“A. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin Hukuki Kapsamı ve Sınırı
Bilindiği üzere 16/04/2017'de gerçekleştirilen halk oylamasıyla kabul edilen 21/1/2017 tarih ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun ile Anayasa’da köklü değişiklikler yapılması neticesinde Cumhurbaşkanlığı hükümet sistemine geçilmiş ve buna bağlı olarak Cumhurbaşkanı’nın görev ve yetkileri yeniden düzenlenmiştir.
Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabileceği hüküm altına alınmıştır. Dolayısıyla yürütme yetkisine ilişkin olmak kaydıyla Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma konusunda Cumhurbaşkanı’na genel bir yetki verilmiştir. Maddenin gerekçesinde de Cumhurbaşkanı’nın genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili olarak ihtiyaç duyduğu konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabilmesine imkân tanımak amacıyla ilk elden düzenleme yapma yetkisinin tanındığı ifade edilmiştir.
Cumhurbaşkanı’na yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma yetkisinin genel olarak verilmesinin yanı sıra Anayasa’nın diğer bazı maddelerinde belirtilen kimi konuların Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceği ayrıca ifade edilmiştir. Bu kapsamda Anayasa’nın 104. maddesinin dokuzuncu fıkrasında üst kademe kamu yöneticilerinin atanmalarına ilişkin usul ve esasların; 106. maddesinin on birinci fıkrasında bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulmasının; 108. maddesinin dördüncü fıkrasında Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev süresi ve diğer özlük işlerinin; 118. maddesinin altıncı fıkrasında Millî Güvenlik Kurulu Genel Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin Cumhurbaşkanlığı Kararnameleriyle düzenleneceği hüküm altına alınmıştır. Hükmün lafzından bu sayılan konularda kanunla düzenleme yapılamayacağı sadece Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkartılabileceği anlaşılmaktadır. Nitekim gai olarak da zaten yürütme yetkisi kapsamına giren bu konuların ayrıca Anayasa'da Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi ile düzenleneceğinin belirtilmesi bu yorumu desteklemektedir.
Dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri kanunlardan farklı olarak her konuda değil ancak yürütme yetkisine ilişkin olarak çıkarılabilir. Konu bakımından yetki yönünden getirilen bu sınırlamalar Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının ilk dört cümlesinde düzenlenmiştir.
Anılan fıkranın birinci cümlesinde Cumhurbaşkanı’nın yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarabileceği, ikinci cümlesinde “Anayasa’nın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevlerin” Cumhurbaşkanlığı Kararnamesiyle düzenlenemeyeceği, üçüncü cümlesinde Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı, buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarma yetkisi bulunmadığı (AYM, T. 28/12/2017, E. 2016/150, K. 2017/179, § 57; T. 18/1/2018, E. 2016/180, K. 2018/4, § 17; T. 29/11/2017, E. 2017/51, K. 2017/163, § 13; T. 14/12/2016, E. 2016/139, K. 2016/188, § 9 vd.), dördüncü cümlesinde ise kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılamayacağı ifade edilmiştir.
Bu durumda Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin yukarıda belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygun olması zaruri olup aksi takdirde muhtevası Anayasa’ya aykırılık oluşturmasa dahi bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemeyeceği, dolayısıyla Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınmasının gerektiği ve ancak mezkur fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi halinde muhteva yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılacağına şüphe bulunmamaktadır (AYM, T. 23/1/2020, E. 2019/78, K.2020/6, § 3-13; T. 23/1/2020, E. 2019/31, K. 2020/5, § 3-13; T. 11/6/2020, E. 2018/119, K. 2020/25, § 3-13; T. 11/6/2020, E. 2018/155, K. 2020/27, § 3-13 vd.).
B. İptali İstenilen Hüküm Bakımından Yapılan Değerlendirme
4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 52. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "İl afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütülür.
" hükmü; açılmış veya açılacak olan davalardaki husumet kurumu hem yürütme yetkisine değil, yargı yetkisine ilişkin bir konu olduğundan hem de mahkemelerin yargılama usûllerinin münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiğinden Anayasa'nın 104. maddesinin 17. fıkrasında hukuki rejimi belirlenen Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin konu bakımından yetki kurallarına aykırıdır.
Nitekim bilindiği üzere yargılama faaliyeti temel olarak usûl ve esas incelemesi olarak ikiye ayrılmakta ve usûl, şekle ilişkin kaideleri ifade ederken esas, öze ve içeriğe dairdir. Öyle ki Arapça kökenli olan usûl kelimesi "asıl" sözcüğünün çoğuludur ve ilkeler anlamında kullanılmaktadır. Aynı kelimenin Fransızca muadili ise "metot"tur. Dolayısıyla muhakeme hukukunda usûlden bahsedildiğinde bir gaye yönünde belirli bir tertip içerisinde gerekenleri yapmak anlaşılmaktadır.
