ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1980/53

Karar Sayısı:1981/8

Karar Günü:27/1/1981

Resmi Gazete tarih/sayı:2.4.1981/17298

İTİRAZ YOLUNA BAŞVURAN : Adıyaman Tapulama Mahkemesi.

İTİRAZIN KONUSU : 10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. Maddesi ve 29.2.1980 günlü, 2298 sayılı, 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin 1. maddesinin (a), (d) ve (e) fıkraları hükümlerinin, Anayasa'nın 12., ve 42. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptaline karar verilmesi istenmiştir.

I - OLAY :

İtirazcı mahkeme, 766 sayılı Tapulama Yasası hükümlerine göre, dosyaları tamamlanan işlerin ilk duruşmasının birlik merkezinde açılmasının zorunlu olduğunu, bu oturumda hüküm verme olanağı bulunmayan durumlarda, sonraki oturumların bölge merkezinde yapılacağını, bu evrede yerine getirilmesi gereken keşiflerde, adliye mahkemelerindeki usul kurallarının uygulanmasına karşın, görevli hâkime, zabıtkâtibine ve mübaşire 766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesi ile 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. Maddesinin birinci fıkrasının (3) sayılı bendi gereğince harcırah yevmiyesi verildiğini, oysa aynı işi yapan adliye mahkemelerindeki hakim, zabıtkatibi ve mübaşirin daha çok yol tazminatı aldıklarını, bu durumun eşitsizlik yarattığını, kendilerine da aynı yasa hükümlerinin uygulanması gerektiğini, bu nedenle 6245 sayılı Harcırah sayılı Harcırah Yasasının 50-50/3. Maddesi hükmü ile 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin 1. Maddesinin (a), (d) ve (e) fıkraları hükümlerinin, Anayasanın 12. Ve 42. Maddelerine aykırı olduğunu kendiliğinden ileri sürerek, anılan hükümlerin iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurmuştur.

III - METİNLER :

A - İtiraz konusu hükümleri de içeren yasa maddeleri :

l -10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasası'nın 50. Maddesi şöyledir:

" Madde 50 - Aşağıdaki bentlerde gösterilen memur ve hizmetlilerden (4 üncü maddenin son fıkrası şumûlüne girenler dahil) 1, 2, 3 ve 5 numaralı bentlerde yazılı olanlara hertürlü arazi üzerinde fiilen çalıştıkları günler için ve 4 numaralı bendinde yazılı olanlara da Ankara dışında görevle geçirdikleri günler için derece ve vazifelerinin mahiyetine göre her yıl Bütçe Kanuna bağlı bir cetvel ile tesbit edilecek miktarlarda yevmiyeler tazminat olarak verilir.

1- Harita almak veya harita almaya müteallik işleri görmek üzere araziye çıkan harita ve orman umum müdürlükleri fen memurlarına;

2- Amenajman, tescir ve orman sınırlama işlerinde fiilen çalışan orman fen memurları ile teknik memurlara ve diğer memur ve hizmetlilere;

3- Toprak üzerinde ve köylerde kadastro ve tapu tahriri işlerinde ve Tapulama Kanununun tatbikinde bilfiil çalışan memur ve hizmetlilerle gezici hâkimlere;

4- Toprak komisyonları reis, âza ve memurlarıyla tayinleri merkezden yapılan hizmetlilerine ve bu komisyonların bulundukları yerlerde gezici olarak vazifelendirilen hâkim, zabitkâtibi ve mübaşirlere; (6092 sayılı Kanunun birinci maddesinin son fıkrası gereğince teşkil olunan komisyonların memur olan azaları dahil);

5- Maden arama işlerinde çalışan mühendis, jeolog, prospektör ve bunlarla beraber çalışması zaruri bulunan diğer memur ve hizmetlilere;

(Orman sınırlama komisyonlarıyla kadastro ve tapu tahriri komisyonlarının memur olmayan azalarına ve bilirkişilere bu kanunun 8 inci maddesinin birinci fıkrası hükmü dahilinde yevmiye verilir.)

2- 29.2.1980 günlü, 2298 sayılı 1980 yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvel şöyledir:

"(3) sayılı cetvel:

Köyde Birlik Merkezinde geceleyen tapulama hizmetinde çalışanlara yukarda gösterilen miktarının 1/4'ü tutarında ek olarak ödeme yapılır."

