ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı : 1985/7

Karar Sayısı : 1985/22

Karar Günü : 28/11/1985

R.G. Tarih-Sayı :21.01.1986-18995

İptal Davasını Açan : Türkiye Büyük Millet Meclisinin 91 üyesi.

İptal Davasının Konusu : 13/4/1985 günlü, 18724 sayılı Resmi Gazete'de yayımlanan 9/4/1985 günlü; 3179 sayılı "13 Kanunusani 1943 Tarihli, 4357 Sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına, Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı İle Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanunda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun"un 1. ve 2. maddelerinin, hukukun genel kurallarına ve Anayasanın 33., 35., 48. ve 171. maddelerine aykırılığı sebebiyle iptali istemidir.

II - METİNLER :

A - Yasa Kuralları :

1 - İptali İstenen Yasa Kuralları :

9/4/i985 günlü, 3179 sayılı Kanun'un 1. ve 2. maddeleri şöyledir :

"Madde 1.- 4357 sayılı Kanunun 14 üncü maddesinin üçüncü fıkrası aşağıdaki şekilde değiştirilmiştir.

Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığının tediyeleri Divanı Muhasebat vizesine tabi değildir. Sandığın idaresi; işleyiş tarzı ve esasları Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığınca hazırlanan bir "anastatü" ile tesbit olunur."

"Madde 2.- 4357 sayılı Kanuna aşağıdaki geçici maddeler eklenmiştir.

Geçici Madde 5.- Bu Kanunda öngörülen "Anastatü" Kanunun yürürlüğe girdiği tarihten itibaren en geç 3 ay içinde hazırlanır.

Bu statünün hazırlanmasında sandığın mevcut organlarından Genel Kurul, Genel Yönetim Kurulu, Merkez Yürütme Kurulu ve Denetim Kurulu müştereken veya ayrı ayrı istişari görüş bildirebilir.

Geçici Madde 6.- "Anastatü" hazırlanıncaya kadar temliki tasarruflarda bulunulmamak şartı ile mevcut "anastatü" hükümlerinin tatbikine devam olunur.

2-İlgili Yasa Kuralları :

13/1/1943 günlü, 4357 sayılı Kanunun konu ile ilgili 11. ve 14. maddeleri şöyledir:

"MADDE 11.- (14/5/1958 günlü, 7117 sayılı Yasa ile değişik) hükmi şahsiyeti haiz ve Maarif Vekaletine bağlı olmak üzere (İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı) adı ile bir sandık kurulur.

Maarif Vekaleti bütçesinden maaş alan ilkokul öğretmenleri, ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri, arızalı çocuklara ilk tahsillerini veren müesseselerin öğretmenleri, Maarif Müdürleri, ilköğretmen müfettiş ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri, İlköğretim Umum Müdürlüğü ve Maarif Müdürlüklerinde vazifeli memurlar ile Sandık işlerinde çalışan memurlar Sandığa azadırlar.

Sandık azası iken emekliye ayrılanlar, isterlerse azalıklarını devam ettirebilirler.

Sandığın gelirleri şunlardır :

1 - Azalardan umumi heyetçe tesbit edilecek miktarda her ay kesilecek aidat (azanın her terfi ettiği ayı takibeden ayda bu aidat yalnız o aya mahsus olmak üzere iki misli olarak alınır).

2 - Teberrular ve Devlet bütçesinden yapılacak yardımlar.

3 - Sandık gelirlerinin nemalandırılmasından hasıl olan karlar.

4 - Sandığın maksatlarını tahakkuk ettirmeye elverişli prevantoryum ve kaplıca gibi tesisler satın alarak veya yaptırılarak bunların kiralanmasından veya işletilmelerinden elde edilecek kazançlar.

Sandığın, azalarına hangi hallerde ve ne miktarda karşılıksız veya karşılıklı yardım yapacağı 14 üncü maddede yazılı "Anastatü" de belirtilir."

