ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1971/16

Karar Sayısı : 1971/62

Karar Günü : 6.7.1971

İPTAL DAVASINI AÇAN: 83 Milletvekili.

İPTAL DAVASININ KONUSU: 28.2.1971 günlü, 1376 sayılı (1971 Yılı Bütçe Kanunu)nun 27. maddesinin Anayasanın 64., 92. maddeleriyle 126. maddesinin son fıkrası hükmüne aykırı olduğu öne sürülerek iptaline karar verilmesi isteminden ibarettir.

I- DAVACININ GEREKÇESİ:

(1- Anayasamızın 64. maddesi T.B.M.M.nin görev ve yetkilerini genel olarak açıklarken “Kanun koymak, değiştirmek, kaldırmak” göreviyle “Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek” görevlerini ayrı ayrı saymış bulunmaktadır. Emekli, adî malül, vazife malulü, dul ve yetimlerle ilgili 8 Haziran 1949 gün ve 5434 sayılı “Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı Kanunu” vardır. 1971 yılı Bütçe Kanununa eklenen 27. madde Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığı kanunu ile ilgili hükümlerde değişiklik getirmektedir. Bu niteliğiyle bu değişikliğin usulü bir bütçe kanununa madde koyarak değil, normal bir kanunun usulü içerisinde getirilmesi gerekmektedir.

Nitekim Hükümet bu konuyla ilgili bir tasarıyı Millet meclisi ne yollamış, tasarı Maliye Komisyonunda görüşülmüş, Bütçe ve Plân Komisyonuna gitmiş ve hükümet bu normal yolu siyasî açıdan sakıncalı görmüş olmalı ki bu defa bütçe Kanuna madde eklemeyi tercih etmiştir.

Bu nedenle 1971 yılı Bütçe Kanununun 27. maddesi Anayasanın 64. maddesine aykırı bulunmaktadır.

2- Kanunların Türkiye Büyük Millet Meclisinde görüşülmesi ve kabul edilmesi usulleri Anayasanın 92. maddesinde belirtilmiş bulunmaktadır. Bütçe Kanunu içinse Anayasamız 94. maddesinde değişik bir yol kabul etmiştir. Getirilen hüküm bir bütçe kanununda yer alması gerekli olmayan normal kanun hükmü olduğundan Anayasanın 92. maddesinde gösterilen usulle çıkarılması gerekirdi. Bunun yapılması Anayasanın 92. maddesine aykırı bulunmaktadır.

3. Anayasamızın 126. maddesinin son cümlesi “Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz” esasını getirmiştir.

“Bütçe ile ilgili hüküm” deyimini, malî nitelikteki hüküm anlamında değil, bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı, tamamlayıcı veya kanun konusu olabilecek yeni bir hüküm olmamak şartıyla açıklayıcı nitelikteki hükümler olarak anlamak gerekmektedir.

1971 yılı Bütçe Kanununun 27. maddesi esas kanunda değişiklik getiren bir hükümdür. Bu nedenle de Anayasanın 126. maddesinin son cümlesine açıkça aykırı bulunmaktadır.)

II- METİNLER:

a) İptali istenen kamu hükmü:

1 Mart 1971 günlü, 13765 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmış bulunan 28.2.1971 günlü, 1376 sayılı (1971 Yılı Bütçe Kanunu) nun 27. maddesi aynen şöyledir:

Madde 27- Emekli, adî malullûk, vazife malullûğu, dul ve yetim aylıklariyle emekli ikrâmiyeleri; 1.3.1971 tarihinden itibaren 1327 sayılı Kanunun yürürlüğünden evvelki emekli keseneğine esas aylık ve ücret tutarları üzerinden hesap edilmekle beraber, bu aylıklar ile, 1.3.1971 tarihinden önce bağlanmış emekli, adî malullük, vazife malullüğü, dul ve yetim aylıkları sözü geçen tarihten itibaren, sonradan mahsubu yapılmak üzere, %50 nispetinde avans eklenmek suretiyle ödenir.

b) Davanın dayandırıldığı Anayasa hükümleri:

Madde 64- Kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak, Devletin bütçe ve kesin hesap kanun tasarılarını görüşmek ve kabûl etmek, para basılmasına, genel ve özel af ilânına, mahkemelerce verilip kesinleşen ölüm cezalarının yerine getirilmesine karar vermek, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerindendir.