B -İlgili yasa hükümleri :

1- 492 sayılı Harçlar Yasasının 7.6.1979 günlü 2244 sayılı Yasa ile değişik 34. maddesi şöyledir :

" Madde 34 - Tebliğden başka bir işlem yapmak için makamından uzaklaşma durumunda olan hâkimler, Cumhuriyet savcıları ve icra, iflâs memurları ile yardımcılarına, adlî tabiplere, adliye başkâtipleri ile başkâtip yardımcılarına, kâtiplere, mübaşirlere ve hizmetlilere yol giderlerinden başka aşağıdaki miktarda yol tazminatı verilir :

1 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren iş, mahkemenin bulunduğu belediye sınırları içinde ise, her iş için, l inci derece devlet memurunun aldığı geçici görev yolluğunun 1/2'si,

2 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren iş, mahkemenin bulunduğu belediye sınırları dışında ise, her iş için, l inci derece devlet memurunun aldığı geçici görev yolluğunun 2/3'ü,

3 - Daireden uzaklaşmayı gerektiren işlerin bir kısmı mahkemenin bulunduğu belediye sınırları içinde, bir kısmı dışında ise, belediye sınırları içinde olan her iş için, l inci bent hükmü, belediye sınırları dışında olan her iş için, 2 nci bent hükmü uygulanır.

Daireden uzaklaşmayı gerektiren birden fazla iş olursa, mümkün oldukça işler aynı günde yapılır. İş bir günde tamamlanamadığı takdirde hergün için bir iş üzerinden ve yukarıdaki bentler gereğince tazminat verilir.

Görülen işler birden fazla ise, ilgililerden alınacak yol giderleri uzaklık ile, yol tazminatı ise yukarıdaki bentler esasları ile orantılı şekilde bölünerek hesaplanır. Adliye başkâtipleri ile başkâtip yardımcıları ve kâtipler için bu miktarın 2/3'ü mübaşirler ve hizmetliler için 1/2'si ödenir.

Yol giderleri ile tazminat, ilgili kişiler tarafından işin yapılmasından önce, emaneten makbuz mukabilinde vezneye yatırılarak ilgili deftere işlenip keşif ve işlem sonunda yapılan harcama bir tutanakla belgelenerek kalanı ilgili kişiye geri verilir."

2- 28.6.1966 günlü,766 sayılı Tapulama Yasasının 75. Maddesi şöyledir:

"Madde 75- Tapulama mahkemelerinde ve 51 inci madde uyarınca devredilen davalar hakkında mahalli asliye mahkemelerinde itiraz ve davaların gerektirdiği zaruri masraflar, haksız çıkan tarafa yükletilmek üzere, bütçeye konulan ödenekten harcanır.

Birden fazla dava için yapılacak masraflar; ihtilâflı parsellerin sayısı ile orantılı olmak üzere paylaştırılır. Davada taraflar kısmen haklı, kısmen haksız çıkmışlarsa, bu masraflar takdir edilecek oran içinde taraflara yükletilir.

Birliklerde ilk duruşma oturumu, ödenek bulunmaması gibi sebepler yüzünden açılamıyor veyahut gayrımenkul üzerinde keşif ve tatbikat gibi işlemler mahkemece re'sen lüzumlu görülmüş olduğu halde aynı sebepler yüzünden yapılamıyorsa, tarafların hâkim ve diğer görevlilerin yevmiyelerini, keşif ve tatbikatın gerektirdiği sair giderleri vermeleri ve mûtat aracı da sağlamaları halinde, ilk duruşma oturumu açılabilir ve arazı üzerinde gerekli görülen sair işlemler yerinde yapılabilir.

Bu halde yapılan işlemlerin masrafı davada haksız çıkan tarafa yükletilir. Taraflar kısmen haklı, kısmen haksız çıkmışlarsa oranları takdir ve tayin edilerek ilâmda gösterilir.

Tapulama hâkimi ve diğer görevlilerin bu kanun gereğince birliklerde yapacakları oturum, keşif ve tatbikatlarda 6245 sayılı Harcırah Kanununun 50 inci maddesine göre Bütçe Kanunu ile tespit edilecek cetvellerde belirtilen yevmiyeleri, tazminat olarak ödenir.

Tapulama mahkemesinin kararlarına karşı kanun yollarına başvuran taraf, posta ve tebliğ masraflarını ödemekle zorunludur."

C. Dayanılan Anayasa kuralları:

"Madde 12- Herkes, dil, ırk, cinsiyet, siyasi düşünce, felsefi inanç, din ve mezhep ayırımı gözetilmeksizin, kanun önünde eşittir.

Hiçbir kişiye, aileye, zümreye veya sınıfa imtiyaz tanınamaz."

"Madde 42- Çalışma herkesin hakkı ve ödevidir.

Devlet, çalışanların insanca yaşaması ve çalışma hayatının kararlılık içinde gelişmesi için, sosyal, iktisadi ve mali tedbirlerle çalışanları korur ve çalışmayı destekler; işsizliği önleyici tedbirleri alır.