"MADDE 14.- 11 ve 12 nci maddelerde yazılı sandıkların mevcutları ve alacakları Devlet mallarına ait hak ve rüçhanları haizdir.

Sandığın gelirleri bilumum vergi, resim ve harçlara tabi olmadığı gibi haciz ve temlik dahi edilemez.

Bu sandıkların tediyeleri Divanı Muhasebat vizesine tabi değildir. Sandıkların idaresi, işleyiş tarzı ve esasları Ortaklar Umumi Heyetince hazırlanıp Maarif Vekilliğince tasdik olunacak bir anastatü ile tesbit olunur.

Bu sandıkların işlerinde çalıştırılacak memur ve müstahdemler 1683 sayılı Kanun ile kabul edilen esaslar gözönünde tutularak yapılacak bir nizamnameye göre tekaüt edilirler. Tekaüt aylıklarını bu sandıklardan alırlar."

B - Dayanılan Anayasa Maddeleri :

"MADDE 33. - Herkes, önceden izin almaksızın dernek kurma hakkına sahiptir.

Dernek kurabilmek için kanunun gösterdiği bilgi ve belgelerin, kanunda belirtilen yetkili mercie verilmesi yeterlidir. Bu bilgi ve belgelerin kanuna aykırılığının tespiti halinde yetkili merci; derneğin faaliyetinin durdurulması veya kapatılması için mahkemeye başvurur.

Hiç kimse bir derneğe üye olmaya ve dernekte üye kalmaya zorlanamaz. Dernek kurma hürriyetinin kullanılmasında uygulanacak şekil, şart ve usuller kanunda gösterilir.

Dernekler, 13 üncü maddedeki genel sınırlamalara aykırı hareket edemeyecekleri gibi; siyasi amaç güdemezler, siyasi faaliyette bulunamazlar, siyasi partilerden destek göremez ve onlara destek olamazlar, sendikalarla, kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları ve vakıflarla bu amaçla ortak hareket edemezler."

Kuruluş amaç ve şartlarını kaybeden yahut kanunun öngördüğü yükümlülükleri yerine getirmeyen dernekler, kendiliğinden dağılmış sayılır.

Dernekler, kanunun öngördüğü hallerde hakim kararıyla kapatılabilir. Devletin ülkesi ve milletiyle bölünmez bütünlüğünün, milli güvenliğin, milli egemenliğin, kamu düzeninin, başkalarının hak ve hürriyetlerinin korunması ve suçların önlenmesi bakımlarından gecikilmesinde sakınca bulunan hallerde, hakim kararına kadar kanunen yetkili kılınan merciin emriyle faaliyetten alıkonulabilir.

Birinci fıkra hükmü, Silahlı Kuvvetler ve kolluk kuvvetleri mensupları ile kamu hizmeti görevlerinin dernek kurma haklarına başkaca sınırlamalar getirilmesine veya bu hürriyeti kullanmalarının yasaklanmasına engel değildir.

Bu madde hükmü vakıflara ve bu nitelikteki kuruluşlara da uygulanır."

"MADDE 35. - Herkes, mülkiyet ve miras haklarına sahiptir.

Bu haklar, ancak kamu yararı amacıyla, kanunla sınırlanabilir.

Mülkiyet hakkının kullanılması toplum yararına aykırı olamaz."

"MADDE 48. - Herkes, dilediği alanda çalışma ve sözleşme hürriyetlerine sahiptir. Özel teşebbüsler kurmak serbesttir. Devlet, özel teşebbüslerin milli ekonominin gereklerine ve sosyal amaçlara uygun yürümesini, güvenlik ve kararlılık içinde çalışmasını, sağlayacak tedbirleri alır."

"MADDE 123. - İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri, merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.

Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur."