Madde 92- Kanun tasarı ve teklifleri önce Millet Meclisinde görüşülür.

Millet Meclisinde kabûl, değiştirilerek kabûl veya reddedilen tasarı ve teklifler Cumhuriyet Senatosuna gönderilir.

Millet Meclisinde kabul edilen metin, Cumhuriyet Senatosunca değişiklik yapılmadan kabûl edilirse, bu metin kanunlaşır.

Cumhuriyet Senatosu, kendisine gelen metni değiştirerek kabûl ederse, Millet Meclisinin bu değişikliği benimsemesi halinde metin kanunlaşır.

Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosundan gelen metni benimsemezse, her iki Meclisin ilgili komisyonlarından seçilecek eşit sayıdaki üyelerden bir karma komisyon kurulur. Bu komisyonun hazırladığı metin Millet Meclisine sunulur. Millet Meclisi, karma komisyonca veya Cumhuriyet Senatosunca veya daha önce kendisince hazırlanmış olan metinlerden birini olduğu gibi kabûl etmek zorundadır. Cumhuriyet Senatosunda üye tamsayısının salt çoğunluğu ile kabûl edilmiş olan madde değişikliklerinde, Millet Meclisinin kendi ilk metnini benimsemesi için, üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu gereklidir. Bu halde açık oya başvurulur.

Millet Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca da reddedilirse, düşer.

Millet Meclisinin reddettiği bir tasarı veya teklif, Cumhuriyet Senatosunca olduğu gibi veya değiştirerek kabûl edilirse, Millet Meclisi, Cumhuriyet Senatosunun kabûl ettiği metni yeniden görüşür. Cumhuriyet Senatosunun metni Millet Meclisince benimsenirse, kanunlaşır; reddedilirse, tasarı veya teklif düşer; Cumhuriyet Senatosundan gelen metin Millet Meclisince değiştirilerek kabûl edilirse, 5 inci fıkra hükümleri uygulanır.

Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısının salt çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin Millet Meclisi tarafından kabulü için, üye tam sayısının salt çoğunluğunun oyu lâzımdır. Bu halde açık oya başvurulur.

Cumhuriyet Senatosunca üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile tümü reddedilen bir metnin kanunlaşabilmesi, Millet Meclisi tarafından üye tamsayısının üçte iki çoğunluğu ile kabûl edilmesine bağlıdır. Bu halde açık oya başvurulur.

Cumhuriyet Senatosu, kendisine gönderilen bir metni, Millet Meclisi komisyonlarında ve genel kurulundaki görüşme süresini aşmıyan bir süre içinde karara bağlar; bu süre üç ayı geçemez ve ivedilik hallerinde on-beş günden, ivedi olmıyan hallerde bir aydan kısa olamaz. Bu süreler içinde karara bağlanmıyan metinler, Cumhuriyet Senatosunca, Millet Meclisinden gelen şekliyle kabûl edilmiş sayılır. bu fıkrada belirtilen süreler Meclislerin tâtili devamınca işlemez.

Yasama Meclislerinin ve mahallî idarelerin seçimleri ve siyasî partilerle ilgili tasarı ve tekliflerin kabûl veya reddinde yukarıdaki fıkralar hükümleri uygulanır. Ancak, karma komisyon kurulmasını gerektiren hallerde, karma komisyonun raporu, Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında görüşülür ve karara bağlanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin birleşik toplantısında Millet Meclisinin ilk metninin kabulü için üye tamsayısının salt çoğunluğunun oyu lâzımdır. 8 inci ve 9 uncu fıkralar hükümleri saklıdır.

