“...
21/1/2017 tarihli ve 6771 sayılı Türkiye Cumhuriyeti
Anayasasında Değişiklik Yapılmasına Dair Kanun, 16 Nisan 2017 tarihli
halkoylamasıyla kabul edilmiş, böylece daha önce 1982 Anayasasının sadece 107.
maddesinde belirtilen cumhurbaşkanlığı kararnamesi, Anayasanın farklı
maddelerinde hem kapsamı genişletilerek hem de niteliği farklılaştırılarak
yeniden düzenlenmiştir. 107. maddenin önceki halinde Cumhurbaşkanlığı Genel
Sekreterliğinin kuruluşu, çalışma esasları ve personel atama işlemlerinin
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenleneceği belirtiliyordu. Burada bir ad
benzerliği dışında iki tür düzenlemenin kapsam ve sınırları açısından oldukça
farklı olduğu kabul edilmelidir.
6771 sayılı Anayasa Değişikliği Kanunu ile getirilen yeni tip
Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin temel ilke ve koşulları Anayasa’nın 104.
maddesinin 17. fıkrasında ortaya konulmuştur.
“Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir.
Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer
alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi
haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez.
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.
Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
çıkarılamaz.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler
bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır.
Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması
durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”
Anayasanın 106. maddesinin 11. fıkrasına göre de; “Bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve
taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.”
Görüldüğü üzere Anayasa’da yapılan değişikliklerle, kanun ile
cumhurbaşkanlığı kararnamesi arasındaki hukuki ilişki netleştirilmiş ve
Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinin kanunlara aykırı olamayacağı açıkça
belirtilmiştir. Bu itibarla, eşit normatif seviyeye ilişkin olan, sonraki
kanunun öncekini ilga edeceğine ilişkin klasik yorum yöntemi (Lex posterior
derogat legi priori), kanunla cumhurbaşkanlığı kararnamesi ilişkisine ancak tek
taraflı olarak tahvil edilebilir: Sonraki kanun önceki cumhurbaşkanlığı
kararnamesini ilga eder; ancak kanunun düzenlediği konuda çıkarılamayacak
(sonraki) cumhurbaşkanlığı kararnamesi Anayasa’ya aykırı olur ve önceki kanunu
ilga etmez.
Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa’ya uygunluk
denetiminde, yukarıdaki hükümler yanında, Anayasa’da yer alan iki temel ilkenin
daha göz önünde bulundurulması gerekir: yasama yetkisinin devri yasağı ve
kanuni idare ilkesi.
6771 sayılı Kanun ile Anayasa’dan kaynaklanan doğrudan düzenleme
yetkisiyle yürütme fonksiyonu daha da güçlendirilmiştir. Bu noktada Türk
anayasa hukukunda tartışılan konulardan biri olan idarenin kanunla
düzenlenmeyen bir alanda düzenleme yapıp yapamayacağı hususu üzerinde
durulmalıdır. Bu noktada yasama yetkisinin devri yasağı göz önüne alınmalıdır.
Anayasa'nın 7. maddesinde, " Yasama yetkisi Türk Milleti adına Türkiye
Büyük Millet Meclisinindir. Bu yetki devredilemez. " denilmiştir. Buna
göre, “Anayasa'da kanun ile düzenlenmesi öngörülen konularda yürütme organına
genel ve sınırları belirsiz bir düzenleme yetkisinin verilmesi olanaklı
değildir. Ancak yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve
idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri
olarak yorumlanamayacağı gibi yürütme organının yasama organı tarafından
çerçevesi çizilmiş alanda genel nitelikte hukuksal tasarruflarda bulunması,
hukuk devletinin belirlilik ilkesine de aykırı düşmez.” (Anayasa Mahkemesi
Kararı, E.2013/114 K.2014/184, 4.12.2014)
Mahkeme bir başka kararında ise, yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesini şu şekilde ifade etmiştir. “Anayasa Mahkemesinin pek
çok kararında yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesinden ne anlaşılması
gerektiği hususu açıklanmıştır. Buna göre, kanunla düzenleme ilkesi, düzenlenen
konudan yalnız kavram, ad ve kurum olarak söz edilmesi değil, bunların kanun
metninde kurallaştırılmasıdır. Kurallaştırma ise düzenlenen alanda temel
ilkelerin konulmasını ve çerçevenin çizilmiş olmasını ifade eder… Anayasa’da
öngörülen ayrık durumlar dışında, kanunlarla düzenlenmemiş bir alanda, kanun
ile yürütmeye genel nitelikte kural koyma yetkisi verilemez. Yürütme organına
düzenleme yetkisi veren bir yasa kuralının Anayasa’nın 7. maddesine uygun
olabilmesi için temel ilkeleri koyması, çerçeveyi çizmesi, sınırsız, belirsiz,
geniş bir alanı yürütmenin düzenlemesine bırakmaması gerekir” (Anayasa
Mahkemesi Kararı, E.2013/47 K.2013/72, 6/6/2013).
Bununla beraber Anayasa Mahkemesi’nin daha yakın tarihli
kararlarında bu içtihadı bir miktar esnettiği görülmektedir.
“15… yasama yetkisinin devredilmezliği esasen kanun koyma
yetkisinin TBMM dışında başka bir organca kullanılamaması anlamına gelmektedir.
Anayasa’nın 7. maddesi ile yasaklanan husus, kanun yapma yetkisinin
devredilmesi olup bu madde, yürütme organına hiçbir şekilde düzenleme yapma
yetkisi verilemeyeceği anlamına gelmemektedir. Kanun koyucu, yasama yetkisinin
genelliği ilkesi uyarınca bir konuyu doğrudan kanunla düzenleyebileceği gibi bu
hususta düzenleme yapma yetkisini yürütme organına da bırakabilir.
16. Yürütmenin türevselliği ilkesi gereğince yürütme organının
bir konuda düzenleme yapabilmesi için yasama organınca yetkilendirilmesi
gerekmektedir. Kural olarak, kanun koyucunun genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli olmakla birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda genel ifadelerle yürütme organına düzenleme yapma yetkisi
verilmesi, yasama yetkisinin devredilmezliği ilkesine aykırılık
oluşturmaktadır. Bu nedenle Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin
sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların
atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması
gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla düzenlenmesini öngördüğü
konularda, yasama organının temel kuralları saptadıktan sonra, uzmanlık ve
idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye bırakması, yasama yetkisinin devri
olarak yorumlanamaz.” (Anayasa Mahkemesi Kararı, E.2017/143 K.2018/40,
2/5/2018).
Neticede sadece yakın dönem AYM kararlarını dikkate alındığında,
ilkesel olarak kanun koyucunun “genel ifadelerle yürütme organını
yetkilendirmesi yeterli”dir, denilebilir. Ancak Mahkemenin, Anayasa’da farklı
kavramlarla ifade ettiği kanunla düzenleme kaydı içeren konularda ise,
“Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda”, “münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konularda”, “Anayasa koyucunun açıkça kanunla
düzenlenmesini öngördüğü konularda” genel ifadelerle yetkilendirme yapılması
kabul edilemez.
Öte yandan, yasal idare ilkesi, ülkemizde idare hukukunun
temelini oluşturur. Anayasanın 123/1. maddesinde karşılığını bulan bu ilke
uyarınca “İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.”
Bu ilke, idarenin kendiliğinden bir teşkilatlanma yetkisi olmadığını bu
yetkinin yasama organında olduğunu ifade etmektedir. Anayasa Mahkemesi’ne göre,
“Bu maddede yer alan düzenleme, idarenin kanuniliği ilkesine vücut vermektedir.
İdarenin kanuniliği ilkesi, idarenin ve organlarının görev ve yetkilerinin
kanunla düzenlenmesini gerekli kılar.” (Anayasa Mahkemesi Kararı, E.2013/114
K.2014/184, 4.12.2014). Bu ilkeyle kamusal kaynakların toplumun hangi tür
gereksinimlerinin öncelikle karşılanacağını ve bunun hangi usuller uygulanarak
sağlanacağını tespit etme yetkisini yasama organına verir. Ayrıca, idarenin
toplumsal gereksinimleri karşılarken kamu gücü ve ayrıcalıklarını kullanması ve
bunun da kişilerin temel hak ve hürriyetleri üzerinde olumsuz etkiler de
doğurabilmesi, bu yetkinin yasamaya verilmesi sonucunu getirmiştir.
Yasal idare ilkesi, idarenin eylem ve işlemlerinin hem kanuna
dayanmasını, hem de bu eylem ve işlemlerin kanuna aykırı olmamasını ifade eder.