"MADDE 171.- Devlet; milli ekonominin yararlarını dikkate alarak, öncelikle üretimin artırılmasını ve tüketicinin korunmasını amaçlayan kooperatifçiliğin gelişmesini sağlayacak tedbirleri alır.

Kooperatifler; Devletin her türlü kontrol ve denetimine tabi olup, siyasetle uğraşamaz ve siyasi partilerle işbirliği yapamazlar."

III - İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca H. Semih Özmert, Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, Kenan Terzioğlu, Yılmaz Aliefendioğlu, Yekta Güngör Özden, Muammer Turan, Mehmet Çınarlı, Selahattin Metin, Mahmut C. Cuhruk ve Mustafa Şahin'in katılmalarıyla 25/6/1985 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında dosyada eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine oybirliğiyle karar verilmiştir.

IV - ESASIN İNCELENMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, dava dilekçesi, iptali istenilen kanun maddeleri, Anayasa'ya aykırılık iddiasına dayanak yapılan Anayasa maddeleri, bunlarla ilgili gerekçeler ve öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

A - İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığının kuruluş amaçları ve statüsü :

Cumhuriyetin ilk yıllarında, ilköğretim hizmeti Özel İdare'ler tarafından üstlenilmiş ve ilkokul öğretmenlerinin maaş ve diğer özlük işleri, genel bütçe dışında özel idareler eliyle yürütülmüştür. Zaman içerisinde özel idarelerin bütçelerinde giderleri karşılayacak yeterli kaynakların bulunmaması nedeniyle öğretmenlerin terfi farkları, makam ücretleri, mesken ve teçhizat bedelleri ödenememiş ve bu yüzden özel idarelerin birbuçuk milyon lira borç birikmiştir. Bunun dışında, 10/6/1930 günlü ve 1702 sayılı Kanun gereğince, terfilerine karar verilen öğretmenlerin intibak ve kıdem zamlarından dolayı iki milyon liralık bir borç daha oluşmuştur. 4357 sayılı Kanun esas itibariyle bu borçların ödenmesi amacıyla çıkarılmış ve yasaya, bu sorunun çözümü ve bundan sonra aynı sorunlarla karşılaşılmaması için gerekli hükümler konulmuştur. Bu Kanunla ilkokul öğretmenleri mali haklar yönünden genel bütçe içerisine alınmışlardır.

4357 sayılı Kanunla, bunlardan ayrı olarak, iki sandık kurulmuştur. Bu sandıklardan biri ilkokul öğretmenleri Yapı sandığı, diğeri ise Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı'dır.

İlkokul Öğretmenlerine mesken temin etmek üzere Kanunun 12. maddesiyle kurulan Yapı Sandığı, 1958 yılında, 22/5/1958 günlü, 7118 sayılı Kanunla kurulan Türkiye Öğretmenler Bankasına devredilmiştir. Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı kurulmasına ilişkin 14. madde ise 1943 yılından bu yana hiçbir değişikliğe uğramadan yürürlükte kalmıştır.

4357 sayılı Kanun'un gerekçesinde, bu sandığın kuruluş nedeni ve amacı şöyle açıklanmaktadır : "... madde, öğretmenlerden hastalananlara, evlenenlere, çocuk doğuranlara, çocuklarını okutacaklara, ölenlerin ailelerine yardım etmek üzere kurulacak (Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı) na aittir. Geçinme yükünü hafifletmek, sağlığa ve içtimai yardıma taallûk eden meselelerde öğretmenleri birbirlerine yardım edici duruma getirmek gayesini güden bu sandığın teşkili faydalı ve zaruri görülmüştür.

Bu şekilde kurulan Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı'nın anastatüsü kuruluşundan bu yana Ortaklar Genel Kurulunca hazırlanmış ve Bakanlığın onayı ile yürürlüğe girmiştir. En son 18. 0lağan Genel Kurul toplantısında anastatü'nün 13. maddesi üzerinde yapılan değişiklik Bakanın 4/8/1978 tarihli onayı ile yürürlük kazanmıştır.