Usûl kavramının mevzuattaki dayanaklarından birini ise Hukuk Muhakemeleri Kanunu'nun 115. maddesinin 2. fıkrasındaki "Mahkeme, dava şartı noksanlığını tespit ederse davanın usulden reddine karar verir. Ancak, dava şartı noksanlığının giderilmesi mümkün ise bunun tamamlanması için kesin süre verir. Bu süre içinde dava şartı noksanlığı giderilmemişse davayı dava şartı yokluğu sebebiyle usulden reddeder." hükmü oluşturmakta ve bu hüküm uyarınca mezkur kanunun 114. maddesinde sayılan görev, yetki, derdestlik, kesin hüküm gibi muhakeme yöntemlerine dair müesseselerin birinin yokluğu halinde davanın usûlden reddedileceği belirtilmektedir.
İdari yargıda ise adli yargıdaki dava şartlarına büyük ölçüde karşılık gelen müessesenin 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 14. maddesinin 3. fıkrasında sayılan ilk inceleme hususları olduğu açıktır. Dolayısıyla idari yargıdaki usûli incelemeden; genel olarak bu hükümde sayılan görev, yetki, idari merci tecavüzü, ehliyet, kesinlik ve icrailik, süre aşımı, husumet ve 3 ile 5. maddelerdeki unsurlar anlaşılmaktadır.
Bu ilk inceleme unsurlarındaki eksikliklerin sonuçları aynı kanunun 15. maddesinde düzenlenmiş olup husumet açısından; anılan maddenin 1. fıkrasının (c) bendinde yanlış hasım gösterilerek açılan davalarda mahkeme tarafından re'sen hasım düzeltme kararı alınarak dava dilekçesinin tespit edilen gerçek hasma tebliğ edilmesi gerektiği belirtilmiştir. Dolayısıyla idari davalardaki husumete yani taraf olmaya dair meselelerin usuli bir yargılama faaliyeti olduğuna şüphe bulunmamaktadır.
Bu durumda il afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütüleceğine dair mezkur Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi hükmü yargılama usullerine ilişkin bir meseleyi düzenlediğinden Anayasa'nın 142. maddesinin 1. fıkrasında geçen "Mahkemelerin kuruluşu, görev ve yetkileri, işleyişi ve yargılama usulleri kanunla düzenlenir." hükmüne aykırılık oluşturmaktır.
Aynı şekilde Anayasa'nın Cumhurbaşkanı'nın görev ve yetkilerini düzenleyen 104. maddesinin 17. fıkrasında geçen "Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz." hükmü uyarınca iptali istenen kural yargılama usullerine yani yargı yetkisine ilişkin olduğundan hem yürütme yetkisine ilişkin bir konu değildir hem de yukarıda da belirtildiği üzere Anayasa'nın 142. maddesinin 1. fıkrasında münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen bir konuda ihdas edilmiştir.
Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin 17. fıkrasına ve 142. maddesinin 1. fıkrasına aykırıdır. İptali gerekir.
V. KARAR :
Yukarıda açıklanan gerekçelerle;
1- 4 sayılı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi'nin 52. maddesinin 4. fıkrasında yer alan "İl afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütülür.
" ibaresinin Anayasa'nın 104. ve 142. maddelerine aykırı olduğu gerekçesiyle ve Anayasa'nın 152/1. maddesi uyarınca SOMUT NORM DENETİMİ YOLUYLA ANAYASA MAHKEMESİNE BAŞVURULMASINA,
2- Aynı fıkra uyarınca Anayasa Mahkemesi'nin bu konuda vereceği karara kadar DAVANIN GERİ BIRAKILMASINA,
3- Anayasa'nın 152. maddesinin 3. fıkrası uyarınca Anayasa Mahkemesince bu kararın tebliğinden itibaren BEŞ AY İÇİNDE KARAR VERİLMEZSE YÜRÜRLÜKTEKİ KANUN HÜKÜMLERİNE GÖRE DAVANIN SONUÇLANDIRILMASINA,
4- 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 40. maddesinin 1. fıkrası uyarınca; iptali istenen kuralların Anayasanın hangi maddelerine aykırı olduklarını açıklayan gerekçeli başvuru kararının aslının, başvuru kararına ilişkin tutanağın onaylı örneğinin ve dava dilekçesi ile dosyanın ilgili bölümlerinin onaylı örneklerinin dizi listesine bağlanarak ANAYASA MAHKEMESİNE GÖNDERİLMESİNE,
5- 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun'un 41. maddesinin 2. fıkrası uyarınca itiraz yoluna başvuran mahkemede itiraz konusu kuralın uygulanacağı başka dava dosyalarının bulunması hâlinde, yapılmış olan itiraz başvurusunun bu dosyalar için de bekletici mesele sayılacağının BİLİNMESİNE,
6- Kararın bir örneğinin bilgi edinmeleri için taraflara TEBLİĞİNE,
16/02/2024 tarihinde karar verildi.”