Asli ve ilksel bir yetki olan yasama yetkisine dayanarak yasama organı,
Anayasaya ve kamu yararına aykırı olmamak şartıyla, Anayasanın herhangi bir
şekilde düzenlemediği bir konuyu düzenleyebilir. Ancak idare, önceden yasa ile
düzenlenmeyen bir alanda faaliyette bulunamaz, ancak böyle bir konuda yasadan
aldığı bir yetkiye dayanarak bir işlem ve eylemde bulunabilir.
6771 sayılı Kanunla getirilen Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle,
her ne kadar ciddi kısıtlılıklarla çerçevelenmiş olsa da, yürütme organı yasaya
dayanmaksızın ilk elden kural koyma yetkisine sahip olmuştur. Başka bir ifadeyle,
yasama organı yanında yürütme organı da Anayasa’da kanun kaydı olan, kanunun
açıkça düzenlediği konuları içermemek ve kanunlara aykırı olmamak şartıyla
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle ilk elden düzenleme yapabilecektir. Ancak bu
durum, Fransa’da olduğu gibi yasama ve yürütmenin özerk düzenleme alanlarına
sahip olduğu, yani her bir organın düzenleme yapacağı konuların açıkça
sayıldığı, şeklinde anlaşılmamalıdır. Çünkü cumhurbaşkanlığı kararnamesine konu
olan alan, yasama konusu olmaktan çıkmamaktadır. Bir başka deyişle; Anayasa,
cumhurbaşkanlığı kararnamesine ilişkin olarak özerk bir normatif alan
öngörmemiştir. TBMM, CBK ile düzenlenen bir alanda her zaman yasa çıkarabilir;
bu durumda CBK hükümsüz kalır: “Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda
kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”
(madde 104/17) O halde Anayasa’da yasayla düzenlenmesi öngörülen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacak iken, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
ile düzenleneceği belirtilen ve düzenlenmiş olan konularda dahi TBMM yasa
çıkarabilecektir. Şu halde, Anayasa’ya uygunluk kaydıyla asli düzenleme
yetkisi, konu bakımından herhangi bir mutlak istisna bulunmadan, TBMM’ye ait
bulunmaktadır. Başka bir anlatımla, Anayasa’nın cumhurbaşkanı kararnamesi
konusu olabilecek kimi alanları doğrudan belirlemiş olması, o alanlarda yasama
yetkisinin kullanılmasını engellememektedir.
Bu son saptamayı biraz daha ayrıntılı olarak ele almakta fayda
vardır. 6771 sayılı Kanun ile Anayasa’nın 7. maddesindeki yasama yetkisinin
devri yasağı ve 123. maddedeki idarenin kanuniliği ilkesi muhafaza edilmiş,
ancak belirli idari konuların Anayasa’da açıkça Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
ile düzenleneceği öngörülmüştür. “Bakanlıkların kurulması, kaldırılması,
görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı ile merkez ve taşra teşkilatlarının
kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenir.” (madde 106/son). Ayrıca
123. maddenin son fıkrasında kamu tüzel kişiliğinin Kanunla veya
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulacağı kuralına yer verilmiştir. Anayasa
hükümleri arasında hiyerarşi söz konusu olmadığından, bir çelişki kabul
edilmediğinden, bu iki hükmün bir arada, Anayasanın bütünlüğü ve sistematiği
içinde bağdaştırılarak yorumlanması gerekir. Gerçekte Anayasa koyucu 123/1.
maddede genel kuralı, idarenin kanuniliği ilkesini koymuş; bakanlıkların
kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri ile kamu tüzel kişiliği
kurulması yönünden bu genel kurala bir istisna getirmiştir. Bu cihetle; her ne
kadar, Anayasa, idarenin kanuniliği ilkesinin 106/son ve 123/son maddelerde
belirtilen hususlar açısından geçerli olmamasına olanak tanısa da; bu alanların
cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenip düzenlenmeyeceği noktasında son sözü
TBMM’ye bırakmaktadır. Yukarıda değinildiği üzere, “Türkiye Büyük Millet
Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
hükümsüz hale gelir.” hükmü; (madde 104/17), Anayasa m.106/son ve m.123/son
açısından da geçerlidir. Gerçekten de, Anayasa koyucu eğer öyle öngörseydi, tıpkı
Anayasa’nın bazı hükümlerinde söz konusu alanın ancak ve ancak kanunla
düzenlenebileceğini amir ifadelerle belirttiği gibi, bazı alanların da yine
ancak ve ancak cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebileceğini ve a
contrario kanunla düzenlenemeyeceğini yine açıkça ve amir ifadelerle ortaya
koyardı. Ezcümle; Anayasa koyucu, bazı konuların kanunla düzenlenmesini zorunlu
kılmış, doğrudan cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenebileceğini belirttiği
alanlarda da son sözü (o konuda kanun çıkarmak ya da çıkarmamak suretiyle)
kanun koyucuya bırakmıştır.
Genel kural ve istisna kural ilişkisine dair kamu hukukunda
kabul edilen birtakım yorum ilkeleri vardır: 1. Bir istisna kuralın varlığından
söz edebilmek için, bu istisnanın ayrıca ve açıkça konulmuş olması gerekir. 2.
İstisna kural, sadece ve sadece genel kuralı koyan makam tarafından
konulabilir, başka bir makamın istisna kural getirme yetkisi yoktur. 3. Genel
kuralı koyan makam açıkça yetkilendirmedikçe, bir başka makam genel kurala
istisna getiremez. 4. İstisna kural koymak, genel kuralı değiştirmek anlamına
geldiğinden istisna kural, yorum yoluyla genişletilemez; yani, yorum yoluyla
genel kural istisna getirilemez. 5. Genel kuralın geniş yorumlanması esası
benimsenmiştir. 6. İstisna kural, dar yorumlanır. Çünkü istisna kural, genel
kuralın kapsamını daralttığından genel kuralı değiştirir, oysa onu değiştirme
salt genel kuralı koyana aittir. (Bkz., Kemal Gözler, Yorum İlkeleri,
http://www.anayasa.gen.tr/yorum-ilkeleri-kitaptan.pdf).
Öte yandan, kamu hukukunda mevzuatın açıkça belirttiği bir
makama ya da makamın görevlisine verdikleri yetkiler, devre konu olamazlar.
Yargı kararlarında da yetkinin, mevzuat tarafından kime verilmiş ise, ancak
onun bu yetkiyi kullanabileceği belirtilmiştir. Yetki devrinde yetki devredilen
makamın devraldığı bu yetkiyi kendinden alt bir makama devrinin yasak olduğu
hususu, idare hukukunda ve kamu yönetiminde benimsenen görüştür (Bkz. R. Cengiz
Derdiman, Yusuf Uysal, Türk Kamu Yönetiminde Yetki Devri,
http://dergipark.gov.tr/download/article-file/235994). Bu anlamda, Anayasanın
106. Maddenin son fıkrasında belirtilen yetkinin bizzat Cumhurbaşkanlığı
tarafından cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kullanılması gerekir.
Anayasanın 104. maddesinin 17. fıkrasındaki Cumhurbaşkanlığı
kararnameleri, normlar hiyerarşisinde yasaya eşdeğer işlemler değildir.
Anayasanın bu tür kararnamelerin salt “yürütme yetkisine ilişkin konular”la
sınırlı olarak çıkarılacağını öngörmesi bunların yasaya eşdeğer, yasayla aynı
düzeyde kurallar olamayacağını gösterir. Çünkü yürütme yetkisi, kanunların
uygulanmasına yönelik, kanunlara uygun kullanılması gereken bir yetkidir.
Ayrıca aynı fıkrada yer alan “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz; Kanunda açıkça
düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz; Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri
uygulanır; Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması
durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.” şeklindeki
düzenlemeler, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yasaya eşdeğer olmadığının bir
başka açık delilidir. Bu düzenlemelerden CBK ile düzenleneceği belirtilen
konuların yasayla düzenlenmesi, Anayasa’nın yasama organına açıkça tanıdığı bir
yetkidir.
Kanunsuz emre dair Anayasanın 137. maddesinde yapılan
değişikliğe bakıldığında ise, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin, Anayasanın
konuya ilişkin diğer düzenlemeleri ile birlikte değerlendirildiğinde, normlar
hiyerarşisindeki yeri açıkça anlaşılır: “Kamu hizmetlerinde herhangi bir sıfat
ve suretle çalışmakta olan kimse, üstünden aldığı emri, yönetmelik,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, kanun veya Anayasa hükümlerine aykırı görürse,
yerine getirmez ve bu aykırılığı o emri verene bildirir…”.