4357 sayılı Kanunun 11. ve 14. maddelerinin birlikte incelenmesinden sandığın başlıca özelliklerinin şunlar olduğu görülmektedir :

1 - Sandık, tüzelkişiliği haiz, Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığına bağlı olarak faaliyet göstermek üzere kurulmuştur.

2 - İlkokul öğretmenleri, ilkokul yardımcı ve stajyer öğretmenleri, yetiştirme yurtları öğretmenleri, arızalı çocuklara ilk tahsillerini veren müesseselerin öğretmenleri, milli eğitim müdürleri, ilköğretmen müfettiş ve denetmenleri, uygulama okulu öğretmenleri, İlköğretim Genel Müdürlüğü ve Milli Eğitim Müdürlüklerinde görevli memurlar ile sandık işlerinde çalışan memurlar sandığın tabii üyesidirler.

3 - Sandığın temel gelir kaynağını üyelerden, Genel Kurulca tesbit edilecek miktarda, her ay kesilecek aidatlar oluşturmakta bunun yanı sıra bağışlar ve Devlet bütçesinden yapılacak yardımlar, sandık gelirlerinin nemalandırılmasından elde edilen karlar, sandığın amaçlarını gerçekleştirmeye elverişli prevantoryum vs. kaplıca gibi tesisler satın alarak veya yaptırılarak bunların kiralanmasından veya işletilmesinden elde edilecek kazançlar da sandığın diğer gelir kaynakları olarak gösterilmektedir.

4 - Sandığın mevcutları ve alacakları Devlet mallarına ait hak ve rüçhanları haizdir.

5 - Sandığın gelirleri her türlü vergi, resim ve harçlardan muaf olduğu gibi haciz ve temlik dahi edilemez.

6 - Sandığın tediyeleri Sayıştayın vizesine tabi değildir.

7 - Sandık üzerinde, Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığının idari vesayet yetkisi vardır. Çünkü sandığın ortaklar tarafından hazırlanan anastatüsü, Bakanlığın onayı ile geçerlik kazanmaktadır.

B - İptali istenen yasa kurallarının iptal istemine dayanak yapılan Anayasa Maddeleri karşısındaki durumu :

1 - 3179 sayılı Kanunun dava konusu 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'nın 33. ve 35. maddelerine aykırılığı sorunu :

Dava dilekçesinde, sandığın bir ticaret şirketi ya da bir kamu kurumu veya kamu kurumu niteliğinde herhangi bir meslek kuruluşu olmadığı, kendine özgü bir kuruluş olduğu; sandığın işleyişini ve faaliyetlerini düzenleyen "anastatüyü yapma yetkisinin genel kurulun elinden alınmasının bu kurulu serbest iradesi dışında hazırlanacak metinlere iş ve icraata boyun eğmek zorunda bırakacağı,

Tüzelkişiliğe hayat veren sandık üyelerinin, sandığın statüsünün yapılmasına katılamamalarının Anayasanın; kişilerin iştirak ettikleri örgütlerde karar ve söz haklarını koruyan ilkelerine aykırı düşeceği,

Sandığın, sosyal amaçlarının üyelerin ödentileri ile ticari faaliyetlerden elde edilen kazançlarla yerine getirildiği, sandığın mal varlığında devlete ait bulunan mal veya para olmadığı, getirilen yeni statünün sandığa el koyma anlamına geleceği ileri sürülerek hukukun genel ilkeleri ile Anayasanın 33., 35., 48, ve 171. maddelerine aykırılık iddiasında bulunulmuştur.