Madde 126- Devletin ve kamu iktisadî teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun, kalkınma plânları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Genel ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz.

III- İLK İNCELEME:

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca 16.3.1971 gününde Hakkı Ketenoğlu, Avni Givda, Fazıl Uluocak, Sait Koçak, Nuri Ülgenalp, Muhittin Taylan, Şahap Arıç, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun, Kâni Vrana, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Şevket Müftügil ve Ahmet H. Boyacıoğlu’nun katılmalariyle yapılan ilk inceleme toplantısında, Resmî Gazetenin 1 Mart 1971 günlü sayısında yayınlanmış olan sözü geçen kanun hükmüne karşı Millet Meclisi üye tamsayısının altıda birinden fazla sayıdaki (83) Milletvekili tarafından açılan davaya ait dilekçenin 4.3.1971 gününde Anayasa Mahkemesine verildiği ve aynı günde kaleme havale edildiği, bu suretle yetkili kişiler tarafından süresinde açılmış olan davaya ait dosyada eksiklik bulunmadığı anlaşıldığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV- ESASIN İNCELENMESİ:

Davanın esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenen kanun hükmiyle davanın dayandırıldığı Anayasa hükümleri, bunlara ilişkin gerekçelerle Yasama Meclisleri görüşme tutanakları okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü:

1971 Yılı Bütçe Kanununun iptali istenen 27. maddesi, iki hüküm getirmektedir:

1- 1.3.1971 tarihinden sonra bağlanacak emekli, adî malullük, vazife malullüğü, dul ve yetim aylıklariyle, emekliye ayrılanlara ödenecek ikramiyeler, 31.7.1970 günlü, 1327 sayılı Kanunun yürürlüğünden evvelki emekli keseneğine esas aylık ve ücret tutarları üzerinden hesap edilecektir.

2- 1.3.1971 den öncekiler de dahil olmak üzere, bağlanmış ve bağlanacak tüm emekli, adî malullük, vazife malullüğü, dul ve yetim aylıklarına, mahsubu sonradan yapılmak üzere, %50 nisbetinde avans eklenecektir.

Görüldüğü gibi sözü geçen madde hükmü emeklilik aylığı konusunda yürürlükteki mevzuata göre farklı bir düzenleme getirmekte, ilgili kanunun gün ve sayısiyle madde hükümlerini açıkça belirtmemekle birlikte, 5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununun yürürlükteki hükümlerinde, 1971 yılına münhasır olmak, yani söz konusu bir yıl süresince geçerli bulunmak üzere değişiklik yapmaktadır. Şöyle ki:

5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununun 15. ve 41. maddelerine göre emekli aylıklarının, kanunlarına göre emekli keseneğine esas tutulan müktesep hak aylıklar üzerinden hesap edilmesi ve aynı kanunun 89. maddesine göre de yine bu aylığın bir senelik tutarının emeklilik ikramiyesi olarak ödenmesi gerekmekte idi.

5434 sayılı T.C. Emekli Sandığı Kanununda değişiklik yapan 7.2.1969 günlü, 1101 sayılı Kanunla emekli aylığı bağlanmasına esas olan nisbet, 30 hizmet yılı için %50 den %70 e çıkartılmakla birlikte emekli keseneğinin kesilmesine ve emekli aylığının bağlanmasına esas tutulacak aylık konusundaki yukarıda açıklanan hükümlerde bir değişiklik yapılmamış; buna mukabil, barem, teşkilât, kadro ve sâir kanunlarla aylık tutarlarının yükseltilmeleri hallerinde eski tutarlar üzerinden bağlanmış olan emekli aylıklarının da yeni tutarlara göre yükseltilmesi gibi, memurların sosyal güvenliği konusunda ileri ve hakkaniyete uygun bir ilke kabul edilmiş ve aynı kanunun ek 3. maddesiyle de emekli ikramiyeleri on beş aylık miktarına çıkartılmıştı.