6771 sayılı Yasa değişikliği ile Cumhurbaşkanına Anayasada
tanınan diğer yetkiler ise şöyledir: Anayasanın 123. maddenin son fıkrasında
“Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
kurulur” denilerek, CBK ile kamu tüzelkişiliği kurulmasına da imkân
tanınmıştır. Bununla birlikte, “Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda
kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz kalır”
(md.104/fıkra 17 son) kuralı gereğince, yasa ile kurulmuş bir kamu
tüzelkişiliği CBK ile kaldırılamaz; ancak CBK ile kurulan bir kamu
tüzelkişiliği, yasal düzenlemenin konusunu oluşturabilir.
Anayasa, Devlet Denetleme Kurulunun işleyişi, üyelerinin görev
süresi ve diğer özlük işleri (m.108/4.) ile Milli Güvenlik Kurulu Genel
Sekreterliğinin teşkilatı ve görevlerinin Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
düzenleneceğini hüküm altına almıştır (m.118/7.).
124. ve 137. maddelerde yer alan tüzük ibaresi, Anayasadan
tamamen çıkarılmıştır. Böylece tüzük uygulaması yürürlükten kaldırılmış; onun
yerine çok daha geniş bir kapsama sahip olan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi
konulmuştur. Yönetmelikleri düzenleyen 124. maddede, “Cumhurbaşkanı,
bakanlıklar ve kamu tüzelkişileri, kendi görev alanlarını ilgilendiren
kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve
bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabilirler.” hükmü yer
almıştır. Ancak bu, tüzük ve cumhurbaşkanlığı kararnamesinin aynı hukuki
nitelikte olduğu şeklinde anlaşılmamalıdır.
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile yapılabileceği yukarıda
belirtilen istisnai işlemler, kaynağını doğrudan Anayasadan alan yürütme işlemi
niteliğinde kabul edilmelidir. Ancak bu tür cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin
de, aynı konuda kanun çıkarması durumunda hükümsüz kalacakları Anayasa’nın amir
hükmüdür (m.104/17).
Öte yandan, Cumhurbaşkanı “üst kademe kamu yöneticilerini atar,
görevlerine son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları
Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenler” (madde 104/9). Ancak, md.104/17
gereğince, TBMM, bu konuları da yasa ile düzenleyebilir.
1. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılmasının sınırları
Anayasanın 104/17. maddesiyle getirilen CBK ile yürütmeye
tanınan düzenleme alanı oldukça dar ve sınırlıdır. Bu sınırları şu şekilde açıklamak
mümkündür.
1) İlk olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, “yürütme yetkisine
ilişkin konularda” çıkarılabilecektir. Maddenin gerekçesinde ise,
cumhurbaşkanına “genel siyasetin yürütülmesinde yürütme yetkisi ile ilgili
ihtiyaç duyduğu konularda kararname çıkarabilme” yetkisi verildiği ifade
edilmektedir. Bu nedenle CBK’leri ancak yürütme yetkisinin gerektirdiği
hususlarda ihtiyaç duyulduğunda çıkarılabilecek, yasama ve yargı yetkilerinden
herhangi birinin alanına giren bir konuda ise CBK çıkarılması mümkün
olmayacaktır. AYM, bu açık hususu teyit etmektedir: “... Cumhurbaşkanı’nın
yürütme yetkisine ilişkin konularda CBK çıkarabileceği ifade edilmiştir. Buna
göre yürütme yetkisine ilişkin konular dışında CBK ile düzenleme yapılması
mümkün değildir”. (AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih
– Sayı: 13/5/2020 – 31126, §9 .Aynı yönde bkz. AYM, E.S.: 2018/55; K.S.:
2020/27; K. T.:11/6/2020; R.G.: 20 Temmuz 2020-31194).
2) İkinci olarak CBK’leri “Anayasanın ikinci kısmının birinci ve
ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü
bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler”le ilgili konularda düzenleme
yapamaz. Bu yasakla, kişilerin temel haklarını ilgilendiren hususlarda yasa
olmaksızın CBK’lerin devreye girmesi engellenmek istenmiştir.
Ancak bu noktada çözümlenmesi gereken soru, sosyal ve ekonomik
haklar ve ödevlerin tamamının CBK ile düzenlenip düzenlenemeyeceğidir. Sadece
yukarıdaki ifadeden yola çıkarak yapılan bir değerlendirme bu soruya olumlu
cevap vermeyi gerektirir. Ancak bu cümlenin aynı fıkradaki diğer hükümler ve
anayasanın konuya ilişkin diğer ilke ve kuralları dikkate alınarak, Anayasanın
bütünlüğü içinde tartışılması ve anlaşılması gerekir.
Öncelikle aşağıda ayrıntılarıyla belirtildiği üzere, “Anayasada
münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkarılamaz.” Dolayısıyla ilgili maddede yasayla düzenlenmesi kaydı
bulunan sosyal ve ekonomik hak ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile
düzenlenemeyecektir. Örneğin Anayasa’nın 42/2. maddesinde “Öğrenim hakkının
kapsamı kanunla tespit edilir ve düzenlenir.”, 51. maddesinde “Sendika kurma
hakkı … kanunla sınırlanabilir. Sendika kurma hakkının kullanılmasında
uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.”, 63. maddesinde Tarih,
kültür ve tabiat varlıklarından “özel mülkiyet konusu olanlara getirilecek
sınırlamalar ve bu nedenle hak sahiplerine yapılacak yardımlar ve tanınacak
muafiyetler kanunla düzenlenir.” denilmektedir. Dolayısıyla belirtilen konuların
CBK ile düzenlenmesi mümkün değildir. Eğer böyle bir düzenleme yapılırsa bu,
hem Anayasanın 104/17. maddesine hem de o hak ve ödev için kanun kaydı koyan
hükme aykırılık oluşturur. Ancak yasa kaydı içermeyen sosyal ve ekonomik
haklar, Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konusu olabilecektir. Örneğin konut
hakkını düzenleyen Anayasanın 57. maddesi böyledir. Bu durumda, dikkat edilmesi
gereken husus, söz konusu hakların sadece düzenleme konusu olabileceği, ancak
bunun sınırlama yetkisini içermediğidir.
Bu nedenle, 104/17. maddenin ikinci cümlesi, sosyal ve ekonomik
haklar alanının CBK ile düzenlenmesini kabul ederken, bu düzenlemenin
sınırlarını da belirtir: ilki, fıkranın ilk cümlesindeki CBK’nin sadece yürütme
yetkisine ilişkin konularda çıkarılabilmesi, diğeri ise üçüncü cümlesindeki
münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda çıkarılamamasıdır. Öte
yandan, Anayasanın 13. maddesindeki temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla
sınırlanabileceği kuralı dikkate alındığında, CBK’ye konu olabilecek sosyal ve
ekonomik hak ve ödevlerle ilgili cumhurbaşkanının sınırlama değil sadece bir
düzenleme yetkisinden bahsedilebilir. Yani düzenleme ve sınırlama ayrımı
dikkate alındığında, CBK ile sosyal ve ekonomik haklar ve ödevlerin
gerçekleşmesi için birtakım pozitif tedbirleri içeren düzenlemeler
yapabileceği, fakat kişilerin bundan yararlanmasına sınırlama getirilemeyeceği
belirtilmelidir. Zira anayasal çerçevede, bir hakkın kısıtlanması ancak ve
ancak kanun ile yapılabilir.
3) Üçüncü sınır, “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi
öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz.” hükmüdür. AYM
tarafından yasama yetkisinin devir yasağı çerçevesinde yürütmenin düzenleme
yetkisi izah edilirken kullanılan “münhasıran” kanunla düzenlenmesi gereken
konular ibaresi, Anayasa kuralı haline getirilmiştir (Bkz., Anayasa Mahkemesi
Kararı E.2017/143 K.2018/40, 2/5/2018). AYM’ye göre “Kural olarak, kanun
koyucunun genel ifadelerle yürütme organını yetkilendirmesi yeterli olmakla
birlikte Anayasa’da kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda genel ifadelerle
yürütme organına düzenleme yapma yetkisi verilmesi, yasama yetkisinin
devredilmezliği ilkesine aykırılık oluşturmaktadır. Bu nedenle Anayasa’da temel
hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi ve benzeri mali yükümlülüklerin
konması ve memurların atanmaları, özlük hakları gibi münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konularda, kanunun temel esasları, ilkeleri ve çerçeveyi
belirlemiş olması gerekmektedir. Anayasa koyucunun açıkça kanunla
düzenlenmesini öngördüğü konularda, yasama organının temel kuralları
saptadıktan sonra, uzmanlık ve idare tekniğine ilişkin hususları yürütmeye
bırakması, yasama yetkisinin devri olarak yorumlanamaz.”.