13 Ocak 1943 tarihinde kabul edilen 4357 sayılı Kanunla, "Hususi İdarelerden Maaş Alan ilkokul Öğretmenleri" ile diğer sandık üyesi personelin sosyal güvenceye kavuşturulmak istendiği ortadadır. Hiç şüphesiz, Anayasa, kurallarına uygun olmak koşulu ile, kamusal ihtiyaçların gerekli kıldığı hallerde, yasama organı, herhangi bir alanı yasal statü içine alarak bir kamu hizmeti tesis edebilir. İşte, "İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı," da bu suretle vücuda getirilmiş bir kamu kurumudur, Üyelerinin serbest irade ve insiyatiflerinin eseri değildir. Fonksiyonları bakımından kamu gücüne dayanan bir statüye sahiptir. İşlemlerinin kapsam ve sınırı kanunla tayin ve tesbit edilmiştir. Taşıdığı bu özellikleri nedeniyle tüzelkişiliğe sahip bir kamu kurumu olduğu aşikar bulunan sandığın, Anayasa'nın 33. maddesine konulan derneklerle herhangi bir benzerliği yoktur.

3179 sayılı Kanunla, sandık "anastatüsü"nü yapma yetkisinin Sandık Genel Kurulundan alınarak Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığına verilmesi aynı nedenlerle Anayasa'nın 35. maddesine de aykırı görülmemiştir.

Dava dilekçesinde örnek gösterilen Anayasa Mahkemesinin 25/1/1977 günlü, E : 1976/36, K : 1977/2 sayılı iptal kararı, Bankalar, Sigorta Şirketleri, Ticaret Odaları, Sanayi Odaları ve Borsalar gibi kuruluşların bünyesinde faaliyet gösteren sandıkların bütün aktif ve pasifleriyle birlikte Sosyal Sigortalar Kurumuna devri ile alakalı olup bakılmakta olan bu davaya emsal sayılacak unsurları taşımamaktadır.

2 - Anayasa'nın 48. Maddesi Yönünden İncelenmesi :

Dava dilekçesinde, 3179 sayılı Yasanın 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'nın 48. maddesine de aykırı olduğu öne sürülmüşse de çalışma ve sözleşme hürriyetini düzenleyen ve daha ziyade kişilerin diledikleri alanda çalışma ve arzuladıkları teşebbüsleri kurma hakkını belirleyen, bunun için devlete gerekli ekonomik ve hukuki ortamı yaratma ve bununla ilgili koşulları hazırlama görevini yükleyen bu maddenin de konuyla ilgisi bulunmamaktadır.

3 - Anayasa'nın 171. Maddesi Açısından İncelenmesi : 3179 sayılı Kanunun 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'nın 171. maddesine de aykırı olduğu öne sürülmüş ise de, üretimin arttırılması ve, tüketicinin korunması için kooperatifler kurulmasını ve kooperatifçiliğin gelişmesini sağlayacak tedbirlerin alınmasını Devlete ödev olarak yükleyen, buna karşılık kooperatifler üzerinde Devlete her türlü kontrol ve denetim yetkisini veren ve kooperatiflerin siyasetle uğraşmasını ve siyasi partilerle işbirliği yapmalarını yasaklayan hükmü ile, sandık statüsü arasında hukuki ilişki kurmak mümkün olmadığından, bu maddeye yönelik Anayasaya aykırılık savı da yerinde görülmemiştir.

4 - Anayasa'nın 123. Maddesi Yönünden İncelenmesi : Dava dilekçesinde yer verilmemekle birlikte, incelemenin Anayasa'nın 123. maddesi yönünden de yapılmasında zorunluk görülmüştür. Bu madde aşağıdaki hükmü içermektedir.

"İdare, kuruluş ve görevleriyle bir bütündür ve kanunla düzenlenir.

İdarenin kuruluş ve görevleri; merkezden yönetim ve yerinden yönetim esaslarına dayanır.

Kamu tüzelkişiliği, ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulur.

"İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığı"nın tüzelkişiliğe sahip bir kamu kurumu olduğuna ve bu kurumun bir ölçüde Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığının vesayeti altında bulunduğuna daha önce işaret olunmuştu. 3179 sayılı Kanunla yapılan değişiklikten önceki hükme göre, bu vesayet yetkisi, genel kurulca hazırlanan "anastatü"nün onaylanmasından ibarettir. Kamu tüzelkişilerinin, nitelik vs özellikleriyle bağdaştığı ve statülerinin elverdiği ölçüde, özel hukuk tüzelkişileri gibi genel hükümlere göre bazı yetkileri kullanmaları mümkün olmakla beraber, açık bir hüküm bulunmadıkça, bu hal; onların hukuk rejimi olan idare hukuku ve kamu kanunlarına bağlılık ilkesini ortadan kaldırmaz. Kamu tüzelkişilerinin kurulması, organları, görev ve yetkileri, işleyiş vs çalışma usulleri, yasal ve idari işlemlerle her zaman yeniden düzenlenebilir. Çünkü Anayasa'nın 123. maddesinde kamu tüzelkişiliği'nin ancak kanunla veya kanunun açıkça verdiği yetkiye dayanılarak kurulacağı hükmü yer almış bulunmaktadır. Bu durumda; kanun koyucunun, kamu tüzelkişiliğini genel yararın belirlediği ihtiyaca göre kurması ve onu kimi yetkilerle donatması asıldır.

Anayasa'da bir kamu tüzelkişiliğinin kurulması halinde, ona varlık verecek olan kanunda ne gibi kurallara ve ilkelere uyulacağı öngörülmemiş ise bu husus tamamen kanun koyucunun takdirine bırakılmış demektir. Şu halde, kuruluş emrini Anayasadan almayan ve fakat bir kanunla kurulan ve kısa adı İIKSAN olan "İlkokul Öğretmenleri Sağlık ve Sosyal Yardım Sandığının, kendi kendisini yönetme, yetkisine sahip kamu tüzelkişiliği şeklinde kurulması zorunluğu yoktur.

3179 sayılı Kanunun 2. maddesiyle 4357 sayılı Kanuna eklenen geçici 5. maddenin ikinci fıkrasında "Bu statünün hazırlanmasında sandığın mevcut organlarından, Genel Kurul, Genel Yönetim Kurulu, Merkez Yürütme Kurulu ve Denetim Kurulu müştereken veya ayrı ayrı istişari görüş bildirebilir" denilmektedir.

Burada, İlksanın belli organlarının sadece düşüncesini bildirmeye imkan verildiği, sandık anastatüsünün düzenleme yetkisini Milli Eğitim Gençlik ve Spor Bakanlığının takdir ölçülerine bırakıldığı görülmektedir. Bu husus hiç şüphesiz İlksanın kendi kendini yönetme yetkisini büyük ölçüde daraltmakta ise de belli bir hizmeti yapmakla görevli kılınan bu kuruluşun yönetim biçiminin yasa ile bu şekilde yeniden düzenlenmesinde Anayasaya aykırılık bulunmamaktadır.

Yukarıdan beri açıklanan nedenlerle 3179 sayılı Kanunun 1. ve 2. maddelerinde Anayasaya aykırı bir yön görülmediğinden iptal davasının reddine karar verilmelidir.

V - SONUÇ :

9/4/1985 günlü, 3179 sayılı "13 Kanunusani 1943 tarihli ve 4357 sayılı Hususi İdarelerden Maaş Alan İlkokul Öğretmenlerinin Kadrolarına, Terfi, Taltif ve Cezalandırılmalarına ve Bu Öğretmenler İçin Teşkil Edilecek Sağlık ve İçtimai Yardım Sandığı ile Yapı Sandığına ve Öğretmenlerin Alacaklarına Dair Kanunda Değişlik Yapılması Hakkında Kanun"un 1. ve 2. maddelerinin Anayasa'ya aykırı bulunmadığına, ve iptal isteminin reddine,

28/11/1985 gününde oybirliğiyle karar verildi.