(657 sayılı Kanunun emekli ikramiyelerine ilişkin 191-192. maddeleri yürürlüğe girme olanağı bulamadan 1327 sayılı Kanunun 68. maddesi ile kaldırılmış olduklarından burada söz konusu edilmemişlerdir.)

657 sayılı Devlet Memurları Kanununun malî hükümlerinin uygulanmasına geçilmesi halinde emekliler hakkında da sözü geçen 1101 sayılı Kanun hükümlerinin kendiliğinden uygulanması gerekirken 1327 sayılı Kanunun ek geçici 33. maddesiyle 28.2.1971 tarihine kadar yapılacak intibakların sona erdirilmesi beklenmek üzere ertelenmiş ve 1971 Yılı Bütçe Kanununun iptali istenen 27. maddesiyle de emekli aylıklarına %50 nisbetinde bir avans zammı yapılmak suretiyle bu erteleme 1971 bütçe yılı sonuna kadar uzatılmıştır.

Yukarıdaki açıklamadan anlaşılacağı gibi 1971 Yılı Bütçe Kanununun iptali istenen 27. maddesi, daha önce kanunlarla düzenlenmiş ve 1327 sayılı Kanunun ek geçici 33. maddesiyle 28.2.1971 gününü geçmemek üzere intibakların yapılacağı tarihe kadar askıya alınmış bir konuyu 1971 bütçe yılı için değişik bir düzenlemeye tabi tutmuş ve 28.2.1971 gününden itibaren kendiliğinden yürürlüklerini devam ettirecek olan 5434 ve 1101 sayılı kanunların hükümlerini, bir malî yıllık süre için değişik esaslar uygulamak amaciyle askıya almış ve yürürlüklerini bu süre için durdurmuştur.

Oysa benzer konuda açılmış bir iptal davası üzerine Anayasa Mahkemesince verilmiş bulunan 7.1.1969 günlü, 1968/24-1969/4 sayılı kararda da (bak: Resmî Gazete: 21 Şubat 1969 sayı: 13133) ayrıntılariyle açıklandığı gibi Anayasanın 117. maddesi gereğince (kanunla) düzenlenmesi gereken memur hakları kapsamı içinde bulunan emeklilik hakkının, (Bütçe Kanunu) ile düzenlenmesi câiz olmadığı gibi daha önce emekli aylıklarına ilişkin olmak üzere yürürlüğe konulmuş bulunan kanunlarda veya bunların bir kısım hükümlerinde (Bütçe) kanunlariyle değişiklik yapılması veya yürürlüklerinin geçici bir süre için dahi olsa durdurularak yerine değişik bir düzen getirilmesi de mümkün değildir.

Anayasanın 64. maddesi, Türkiye Büyük Millet Meclisinin yetkilerini sayarken (kanun koymak, değiştirmek ve kaldırmak) konuları ile (Devletin Bütçe Kanun tasarılarını görüşmek ve kabul etmek) konusunu ayrı yetki alanları olarak belirlemiş ve kanunların Meclislerdeki görüşülmelerine ve kabullerine ilişkin usulleri 92. maddesinde düzenlerken, Bütçe Kanunlarının görüşülme e kabulüne ilişkin usulleri de 94. maddesinde tamamiyle değişik bir biçimde saptamıştır.

Öte yandan Anayasamız, kanunları, genel olarak, konu bakımından Anayasaya aykırı olmamak şartiyle, hiçbir tahdit ve takyide tabi tutmamış olduğu halde Bütçe Kanunlarının konusunu 126. maddesinde belirlemiş ve aynı maddenin sonunda, (Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiç bir hüküm konulamaz.) demek suretiyle bütçe kanunlarının belli konu dışına çıkmalarını da yasaklamıştır.