anayasa mahkemesi kararı
Esas Sayısı : 2024/62
Karar Sayısı : 2024/130
Karar Tarihi : 27/6/2024
R.G.Tarih-Sayı : 6/12/2024-32744
İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN: Osmaniye İdare Mahkemesi
İTİRAZIN KONUSU: 15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 52. maddesinin (4) numaralı fıkrasının Anayasa’nın 104. ve 142. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi talebidir.
OLAY: İdare aleyhine açılan tam yargı davasında itiraz konusu kuralın Anayasa’ya aykırı olduğu kanısına varan Mahkeme, iptali için başvurmuştur.
I. İPTALİ İSTENEN CUMHURBAŞKANLIĞI KARARNAMESİ KURALI
Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin (CBK) 52. maddesinin (4) numaralı fıkrası şöyledir:
“(4) İl afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalar valilikler husumetiyle yürütülür.”
II. İLK İNCELEME
1. Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü hükümleri uyarınca Hasan Tahsin GÖKCAN, Kadir ÖZKAYA, Engin YILDIRIM, Rıdvan GÜLEÇ, Recai AKYEL, Yusuf Şevki HAKYEMEZ, Yıldız SEFERİNOĞLU, Selahaddin MENTEŞ, Basri BAĞCI, İrfan FİDAN, Kenan YAŞAR, Muhterem İNCE ve Yılmaz AKÇİL’in katılımlarıyla 14/3/2024 tarihinde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine OYBİRLİĞİYLE karar verilmiştir.
III. ESASIN İNCELENMESİ
2. Başvuru kararı ve ekleri, Raportör Derya ATAKUL tarafından hazırlanan işin esasına ilişkin rapor, itiraz konusu CBK kuralı, dayanılan Anayasa kuralları ve bunların gerekçeleri okunup incelendikten sonra gereği görüşülüp düşünüldü:
A. CBK’ların Anayasal Çerçevesi ve Yargısal Denetimi
3. Anayasa Mahkemesi CBK’ların anayasal çerçevesini ve yargısal denetimine ilişkin ilkeleri daha önceki kararlarında belirlemiştir. Buna göre CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci ila dördüncü cümlelerinde belirtilen konu bakımından yetki kurallarına uygunluğunun ele alınması gerekmekte olup bu kapsamda düzenlemenin; yürütme yetkisine ilişkin olması, Anayasa’nın İkinci Kısmı’nın Birinci ve İkinci Bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle Dördüncü Bölümü’nde yer alan siyasi haklar ve ödevlerle ilgili olmaması, Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen ya da kanunda açıkça düzenlenen konulara ilişkin olmaması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya uygunluk denetimi yapılmalıdır (AYM, E.2019/78, K.2020/6, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2019/31, K.2020/5, 23/01/2020, §§ 3-13; E.2018/119, K.2020/25, 11/06/2020, §§ 3-13; E.2018/155, K.2020/27, 11/06/2020, §§ 3-13).
B. CBK’nın 52. Maddesinin (4) Numaralı Fıkrasının İncelenmesi
1. İtirazın Gerekçesi
4. Başvuru kararında özetle; açılmış veya açılacak davalarda husumetin belirlenmesine yönelik hususların yürütme yetkisine değil yargı yetkisine ilişkin bir konu olduğu, ayrıca mahkemelerin yargılama usullerinin münhasıran kanunla düzenlenmesi gerektiği, dolayısıyla bu konuda CBK ile düzenleme yapılamayacağı belirtilerek kuralın Anayasa’nın 104. ve 142. maddelerine aykırı olduğu ileri sürülmüştür.
2. Anayasa’ya Aykırılık Sorunu
5. İtiraz başvurusunda konu bakımından yetki yönünden kuralın Anayasa’nın 142. maddesine de aykırı olduğu ileri sürülmüş ise de CBK’ya ilişkin konu bakımından yetki kuralları Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasında düzenlendiğinden bu husustaki inceleme anılan fıkra kapsamında yapılacaktır.