Bu nedenle, Anayasa’nın münhasıran kanunla düzenlenmesini
gerektirdiği konularda yürütmeye düzenleme yetkisi verilirken, yasanın “temel
esasları, ilkeleri ve çerçeveyi belirlemiş olması gerekmektedir”. AYM ayrıca,
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi gereken birtakım konuları örnek olarak
sıralamıştır: “Anayasa’da temel hak ve özgürlüklerin sınırlandırılması, vergi
ve benzeri mali yükümlülüklerin konması ve memurların atanmaları, özlük hakları
gibi”.
AYM’nin, münhasıran kavramını açıklarken verdiği örnekler ve
açıklamalardan bir konunun münhasıran yasa alanında olması için Anayasanın
özellikle ve ısrarla o konunun yasayla düzenlemesini istemesi, yasayla
düzenlemeye çok özel vurgu yapması gerekmemektedir. Bu çerçevede temel hak ve
hürriyetlerin sınırlanmasına dair 13. maddede, sınırlamanın “ancak” kanunla
yapılabileceği şartı vardır: “Temel hak ve hürriyetler, özlerine
dokunulmaksızın yalnızca Anayasanın ilgili maddelerinde belirtilen sebeplere
bağlı olarak ve ancak kanunla sınırlanabilir”. Oysa vergilerle alakalı 73.
maddede (Vergi, resim, harç ve benzeri mali yükümlülükler kanunla konulur,
değiştirilir veya kaldırılır.) ve kamu hizmeti görevlileriyle alakalı genel
ilkeleri koyan 128. maddede (Memurların ve diğer kamu görevlilerinin
nitelikleri, atanmaları, görev ve yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık
ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir.) yasayla düzenleme
öngörülmüş, hiçbir özel vurgu yapılmamıştır.
Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konular
kavramı, bu nedenle yasa kaydı olarak anlaşılmak ve uygulanmak durumundadır.
Anayasanın 126. maddesindeki birden çok ili içine alan merkezi idare
teşkilatının (bölge teşkilatının) “görev ve yetkileri kanunla düzenlenir”, 127.
maddesindeki “Mahalli idarelerin kuruluş ve görevleri ile yetkileri, yerinden
yönetim ilkesine uygun olarak kanunla düzenlenir.”, 128. maddesindeki
“Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri, atanmaları, görev ve
yetkileri, hakları ve yükümlülükleri, aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri
kanunla düzenlenir” ve “üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve
esasları, kanunla özel olarak düzenlenir.” hükümleri buna örnek oluşturur.
Özellikle bu son husus, CBK ile yasanın konu itibarıyla iç içe geçme riskini
içerir, karmaşaya yol açma ihtimalini barındırır. Çünkü Anayasanın 104/9.
maddesi cumhurbaşkanı CBK ile “üst kademe kamu yöneticilerini atar, görevlerine
son verir ve bunların atanmalarına ilişkin usul ve esasları … düzenler” hükmünü
içerirken, üst kademe yöneticilerinin yetiştirilme usul ve esasları 128.
maddeye göre yasa ile özel olarak düzenlenmek zorundadır.
Anayasa Mahkemesi, Anayasa’da salt bir kanunla düzenleme
kaydının bulunmasının, ilgili konuyu cumhurbaşkanlığı kararnamesinin konu
bakımından yetki alanından çıkarmak açısından yeterli olduğunu ifade etmiştir.
“... Anayasa’da münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen
konularda CBK çıkarılamayacağı hüküm altına alınmıştır. Ancak Anayasa’da hangi
konuların münhasıran kanunla düzenleneceğine ilişkin özel bir hüküm
bulunmamaktadır. Bununla birlikte Anayasa Mahkemesinin yerleşik içtihadında
anayasa koyucunun kanunla düzenlenmesini öngördüğü konuların bu kapsamda
görülmesi gerektiği kabul edilmektedir (AYM, E.2016/150, K.2017/179, 28/12/2017,
§ 57; E.2016/180, K.2018/4, 18/1/2018, § 17; E.2017/51, K.2017/163, 29/11/2017,
§ 13; E.2016/139, K.2016/188, 14/12/2016, § 9; E.2013/47, K.2013/72, 6/6/2013).
Buna göre Anayasa’da kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda
Cumhurbaşkanı’nın CBK çıkarma yetkisi bulunmamaktadır”. (AYM, E.S. :2018/125,
K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §11).
Dolayısıyla 104/17. maddede geçen “münhasıran kanunla
düzenlenmesi öngörülen konular” ibaresinin Anayasada “kanunla düzenlenir veya
kanunla konulur, değiştirilir veya kaldırılır” vb. ifadelerin bulunduğu
maddelere bakarak belirlenmesi gerekir. O halde Anayasanın bir maddesinde bir
konunun yasayla düzenlenmesi öngörülmüşse, o konunun Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi ile düzenlenmesi Anayasa’nın 7. ve 104/17. maddelerine aykırılık
oluşturacaktır.
4) Bir diğer sınır ise, “Kanunda açıkça düzenlenen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” kuralıdır. Bir konu yasa ile açıkça
düzenlenmişse Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Elbette CBK’lerin
çıkarılması için KHK’lerde olduğu gibi yasa ile yetkilendirme gerekmez. Ancak
KHK’ler yasaları değiştirebilirken, CBK’ler yasaların açıkça düzenlediği
hususlarda bir düzenleme yapamamakta, “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile
kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanmakta,
“Türkiye Büyük Millet Meclisinin aynı konuda kanun çıkarması durumunda,
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelmektedir. Bu hükümler açıkça
Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin yasa gücünde olmadığını, Cumhurbaşkanlığı
kararnamesiyle yasaların değiştirilemeyeceğini gösterir.
Burada değinilen sınır, kanun hükmünde kararnamelerle açıkça
düzenlenen konuları da kapsar. AYM, bu hususu açıkça ifade etmiştir: “ ...
KHK’ların kanun hükmünde oldukları görülmektedir. Dolayısıyla KHK ile açıkça
düzenlenen bir konuda da Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının
dördüncü cümlesi uyarınca CBK çıkarılamaması gerekir” (AYM, E.S.: 2019/78,
K.S.: 2020/6, K.T.: 23/1/2020, R.G. Tarih – Sayı:13/5/2020–31126, §39).
Bu açıklamalar ışığında Anayasa’nın Cumhurbaşkanı kararnamesiyle
doğrudan düzenleme yetkisi verdiği konularda dahi CBK ile kanunlarda değişiklik
yapılması mümkün değildir. Örneğin Anayasanın 106/son maddesine göre,
“Bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görevleri ve yetkileri, teşkilat yapısı
ile merkez ve taşra teşkilatlarının kurulması Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle
düzenlenir.” Ancak bu, bakanlıkların kurulmasına ilişkin olarak mevcut
yasalarda CBK ile değişiklik yapılabileceği anlamına gelmemektedir. Sonuç
olarak Anayasanın 104. maddesinin on yedinci fıkrasının mevcut hükümleri
karşısında hangi konuda olursa olsun CBK ile bir yasayı değiştirmek veya
yürürlükten kaldırmak mümkün değildir.
Nitekim 1 No.lu Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi çıkarılmadan önce
2/7/2018 tarihli ve 703 sayılı Anayasada Yapılan Değişikliklere Uyum Sağlanması
Amacıyla Bazı Kanun Ve Kanun Hükmünde Kararnamelerde Değişiklik Yapılması
Hakkında Kanun Hükmünde Kararname ile bakanlıkları düzenleyen birçok yasa ve
yasa gücünde kararname yürürlükten kaldırılmıştır.
2. Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerine İlişkin Anayasa Mahkemesi
Denetiminin Kapsamı
Anayasa Mahkemesi’nin denetim kapsamına giren işlemlerden birisi
de cumhurbaşkanlığı kararnamesidir. Anayasanın 148., 150., 151., 152. ve 153.
maddelerinde daha önce mevcut olan kanun hükmünde kararname yerine
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ibaresi konulmuştur.