Bu durumda Anayasanın genel ilkelerine göre kanun konusu olan ve özellikle Anayasada kanun ile düzenlenmesi emrolunan konuların Bütçe kanunlariyle düzenlenmesi mümkün olmadığı gibi yürürlükteki kanunlarda açık veya kapalı yollarla değişiklik yapacak veya kanun hükümlerini geçici bir süre için de olsa askıya alarak o sürede onların yerine geçecek hükümleri koyacak nitelikteki maddelere veya hükümlere Bütçe Kanunlarında yer verilmesi de câiz değildir.

Gün ve sayısı yukarıda belirtilen Anayasa Mahkemesi kararında bu konular geniş ölçüde açıklanmış olduğundan bir kez de buruda tekrarı gereksiz görülmüştür.

Özetlenecek olursa; 1376 sayılı 1971 Yılı Bütçe Kanununun iptali istenen 27. maddesi ile:

1- Kanunla düzenlenmesi gereken emeklilik konusunda 1971 bütçe yılı için Bütçe Kanunu ile bir düzenleme yapıldığı,

2- Bu düzenleme ile, bir kanunun kimi hükümlerinin 1971 bütçe yılı içinde uygulanmayarak onların yerine sözü geçen madde ile yapılan düzenlemenin uygulanmasının sağlanması suretiyle önceki kanunların yürürlük maddelerinin ve bu konuya ilişkin hükümlerinin Bütçe Kanunu ile dolaylı olarak bir yıllık süre için değiştirilmiş bulunduğu,

3- 1971 Yılı Bütçe Kanununa (Bütçe ile ilgili hüküm) niteliğinde olmayan (Emeklilik) konusunda bir hüküm konulmuş olduğu,

anlaşıldığından söz konusu hüküm Anayasanın 64., 92., 126. maddelerine aykırıdır; bu nedenle iptaline karar verilmesi gerekir.

V- KARARIN YÜRÜRLÜK TARİHİ:

Anayasanın 152. maddesinde (… gereken hallerde, Anayasa Mahkemesi, iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın verildiği günden başlıyarak altı ayı geçemez.) denilmekte, Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkındaki 44 sayılı Kanunun 50. maddesinin üçüncü fıkrasında da yukarıdaki Anayasa hükmü tekrar edilmektedir.

Emeklilik konusunda 1327 sayılı Kanunun ek geçici 33. maddesiyle başlayıp 1971 Yılı Bütçe Kanununa söz konusu 27. maddesiyle sürdürülen uygulama sekiz aydır devam edegelmekte ve konuyu yeni baştan düzenliyen bir kanun tasarısı da Yasama Meclislerinde görüşülmektedir. İptal hükmünün karar gününde yürürlüğe girmesi halinde, iptal kararları geriye yürümiyeceğinden, eski hükümlere göre bağlanan aylıklar olduğu gibi kalacak ve karar gününden sonra bağlanacak aylıklarla eskiler arasında böylece oluşacak farklı duruma, bir de kabul edilecek yeni kanun yürürlüğe girmesiyle yeni bir değişik durum daha eklenmiş olacağından emeklilik konusunda karışık bir ortam meydana gelecektir.

Yasama Meclislerinde görüşülmekte olan yeni tasarının, konuya, hak ve adalet ölçüleri içinde bir çözüm yolu getirmesinin varsayılması doğal olduğundan Yasa Koyucuya sözü geçen yasanın çıkartılmasına yetecek bir süre verilmesinin uygun olacağı düşüncesiyle iptal kararının 9 Eylül 1971 gününde yürürlüğe girmesi gerekli görülmüştür.

Avni Givda, Ahmet Akar, kararın derhal yürürlüğe girmesi, Şahap Arıç ise yürürlük tarihinin 1.12.1971 gününe bırakılmasının uygun olacağı görüşünde bulunmuşlardır.

