılanması amaçlarının gözetilmesini istemiş, içeriğini belirtmemiş, bu konudaki düzenlemeyi yasakoyucu'ya bırakmıştır.

3194 sayılı Kanun'un 9. maddesine 3394- sayılı Kanun'la eklenen dördüncü fıkrada yasakoyucu, yerel idarelere bırakılmış bir görevi, gerektiği hallerde, yani hizmetin kamu yararına uygun yürütülmediğinin görülmesi halinde Başbakan'ın onayı ile belli bir süre için ilgili bakanlığa verilebileceğini yasalaştırmıştır.

Anayasa'ya göre bu farklı düzenlemeyi yapmaya bir engel yoksa, yani plân yapma isini Bakanlığa verebiliyor ise idarî vesayetten bahsedilemez.

Anayasa Mahkemesi E: 1985/11, K: 1986/29 sayılı 11.12.1986 günlü kararında "Anayasamız plânlama kararlarının alınmasında bir ayırma gidilmeksizin sadece "Devlet"ten söz ettiğine göre, bu konudaki yetkiyi merkezî yönetim mi yoksa yerel yönetimler mi kullanacaklardır' Anayasa'-nın 123. maddesinde "İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür vekanunla düzenlenir" denildiğine göre Anayasakoyucu tarafından anılan yetkinin hem merkezî idare, hem de yerel idarelerce ya da birlikte kullanılacağının öngörüldüğü anlaşılmaktadır."

Plânlamayı yapan merkezî yönetim "gerekli görülen haller" deyimine dayanarak yapacağı düzenlemelerde, mahallî idarelerin kamu yararına uygun hareket etmediğini veya yetkilerini kötüye kullandığını saptaması gerekir. Aksi halde merkezî idarenin hatalı ve kasıtlı işlemleri idarî yargının iptaline konu olacaktır. .

Anayasa'nın 123. maddesi, İdarenin kuruluş ve görevleriyle bir bütün olduğunu, idarenin yerine getirdiği çeşitli görevlerle bu görevleri yerine getiren kuruluşlar arasında birlik sağlamaktadır. Yerel yönetimlerin bu ilişkilerde merkezden tümüyle bağımsız olmaları beklenemez.

Yukarıda açıklanan nedenlerle Anayasa'ya aykırılıktan söz edilemez, istemin reddi gerekirken, aksine oluşan çoğunluk kararma katılmıyoruz.

B- Sözkonusu Yasa hükmünün 4. fıkrasının iptal edilmesi, bu konuda yeni bir yasanın çıkarılması ihtiyacını kaçınılmaz hale getirmiştir. İptal edilmekle doğacak olan bu hukukî boşluğun doldurulması için Yasakoyucu'ya süre verilmesi gerekmekte olduğundan bu konuda da çoğunluk görüşüne katılmıyoruz.