Anayasa Mahkemesi, bu denetimi nasıl ve hangi çerçevede
yapmalıdır? Yargısal denetimde AYM öncelikle bir CBK’nın Anayasada CBK ile
düzenlenmesi öngörülen hususlarda düzenleme içerip içermediği yani yetki
yönünden denetleyecektir. Dolayısıyla CBK yetki kapsamı dışında bir konuyu
düzenlemişse doğrudan yetkisizlik dolayısıyla iptal edilmelidir. CBK’nın yetki
kapsamı içinde olduğu sonucuna varırsa AYM, bu kez düzenlemenin esas bakımından
Anayasa’nın ilgili maddelerine uygunluğunu inceleyecektir. Her ne kadar
Anayasanın 148. maddesinde CBK’lerin şekil ve esas bakımlarından Anayasaya
uygunluk denetiminden söz edilmişse de, bu denetim 104. maddenin 17.
fıkrasındaki koşulların bir bütün olarak AYM tarafından denetlenmesini
gerektirir. Çünkü Anayasa’da, Cumhurbaşkanına ancak fıkrada belirtilen sınırlar
içinde CBK çıkarma yetkisi verilmiştir. Bu sınırların aşılması, CBK’yi
Anayasa’ya aykırı hale getirir. Böylece, CBK’nın örneğin kanunun açıkça
düzenlediği bir hususu içermesi onun Anayasa’ya aykırı olması sonucunu doğurur:
“Dava konusu kural 5018 sayılı Kanun’a ekli (1) Sayılı Cetvel’e bazı eklemeler
yapmak suretiyle kanun metninde değişiklik yapılmasını öngörmektedir. Kanunları
değiştirmenin TBMM’nin görev ve yetkileri kapsamında bulunduğu ve 6771 sayılı
Kanun’la yapılan Anayasa değişikliğiyle bu hususta farklı bir düzenleme
öngörülmediği gözetildiğinde kuralın yürütme yetkisine değil yasama yetkisine
ilişkin olduğu açıktır. Dolayısıyla kural, Anayasa’nın 104. Maddesinin on
yedinci fıkrasının birinci cümlesiyle bağdaşmamaktadır” (AYM, E.S.: 2018/55;
K.S.: 2020/27; K. T.:11/6/2020; R.G.: 20 Temmuz 2020-31194).
Bu açıdan CBK’ların denetimi yasaların denetiminden farklıdır.
Yasaların esas denetiminde sadece yasanın maddi bakımdan anayasaya uygunluğu
inceleme konusu olurken, CBK’ların önce yetki yönünden incelenerek, Anayasanın
104/17. maddedeki sınırlara uyulup uyulmadığı denetlemelidir. Bu çerçevede
CBK’nın bir özgürlük ve hakkı düzenleyip düzenlemediği, Anayasada yasa kaydı
olan ya da bir kanun tarafından düzenlenmiş bulunan bir konuda düzenlemeye yer
verilip verilmediği öncelikle ele alınmalıdır.
AYM de, konuya ilişkin ilk kararlarında, cumhurbaşkanlığı
kararnamelerinin öncelikle yetki açısından denetlenmesi gerekliliğini açıkça
ifade etmiştir :
“CBK’ların ... konu bakımından yetki kurallarına uygun olarak
çıkarılması gerekmektedir. Aksi takdirde içeriği Anayasa’ya aykırılık
oluşturmasa bile bu düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluğundan söz edilemez.
Dolayısıyla CBK’ların yargısal denetiminde öncelikle Anayasa’nın 104.
maddesinin on yedinci fıkrasında belirtilen konu bakımından yetki kurallarına
uygunluğunun ele alınması gerekir. Anılan fıkra yönünden herhangi bir aykırılık
tespit edilmemesi durumunda ise bu defa CBK’ların içerik yönünden Anayasa’ya
uygunluk denetimi yapılmalıdır” (Bkz. örneğin : AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4,
K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §13. Aynı yönde bkz. AYM,
E.S.: 2018/55; K.S.: 2020/27; K. T.:11/6/2020; R.G.: 20 Temmuz 2020-31194).
Ayrıca sosyal ve ekonomik haklar konusunda CBK’ların özgürlük ve
hak üzerindeki somut etkisi incelemede dikkate alınmalıdır. Bu yönden bir CBK
hak ve hürriyetleri sınırlayıcı nitelikte ise, konu yasama yetkisinin alanına
kayacak ve CBK Anayasaya aykırı hale gelebilecektir. Bu nedenle sosyal ve
ekonomik haklara ilişkin olarak CBK’larda yer alan her bir hükmün somut
etkileri dikkate alınarak bir değerlendirme yapılmalıdır. Bu bağlamda, örneğin
CBK’da öngörülen sosyal ve ekonomik haklarla ilgili düzenleyici kuralların,
sosyal ve/veya ekonomik haklar bakımından pozitif ayrımcılık yapılmasının
gerekli olduğu bir alanda bunu yapmamaktan ya da tetikleyebileceği dolaylı
ayrımcı sonuçlardan da sorumlu olacağını vurgulamak gerekir. Bu çerçevede hangi
kuralın hak ve hürriyetleri kısıtlayıcı, hangi kuralın sadece düzenleyici
nitelikte olduğunun tespiti oldukça zor olacaktır.
Anayasa Mahkemesi’nin cumhurbaşkanlığı kararnamelerini yetki
açısından denetlemesinin, sıradan bir Anayasa’ya uygunluk denetimi sorunu
oluşturmadığı vurgulanmalıdır. Anayasa,’nın Başlangıç bölümünde, açık şekilde
erkler ayrılığı ilkesine yollama yapılmakla yetinilmemekte, ilkenin aynı
zamanda tanımı da yapılmaktadır. Madde 2’nin öngördüğü hukuk devletinin
gerekleri, normlar hiyerarşisi çerçevesinde kuralı koyan organ ile onu
uygulayan organın birbirinden ayrılmasını, denetim organının ise bağımsız
olmasını ifade eder. Normların aşamalı sırası ise, üst normun alt normun varlık
nedeni olduğu, üst norma uygunluk ise, alt normun geçerlilik koşulu olduğu anlamına
gelir. Anayasa’nın 7., 8. ve 9. maddeleri; yasama, yürütme ve yargı yetkilerini
ayrı ayrı düzenlemektedir. Anayasa’nın 11. maddesine göre; Anayasa hükümleri,
yasama, yürütme ve yargı organlarını bağlamaktadır. 2017 Anayasa değişikliğiyle
ortaya çıkan yeni anayasal düzende, her ne kadar cumhurbaşkanlığı kararnamesi
adı altında yürütmeye düzenleme yetkisi tanınmış olsa da, bu yetkinin, gerek
çerçevesinin belirlendiği madde 104/17 sınırları içerisinde gerekse Anayasa’nın
değinilen Başlangıç ve genel esasları kapsamında kullanılıp kullanılmadığı
konusunda AYM tarafından gerçekleştirilecek Anayasa’ya uygunluk denetimi, temel
bir önem kazanmaktadır. Öyle ki, AYM tarafından cumhurbaşkanlığı
kararnamelerinin yetki alanlarında çıkarılıp çıkarılmadığına ilişkin olarak
yapılacak her denetim; bir anlamda, aynı anda Anayasa’nın 2., 6., 7., 8., 11.
ve 104. maddelerinin ihlal edilip edilmediğine ilişin bir ortak bir denetim
anlamına da gelecektir. Özellikle vurgulanmalıdır ki; Anayasa madde 6/3’e göre,
“Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir Devlet yetkisi
kullanamaz”. Bu itibarla, erkler ayrılığı ilkesine uyulup uyulmadığına ilişkin
bir denetim olan cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin yetki alanlarında kalıp
kalmadıklarına ilişkin denetim; son tahlilde, egemenliğin Anayasa’ya uygun
şekilde kullanılıp kullanılmadığını ve anayasal yetkilerin, “Anayasanın sözüne
ve ruhuna uygun” olarak kullanılıp kullanılmadığını denetlemek anlamına
gelmektedir. Kısaca, AYM’nin Cumhurbaşkanlığı kararnamelerini denetimi vesilesiyle
yapacağı gözlemler, belirleyeceği ilkeler ve sistemleştireceği ölçütler,
Türkiye Cumhuriyeti’nin anayasal bir devlet olup olmayacağı konusunda
belirleyici olacaktır.