VI- SONUÇ:

1- 1326 sayılı, 1971 Yılı Bütçe Kanununun 27. maddesinin Anayasanın 64., 92. ve 126. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline oybirliği ile;

2- İptal kararının 9 Eylül 1971 gününde yürürlüğe girmesine Avni Givda ve Ahmet Akar’ın süre verilmesine yer olmadığı ve Şahap Arıç’ın 1 Aralık 1971 gününde iptal kararının yürürlüğe girmesi yolundaki karşı oylariyle ve oyçokluğu ile,

6.7.1971 gününde karar verildi.

KARŞI OY YAZISI

Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında, yasaları değiştirir nitelikte hüküm koymanın, Anayasanın 64., 92. ve 126. maddelerine aykırı olduğu Anayasa Mahkemesinin 1968/24-1969/4 sayılı, 7.1.1969 günlü kararı ile saptanmış ve bu karar 21.2.1969 günlü, 13133 sayılı Resmî Gazetede yayınlanmıştı. Bu kez 28.2.1971 günlü, 1376 sayılı (1971 yılı Bütçe Kanunu) nun 27. maddesiyle de ayni yola gidilmiş ve hüküm yukarıdaki 1971/16-62 sayılı, 6.7.1971 günlü kararla ve tıpkı gerekçelerle iptal edilmiştir.

Davada, Anayasanın 152. ve 22.4.1962 günlü, 44 sayılı Kanununun 50. maddelerindeki yetki kullanılarak iptal hükmünün yürürlüğe girme tarihinin gelecekteki bir güne bırakılmasının yeri, gereği ve zorunluğu yoktur. İptal edilen hükmün, olağan biçimde, karar tarihinde yürürlükten kalkması ile değil kamu düzenini tehdit edici nitelikte bir boşluğun, herhangi bir boşluğun dahi oluşması düşünülemez. Çünkü 1376 sayılı Kanunun 27. maddesi yürürlükten kalkar kalkmaz 7.2.1969 günlü, 1101 sayılı Kanun hükümleri işlemeye başlayacaktır. Anayasaya aykırılı saptanmış bu hükmün daha bir süre yürürlükte bırakılmasının memurların sosyal güvenliği konusunda ileri ve hakkaniyete uygun ilkeler getirdiği kararda da kabul edilen 1101 sayılı Kanun olanaklarından ilgililerin yararlanmalarını engellemek gibi açık ve ağır bir haksızlığa yol açacağı ortadadır.

Kararda, iptal hükmünün karar gününde yürürlüğe girmesiyle ortaya çıkacağı ileri sürülen sakıncalara gelince; bunlar Anayasaya aykırılığı saptanmış bir hükmün daha bir süre yürürlükte bırakılması, 1101 sayılı Kanundan yararlanabilecek durumdaki yurttaşlara hak ve fırsat tanınmaması ve böylece Anayasaya aykırı düşeceği önceden bilinen bir yasama tasarrufunun iptalinin doğuracağı olumsuz etkilerin yalnız bir bölüm yurttaşlara yüklenmesi gibi sonuçlar yanında çok önemsiz kaldığı ve kolay giderilir nitelikte bulunduğu için üzerlerinde durulmağa değer olmadığı dahi ileri sürülebilir.

1376 sayılı Yasanın 27. maddesinin iptaline ilişkin 6.7.1971 günlü, 1971/16-62 sayılı kararın yürürlük tarihinin 9.9.1971 gününe bırakılmasına bu nedenlerle karşıyız.

KARŞIOY YAZISI

Bir kanun tasarısının hazırlanabilmesi ve yasama meclislerindeki işlerin çokluğu dolayısiyle görüşülüp kabul edilmesinin kısa süreler içinde her zaman mümkün olmadığı görülmekte olduğundan müsait bir süre sağlanması düşüncesiyle iptal kararının 1.12.1971 gününde yürürlüğe girmesi reyindeyim.