6. İtiraz konusu kuralda il afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davaların valilikler husumetiyle yürütüleceği belirtilmiştir. Bu itibarla kural, belirtilen davalarda husumeti, diğer bir ifadeyle taraf olmayı belirleyen bir düzenleme içermektedir.
7. Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesinde CBK ile düzenleme yapılabilecek konular yürütme yetkisine ilişkin hususlarla sınırlandırılmıştır. Bu çerçevede yürütme yetkisi dışında kalan bir konuyla ilgili olarak CBK ile düzenleme yapılması Anayasa gereği mümkün değildir (AYM, E.2022/36, K.2023/84, 4/5/2023, § 22; E.2018/119, K.2020/25, 11/6/2020, § 20).
8. Davanın taraflarının belirlenmesi ve hasım mevkiinde bulunan kişi, kurum ve kuruluşların tespiti yargılama usullerine ilişkin meselelerdir. Yargılama usullerinin belirlenmesi ise yürütme yetkisinin dışında kalmaktadır. İl afet ve acil durum müdürlüklerince tesis edilen iş ve işlemler dolayısıyla açılmış ve açılacak davalarda husumeti düzenleyen, dolayısıyla yargılama usulüne ilişkin bir düzenleme içeren kuralın konusu itibarıyla yürütme yetkisine ilişkin olmadığı açıktır. Bu itibarla kuralla Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesine aykırı şekilde düzenleme yapıldığı anlaşılmıştır (benzer yönde bir değerlendirme için bkz. AYM, E.2020/65, K.2023/187, 8/11/2023, § 26).
9. Açıklanan nedenlerle kural, Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesine aykırıdır. İptali gerekir.
Kural Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden kuralın ayrıca konu bakımından yetki yönünden aynı fıkranın ikinci, üçüncü ve dördüncü cümleleri yönünden incelenmesine gerek görülmemiştir.
Kural konu bakımından yetki yönünden Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının birinci cümlesine aykırı görülerek iptal edildiğinden içerik yönünden incelenmemiştir.
IV. İPTAL KARARININ YÜRÜRLÜĞE GİRECEĞİ GÜN SORUNU
10. Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrasında “Kanun, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi veya Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğü ya da bunların hükümleri, iptal kararlarının Resmî Gazetede yayımlandığı tarihte yürürlükten kalkar. Gereken hallerde Anayasa Mahkemesi iptal hükmünün yürürlüğe gireceği tarihi ayrıca kararlaştırabilir. Bu tarih, kararın Resmî Gazetede yayımlandığı günden başlayarak bir yılı geçemez.” denilmekte, 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrasında da bu kural tekrarlanarak Mahkemenin gerekli gördüğü hâllerde Resmî Gazete’de yayımlandığı günden başlayarak iptal kararının yürürlüğe gireceği tarihi bir yılı geçmemek üzere ayrıca kararlaştırabileceği belirtilmektedir.
11. (4) numaralı CBK’nın 52. maddesinin (4) numaralı fıkrasının iptal edilmesi nedeniyle doğacak hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edecek nitelikte görüldüğünden Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 6216 sayılı Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince bu fıkraya ilişkin iptal hükmünün kararın Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dokuz ay sonra yürürlüğe girmesi uygun görülmüştür.
V. HÜKÜM
15/7/2018 tarihli ve 30479 sayılı Resmî Gazete’de yayımlanan (4) numaralı Bakanlıklara Bağlı, İlgili, İlişkili Kurum ve Kuruluşlar ile Diğer Kurum ve Kuruluşların Teşkilatı Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 52. maddesinin (4) numaralı fıkrasının konu bakımından yetki yönünden Anayasa’ya aykırı olduğuna ve İPTALİNE, iptal hükmünün Anayasa’nın 153. maddesinin üçüncü fıkrası ile 30/3/2011 tarihli ve 6216 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun’un 66. maddesinin (3) numaralı fıkrası gereğince KARARIN RESMÎ GAZETE’DE YAYIMLANMASINDAN BAŞLAYARAK DOKUZ AY SONRA YÜRÜRLÜĞE GİRMESİNE 27/6/2024 tarihinde OYBİRLİĞİYLE karar verildi.
Başkan
Kadir ÖZKAYA
Başkanvekili
Hasan Tahsin GÖKCAN
Basri BAĞCI
Üye
Engin YILDIRIM
Rıdvan GÜLEÇ
Recai AKYEL
Yusuf Şevki HAKYEMEZ
Yıldız SEFERİNOĞLU
Selahaddin MENTEŞ
Kenan YAŞAR
Muhterem İNCE
Yılmaz AKÇİL
Ömer ÇINAR