Hal böyleyken, Anayasa Mahkemesi; anayasal hukuk devletinin
varlığı açısından 2017 Anayasa değişiklikleri sonrası ivedilikle ele alınması
gereken cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin hukuki rejimi konusuyla ilgili ilk
kararlarını, ancak ellinin üzerinde cumhurbaşkanlığı kararnamesi Resmi
Gazete’de yayınlandıktan ve bunların birçoğuyla ilgili olarak da iptal davası
açıldıktan sonra vermiştir. 1 numaralı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 9
Temmuz 2018’de Resmî Gazete’de yayınlanması sonrasında, AYM’nin bir
cumhurbaşkanlığı kararnamesine ilişkin iptal davasıyla ilgili olarak verdiği
hükmü Resmi Gazete’de görebilmek için, 13 Mayıs 2020 tarihine kadar beklemek
gerekmiştir. Oysa bu bağlamda açılan iptal davalarında, sistematik şekilde,
iptali istenen cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin anayasal çerçeve ile
belirlenmiş kayıtlar içinde yer almadığı somut öğeleri ile ortaya koyulmuş ve
bu arada iptal davası konusu maddelerin yürürlüklerinin durdurulması kararı
verilmesi de ayrıca talep edilmiştir. AYM’nin çok uzun bir süreye yayılmış bu
anlaşılamaz atıllığı sonucunda, Anayasa’ya aykırı olan birçok cumhurbaşkanlığı
kararnamesi düzenlemesi bugün yürürlükte bulunduğu gibi, Anayasa’ya aykırı
kararnamelerin sayısı da günbegün artmıştır. AYM’nin öncelikli mesele olarak
ivedi şekilde çoktan çözmüş olması gereken bu yetki meselesinin karara
bağlanmadığı her yeni gün, Türkiye’de anayasasızlaşma ivme kazanarak
derinleşmiş, hukuk devleti ve demokrasi onulmaz yaralar almaya devam etmiş, bir
anayasal düzenin yürürlükte olduğundan söz etmek güç hale gelmiştir. AYM’nin 13
Mayıs 2020 tarihinde Resmi Gazete’te yayınlanan cumhurbaşkanlığı
kararnameleriyle ilgili ilk iptal kararı, yukarıda yapılan tespitlerin
haklılığını göstermekte, önünde derdest durumda olan iptal davalarıyla ilgili
olarak hızla karar verme gerekliliğinin anayasal düzen açısından taşıdığı
belirleyici önemi teyit etmektedir (bkz.: AYM, E.S.: 2019/31, K.S.: 2020/5,
K.T.: 23/1/2020, R.G.: 13/5/2020 – 31126).
Bu itibarla, Anayasa Mahkemesi’nin, Anayasa’nın kendisine
verdiği görev ve ödev uyarınca, anayasal ve siyasal tahribatın daha da fazla
büyümesine engel olacak şekilde, bugüne kadar iptal davası konusu olan tüm
cumhurbaşkanlığı kararnameleri düzenlemeleriyle ilgili olarak ivedi şekilde
gerekli (yürürlük durdurma ve) iptal kararlarını vermesi gerekmektedir.
Bu konuda gösterilmesi gereken hassasiyet ve titizlik; Anayasa
Mahkemesi’nin cumhurbaşkanlığı kararnamelerini yetki açısından denetlemesinin,
denetimine tabi tutulan diğer normatif düzenlemelerin Anayasa’ya uygunluk
denetiminden farklı özellikler taşımasına dayanmaktadır. Anayasa, Başlangıç
bölümünde, Devlet örgütlenmesinin erkler ayrılığı üzerine inşa edileceğini açık
bir biçimde öngörmektedir. Cumhuriyet’in niteliklerini sıralayan ve
somutlaştıran madde 2 ise, Türkiye Cumhuriyeti’nin “başlangıçta belirtilen
temel ilkelere dayan”dığını öngörmekte olup, bunu hukuk devleti olarak
tanımlamaktadır. Hukuk devleti, mekanizma olarak, devlet örgütünün erkler
ayrılığı çerçevesinde örgütlendiği, hukuki yapılanmanın ise normlar
hiyerarşisine dayandığı bir siyasal örgüt ve hukuki yapı olarak tanımlanır.
Madde 2, madde 14 (değişik: 3/10/2001-4709/3 md.) ışığında okunduğunda hukuk
devletinin içerik olarak da tanımlanmış olduğu görülür: “insan haklarına
dayanan demokratik ve laik Cumhuriyet” ve aynı zamanda “sosyal devlet”; yani
sosyal hukuk devleti. Bu arada; AYM’nin hukuk devleti kavramına ilişkin olarak
kanunların Anayasa’ya uygunluğu denetimi bağlamında oluşturduğu içtihadının,
cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin denetiminde de aynı şekilde referans
oluşturacağı açıktır (bu yönde bkz.: AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4,
K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §26–28). AYM’ye göre:
“Anayasa’nın 2. maddesinde belirtilen hukuk devleti; eylem ve işlemleri hukuka
uygun, insan haklarına saygılı, bu hak ve özgürlükleri koruyup güçlendiren, her
alanda adil bir hukuk düzeni kurup bunu geliştirerek sürdüren, hukuki güvenliği
sağlayan, Anayasa’ya aykırı durum ve tutumlardan kaçınan, hukuk kurallarıyla
kendini bağlı sayan ve yargı denetimine açık olan devlettir” (AYM, E.S.
:2018/125, K.S.:2020/4, K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126,
§26). Oysa, cumhurbaşkanlığı kararnamelerine ilişkin (ve özellikle de bunların
konu bakımından yetkisizliğine dayalı) iptal başvurularının böylesine çok
sayıda ve bu kadar uzun süreler karara bağlanmamış şekilde AYM önünde birikmiş
olması, AYM’nin verdiği hukuk devleti tanımındaki her bir unsurun adeta
dondurulması anlamına gelmekte; yürütmeyi, dolaylı olarak, yetkisi dışındaki
alanları sistematik şekilde Anayasa’ya aykırı cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle
düzenleme refleksi konusunda cesaretlendirmektedir.
Anayasa’nın genel esaslar kısmındaki maddeleri, madde 2’nin
yaptığı çerçeve ve temel tanımlar doğrultusunda okumak ve anlamlandırmak
gerekir:
Anayasa’nın 7., 8. ve 9. maddeleri; Devlet örgütü olarak yasama,
yürütme ve yargı yetkilerini ayrı ayrı düzenlemektedir. Normlar hiyerarşisinin
ana çerçevesini koyan madde 11’e göre; Anayasa hükümleri, yasama, yürütme ve
yargı organlarını bağlamaktadır. Anayasa Mahkemesi’nin, Anayasa’nın bu temel
hükümleri ışığında, iptal davası konusu cumhurbaşkanlığı kararnamelerine
ilişkin denetimini titizlikle gerçekleştirmesi, ivedi bir gerekliliktir.
Yeniden dikkat çekilmesi gereken bir husus da, gerekçe
sorunudur: hukuk devletinde her türlü resmi işlemin gerekçeli olması, hukukun
genel ilkesidir. Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin gerekçesiz olması ise, hukuk
devletine açıkça aykırılık oluşturduğu gibi, anlaşılır ve öngörülebilir
olmalarını da zorlaştırmaktadır. Salt bu gerekçesizlik özelliği dahi,
cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin Anayasa’ya uygunluk denetiminin taşıdığı
önemi göstermektedir.
B. 80 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı Kararnamelerinde Değişiklik
Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı Kararnamesi’nin 5. maddesi ile değiştirilen
4 sayılı CBK’nın 193. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesinin Anayasa
aykırılığı
80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5. maddesi ile 4
sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 193. maddesinin ikinci fıkrası
değiştirilmiş ve Kalkınma Ajanslarının yönetim kurullarının oluşumu ve toplantılarına
katılımın şekli belirlenmiştir. İptal talebine konu olan son cümle ile kalkınma
ajansları yönetim kurulu toplantılarına yönetim kurulu üyelerinin bizzat
katılımı ve vekil aracılığıyla temsil edilemeyecekleri düzenlenmektedir.
İptali talep edilen söz konusu cümle, Anayasanın birden çok
maddesine aykırılık taşımaktadır. Aşağıda sırasıyla bu aykırılıklar ele
alınmıştır.
a. Anayasa’nın 104/17. Maddesine Aykırılık
İlk olarak; iptali talep edilen düzenleme, Anayasa’nın 104.
Maddesinin 17. fıkrasına aykırıdır. Anayasanın 104/17. Maddesinde, “Kanunda
açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” kuralı
bulunmaktadır. Bir konu yasa ile açıkça düzenlenmişse Cumhurbaşkanlığı
kararnamesi çıkartılamaz. AYM’nin, Anayasa’daki söz konusu yetki sınırlamasına
ilişkin yorumu şu şekildedir: “Anayasa’nın 104. maddesinin on yedinci
fıkrasının dördüncü cümlesinde “Kanunda açıkça düzenlenen konularda
Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” denilmiştir. Buna göre öncelikle
CBK’lerin anılan Anayasa hükmü yönünden yapılacak denetiminde karşılaştırmaya
esas olabilecek, daha önce çıkarılmış bir kanun olup olmadığının tespit
edilmesi gerekir. Sonrasında ise, -böyle bir kanun varsa- incelenen CBK
kuralının kanunun açıkça düzenlediği konuyu düzenleyip düzenlemediği belirlenmelidir.
Bu değerlendirme yapılırken önce ilgili kanunun CBK ile düzenlenen alanda hüküm
ifade edip etmediğinin belirlenmesi, ardından da kanundaki düzenlemenin açık
olup olmadığının tespit edilmesi gerekir” (AYM, E.S. :2018/125, K.S.:2020/4,
K.T.:22/1/2020, R.G. Tarih – Sayı: 13/5/2020 – 31126, §24).
80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5. maddesi ile
değiştirilen 4 sayılı CBK’nın 193. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi, 3/7/2005
tarih ve 5393 sayılı Belediye Kanununun 40. maddesinde açıkça düzenlenmiş bir
konuda düzenleme yapmaktadır.
5393 sayılı Belediye Kanununun 40. Maddesi şu şekildedir:
“Başkan vekili
Madde 40- Belediye başkanı izin, hastalık veya başka bir sebeple
görev başında bulunmadığı hâllerde, bu süre içinde kendisine vekâlet etmek
üzere, belediye meclisi üyeleri arasından birini başkan vekili olarak
görevlendirir.
Başkan vekili, başkanın yetkilerine sahiptir.
Başkan vekiline, görev süresince başkana ödenen aylık brüt
ödeneğin gün hesabı üzerinden ödenek verilir.”
Kanunun 40. maddesinde belediye başkan vekilinin görev ve
yetkileri ile özlük hakları açık bir biçimde ele alınmış ve tanımlanmıştır. Bir
kurumu temsil eden kişinin izin, hastalık ve başka nedenlerle görevinin başında
olamaması durumu söz konusu olabilmektedir. Kurumun yönetilmesinde ita
yetkisinin devamı ve kurumu temsil sürecinin devamı esastır. Bu çerçevede
kurumu temsile yetkili kişinin yerine bir kişinin vekalet etmesi de idare
hukuku açısından olmazsa olmaz bir koşuldur. İta amiri bu durumlarda sınırlı
süreli yetki devri yapabilir. Yerel yönetimler hususunda yasa koyucu, bu yetki
devri hususunda açık bir tanımlama yapmış ve belediyelerde belediye başkanının
izin, hastalık veya başka bir sebeple görev başında bulunmadığı hâllerde
yetkilerini kime devredilebileceği ve yetki devrinin süre ve sınırını da
saptamıştır.
Yukarıda da görüldüğü üzere belediye başkan vekili, belediye
başkanının bütün yetkilerine haizdir. Dolayısıyla, mevzuat dahilinde belediyeyi
temsilen belediye başkanına tanınan her türlü yetkiyi kullanabileceği gibi
belediye başkanının görevlerini de yerine getirmek zorundadır. Dolayısıyla
kanun veya bir cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile oluşturulan kurullar veya
kurumlarda da belediyeyi temsilen bulunmak zorundadır. Kanun ile düzenlenmiş bu
yetki ve görev ancak başka bir kanun ile değiştirilebilir ve ortadan
kaldırılabilir. Ancak, 80 sayılı CBK’nın 5. Maddesinin ikinci fıkrasının son
cümlesi ile kanun ile tanınan bu yetki ortadan kaldırılmakta ve belediye
başkanının kalkınma ajansları yönetim kurulu toplantılarına şahsen katılımı
düzenlenmekte, belediye başkanının izin, hastalık veya başka nedenlerle görevi
başında olmadığı durumlarda belediyenin yönetim kurulu toplantılarında yetkili
olan başkan vekili tarafından temsiline olanak vermemektedir.
Yukarıda belirtilen aykırılık başka bir yerel yönetim kurumu
olan büyükşehir belediyeleri açısından da bulunmaktadır. 10/7/2004 tarih ve
5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu’na göre büyükşehir belediye başkanı
kurumu temsile yetkilidir. Büyükşehir belediye başkanının görev başında
olmadığı hallerde kuruma vekalet edilmesine ilişkin yetki devri hususu kanunda
düzenlenmemiştir. Ancak, Kanunun 18. Maddesinin birinci fıkrasının (k) bendinde
“k) Diğer kanunların belediye başkanlarına verdiği görev ve yetkilerden
büyükşehir belediyesi görevlerine ilişkin olan hizmetleri yerine getirmek ve
yetkileri kullanmak.” Yetkisi verilmiştir. Yine aynı Kanunun 28. maddesinde
Belediyeler Kanunu’nun ilgili hükümlerinin Büyükşehir Belediye Kanunu’na aykırı
olmayan hükümlerinin uygulanacağı belirtilerek bu kurumlarda da başkanın görev
başında olmadığı hallerde belediyenin başkan vekili tarafından temsil edileceği
tanımlanmıştır. Dolayısıyla Belediye Kanunu’nun 40. Maddesi büyükşehir
belediyeleri açısından da belediyenin temsili açısından emredici nitelikte bir
yasal normdur.
Belirtilen nedenlerle 80 sayılı CBK’nın 5. Maddesi ile getirilen
ve iptali talep edilen düzenleme Belediye Kanunu’nun 40. maddesi ile
çelişmektedir ve kanun ile düzenlenmiş bir konuda düzenleme yaptığından
Anayasa’nın 104/17. maddesine aykırıdır.
b. Anayasa’nın 8. Maddesine Aykırılık
İkinci olarak iptali talep edilen 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 5. maddesi ile değiştirilen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 193. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi, aynı zamanda
Anayasa’nın 8. maddesine aykırılık taşımaktadır.
Anayasa madde 8’e göre; “Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve
yerine getirilir”. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, yürütme yetkisi olarak,
Anayasa ve kanunlar çerçevesinde kullanılmalıdır.
Yukarıda da belirtildiği üzere, kalkınma ajanslarının yönetim
kurulu üyelerinin toplantılara şahsen katılımlarını düzenleyen CBK hükmü 5393
sayılı Belediye Kanunu ile 5216 sayılı Büyükşehir Belediye Kanunu ile
düzenlenmiş olan bir konuda düzenleme yapmakta ve söz konusu kanunlarla
çelişmektedir.
İptali istenen düzenleme; yukarıda anılan sebeplerle,
Anayasa’nın 8. maddesinin öngördüğü şekilde, “Yürütme yetkisi ve görevi,
Cumhurbaşkanı tarafından, Anayasaya ve kanunlara uygun olarak kullanılır ve
yerine getirilir” hükmüne aykırıdır.
Bu itibarla 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5. maddesi
ile değiştirilen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 193. maddesinin ikinci
fıkrasının son cümlesi, Anayasa’nın 8. maddesine de aykırıdır, iptali gerekir.
c. Anayasa’nın 6. Maddesine Aykırılık
Anayasa’nın 6. maddesine göre, “Hiçbir kimse veya organ
kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz”. Ancak iptali talep
edilen düzenleme ise yukarıda da belirtildiği üzere açık bir biçimde Anayasanın
104. maddesindeki yetki normuna aykırılık taşımaktadır. Haliyle, itiraz konusu
kural Anayasa’nın 8. maddesine olduğu kadar 6. maddesine de aykırıdır.
d. Anayasa’nın 7. Maddesinde Belirlenen Yasama Yetkisinin
Devredilemezliği İlkesine Aykırılık
Yürütme organı (ya da idare), Anayasada öngörülmüş durumlar
dışında kanunların düzenlemediği bir alanda kendiliğinden kural koyamaz. Ya da
bir kanuna aykırı olarak bir kural koyamaz.
80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5. maddesi ile
değiştirilen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 193. maddesinin ikinci
fıkrasının son cümlesi ile 5393 sayılı Belediye Kanunu’nun 40. maddesinde
açıkça düzenlenmiş bir konuda Kanuna aykırı olan bir düzenleme yapılmaktadır.
Bu şekilde; yürütme, fonksiyon gasbı yapmak suretiyle, Anayasa
tarafından kanun koyucunun konu bakımından yetki alanına inhisar ettirilen bir
alanda düzenleme yapmıştır. Yürütme organı (ya da idare), Anayasada öngörülmüş
durumlar dışında kanunların düzenlemediği bir alanda kendiliğinden kural
koyamaz ve kanuna aykırı düzenleme yapamaz.
Dolayısıyla yukarıda belirtilen Kanuna aykırı bir düzenleme
yapılması ve yürütmeye Anayasa’ya aykırı bir yetki tanımlanması, yasama
yetkisinin devrine ilişkin sınırın aşıldığını ve yürütmenin yasamanın yetki
alanına müdahale ettiğini göstermektedir. Bu nedenle, söz konusu madde,
Anayasa’nın 7. maddesinde belirlenen yasama yetkisini devretme yasağına
aykırıdır, iptali gerekir.
e. Anayasa’nın 2. Maddesine ve Başlangıç İlkelerine Aykırılık
Başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik
ve sosyal bir hukuk Devleti” olan Cumhuriyet, erkler ayrılığı ilkesinde
somutlaşır: “Kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması
anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret
ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu ve üstünlüğün ancak
Anayasa ve kanunlarda bulunduğu;” (Başlangıç, prg.4). Bu çerçevede; Anayasa’nın
7., 8. ve 9. maddeleri de yasama, yürütme ve yargı yetkilerini ayrı ayrı
düzenler.
80 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 5. maddesi ile
değiştirilen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı Kararnamesinin 193. maddesinin ikinci
fıkrasının son cümlesi, yukarıda açıklanan nedenlerle, “Anayasa ve kanunların
üstünlüğü” ilkesini ihlal ettiğinden, Anayasa’nın 2. maddesine ve Başlangıç
prg. 4’e de aykırılık oluşturmaktadır.
Bu aykırılık durumu, “kaynağını Anayasa’dan almayan Devlet
yetkisi kullanma yasağı” (md.6) karşısında ve Anayasanın bağlayıcılığı ve
üstünlüğü ilkesi (md.11) ile daha belirgin hale gelmektedir. Dahası,
Cumhurbaşkanı’nın, “Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve
uyumlu çalışmasını temin” etme yükümlülüğü (md.104/2), aykırılık durumunu,
aşikâr olmanın ötesinde tehlikeli hale getirmektedir. Bu nedenle, söz konusu
düzenleme, Anayasa’ya aykırı olarak bir yetki kullanımını düzenlediğinden ve
yukarıda belirtilen nedenlerle Anayasa’nın 6., 11. ve 104/2. Maddelerine de
aykırılık teşkil etmektedir.
Yukarıda belirtilen nedenlerle 80 sayılı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 5. maddesi ile değiştirilen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 193. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi, Anayasanın,
Başlangıç ilkelerine, 2., 6., 7., 8., 11., 104 ve 104/17. maddelerine aykırı
olması nedeniyle iptali talep edilmektedir.
III. YÜRÜRLÜĞÜ
DURDURMA İSTEMİNİN GEREKÇESİ
Cumhurbaşkanlığı Kararnameleri, 6771 sayılı Anayasa Değişikliği
Kanunu ile Anayasada yapılan değişikliklerle hukuk sistemimize girmiş ve 24
Haziran Seçimleri sonucunda Cumhurbaşkanının yemin ederek görevine başlamasıyla
yürürlüğe girmiştir. Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile ilk defa yürütme
organına, dayanağını doğrudan Anayasadan alan bir düzenleme yetkisi
tanınmıştır. Anayasa’da önemli sınırlamalar getirilerek tanınmış olan bu
yetkinin, anayasal sınırlar çerçevesinde kullanılması, kötüye kullanılmaması ve
yasama yetkisinin devri niteliği taşımaması, Anayasa’nın başta 6., 7. ve 8.
maddeleri gereği olup, örgütlenmesi, erkler ayrılığına dayanan demokratik hukuk
devletinin yaşama geçirilmesi açısından hayati önem taşımaktadır. Oldukça güçlü
yetkilerle donatılmış ve doğrudan halk tarafından seçilen Cumhurbaşkanının
anayasada kendisine tanınan sınırlı alanı aşarak her konuda düzenlemeler
yapması, demokratik hukuk devletinin özünü oluşturan denge ve denetleme
mekanizmalarını işlevsiz hale getirecek, sistemi yürütmenin keyfi yönetimine
dönüştürecektir.
Göreve başlamasının hemen ardından Cumhurbaşkanınca oldukça
kapsamlı pek çok CBK çıkarıldığı görülmektedir. Bu CBK’lerin pek çoğunda da
çerçevesini Anayasa’nın açıkça çizdiği yetki sınırlarının aşıldığı, Anayasanın
CBK ile düzenlenmesini yasakladığı alanlarda düzenlemeler yapıldığı
görülmektedir. Yukarıda iptali istenen kural da Anayasanın cumhurbaşkanlığı
kararnamesi ile düzenlenmesini yasakladığı alanlara ilişkin bir düzenleme oluşturmaktadır.
Bu nedenle ultra vires geçersizlikle maluldür. Bu bakımdan Anayasa Mahkemesince
ivedilikle incelenerek yetki dışı düzenlemelerin iptal edilmesi ve hukuk
sisteminden ayıklanması, normlar hiyerarşisine dayanan hukuk düzeninin
devamlılığı bakımından hayati önem taşımaktadır.
Anayasanın tanıdığı yetki çerçevesinin dışında yapılan işlemler,
ultra vires geçersizlikle maluldür. Hukuki geçerliliği bulunmayan düzenlemelere
dayanarak işlemler tesis edilmesi, birey haklarına telafisi imkânsız zararlar
verecektir. Bu nedenle, bu düzenlemelerin bir an önce yürürlüklerinin
durdurulması, hukuki bir zorunluluktur.
Hukuk devleti ilkesini zedeleyen ve Anayasaya açıkça aykırı olan
bir düzenlemenin uygulanması halinde, sonradan giderilmesi olanaksız zararlara
yol açacağı çok açıktır. Anayasal düzenin en kısa sürede hukuka aykırı
kurallardan arındırılması, hukuk devleti sayılmanın da gereğidir. Anayasaya
aykırılığın sürdürülmesinin, bir hukuk devletinde sübjektif yararların üstünde,
özenle korunması gereken hukukun üstünlüğü ilkesini de zedeleyeceği
kuşkusuzdur. Hukukun üstünlüğü ilkesinin sağlanamadığı bir düzende, kişi hak ve
özgürlükleri güvence altında sayılamayacağından, bu ilkenin zedelenmesinin
hukuk devleti yönünden giderilmesi olanaksız durum ve zararlara yol açacağında
duraksama bulunmamaktadır.
Ayrıca, burada tekrar vurgulanmalıdır ki; Anayasa’nın
çerçevesini ve sınırlarını sınırlı sayı ilkesiyle (numerus clausus) belirlemiş
olduğu yetki alanı dışında çıkarılan cumhurbaşkanlığı kararnameleri, Türkiye
Cumhuriyeti’nin üzerine inşa edildiği erkler ayrılığı ilkesinin ve bu çerçevede
Devletin yönetim biçimine ilişkin emredici ve yasaklayıcı Anayasa hükümlerinin
ihlal edilmesi sonucunu doğurduğu kadar, Devlet’in hukuki yapılanmasının
çerçevesini oluşturan normlar hiyerarşisinin de bozulmasına sebep olmaktadır.
Siyasi rejimin demokrasiden monokrasiye kaydırıldığı, yargının bağımsızlığını
yitirdiğine ilişkin çok ciddi iddia ve tespitlerin bulunduğu bir tarihsel zaman
diliminde (bu son nokta hakkında bkz. Türkiye’nin AİHS’nin 18. maddesini ihlal
ettiğine karar veren müteakip karar: AİHM, Kavala/Türkiye, başvuru no: 28749/18,
10 Aralık 2019, p.197-232), AYM’nin, açık şekilde Anayasa’nın çizdiği yetki
çerçevesinin dışına çıkan cumhurbaşkanlığı kararnamesi maddelerinin
yürürlüklerinin durdurulmasına karar vermesi; Anayasa’nın tanımladığı şekliyle
Devlet düzeninin sağlıklı işleyişi, hukuk devletini ilkesinin asgari
gereklerinin işletilmesi ve demokrasinin devamı açısından yaşamsal olduğu
kadar, Anayasa Mahkemesi’nin varlık sebebi açısından da bir zorunluluktur.
Yukarıda sayılan türde zarar ve durumların doğmasını önlemek
amacıyla, Anayasaya açıkça aykırı olan söz konusu maddenin iptal davası
sonuçlanıncaya kadar yürürlüğünün de durdurulması istenerek Anayasa Mahkemesine
dava açılmıştır.
IV. SONUÇ VE İSTEM
13/07/2021 tarihli ve 80 sayılı Bazı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamelerinde Değişiklik Yapılması Hakkında Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesi’nin;
5. maddesi ile değiştirilen 4 sayılı Cumhurbaşkanlığı
Kararnamesinin 193. maddesinin ikinci fıkrasının son cümlesi, Anayasanın,
Başlangıç ilkelerine, 2., 6., 7., 8., 11., 104. ve 104/17. maddelerine,
aykırı olması nedeniyle iptaline ve dava sonuçlanıncaya kadar
yürürlüğünün durdurulmasına, karar verilmesine ilişkin istemimizi saygı ile arz
ederiz.”