Angarya yasaktır.

Memleket ihtiyaçlarının zorunlu kıldığı alanlarda vatandaşlık ödevi niteliği alan beden veya fikir çalışmalarının şekil ve şartları, demokratik esaslara uygun olarak kanunla düzenlenir."

IV - İLK İNCELEME :

Anayasa Mahkemesi İçtüzüğünün 15. maddesi uyarınca Şevket Müftügil, Rüştü Aral, Osman Tokcan, Muammer Yazar, Adil Esmer, Nihat O. Akçakayalıoğlu, Nahit Saçlıoğlu, Hüseyin Karamüstantikoğlu, Kenan Terzioğlu, Orhan Onar, Necdet Darıcıoğlu, İhsan N. Tanyıldız, Bülent Olçay, Yılmaz Aliefendioğlu ve Yekta Güngör Özden'in katılmalarıyle 25.9.1980 gününde yapılan ilk inceleme toplantısında;

"Dosyada eksiklik bulunmadığından esasın incelenmesine ve sınırlama sorununun işin esası incelenirken ele alınıp karara bağlanmasına oybirliğiyle" karar verilmiştir.

V - ESASIN İNCELENMESİ :

İşin esasına ilişkin rapor, başvurma kararı ve ekleri, iptali istenen ve konu ile ilgili bulunan yasa hükümleri, dayanılan Anayasa kuralları, bunlarla ilişkili yasama belgeleri ve öteki metinler okunduktan sonra gereği görüşülüp düşünüldü :

l - İncelemenin sınırlandırılması sorunu :

Davada uygulanacak yasa hükümlerinin belirlenmesi ve Anayasaya aykırılıkları nedeniyle iptali yolundaki itirazın incelenmesi ve böylece uygulanacak yasa hükümleri hakkındaki Anayasa'ya aykırılık sorununun çözümü için önce iptali istenen hükümlerin kapsamı üzerinde durularak bunların niteliklerinin belirtilmesi, ilk inceleme kararı uyarınca davada uygulanacak kuralın saptanması, itiraz konusu yapılan yasa hükümlerinin sınırlandırılmasına yer olup olmadığının karara bağlanması gerekmektedir.

10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasasının itiraza konu edilen 50. Maddesinin yalnızca 3 numaralı bendinde Tapulama Kanunu uygulamasında çalışan memur, hizmetli ve geçici hakimlerden, 2298 sayılı 1980 yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetvelinde bağlı 3 sayılı cetvelin 1. Maddesinin (a) fıkrasında tapulama hakimlerinden, (d) fıkrasında "diğer memur" lardan ve (e) fıkrasında da yardımı sınıf personelden sözedilmesine göre, işin esasına ilişkin incelemenin itiraza konu edilen yasa hükümlerinin Tapulama Mahkemesi hâkimi, kâtibi ve mübaşirleriyle sınırlandırılarak yapılması gerekir.

2 - İptali istenen hükümlerin niteliği :

İptal konusu hükümlerin niteliğini saptamadan önce tapulama işleminin özelliğini belirtmekte yarar vardır :

Devletin elindeki İstatistikler, il ve ilçelerin merkez belediye sınırları dışında bulunan taşınmazların yaklaşık % 60'ının tapusuz olduğunu ortaya koymaktadır. Bu durum kişiler arasındaki uyuşmazlıkların artmasına ve toplumsal düzenin bozulmasına, bunun yanında tarımsal üretimin gelişememesine de neden olduğundan, Yasa Koyucu, Türk Medenî Yasasının öngördüğü sağlıklı ve eksiksiz kadastro planlarının ve tapu sicillerinin tez elden yapılmasını zorunlu bularak Tapulama Yasasını düzenlemiştir. Bu yasanın amacı, gerçek mal sahipleri adına, doğru olarak, haritalı sicil düzenlemektir. Öte yandan, bu yasanın uygulanmasından doğan uyuşmazlıkların çözümü, Tapulama hâkimine görev alarak verilmiştir. Hâkimin kararı sicilin düzenlenmesine esas alınacağından, Tapulama hâkiminin durumu, adliye mahkemelerine gelen başka işler karşısındaki öteki hâkimlerin durumu ile bir tutulamaz. Genel mahkemede davacı, savını ispatlamak zorundadır. İleri sürdüğü sav ispatlanmışsa hâkimin kararı karşı tarafın hukukî durumunda değişiklik yaratır; dava ispatlanmamışsa red olunur ve hukuksal durum olduğu gibi korunur. Oysa Tapulama hâkimi yalnız hukuksal durumu korumakla görevli değildir; vereceği karar sicili oluşturacaktır. Tapulama Yasası'nın amacı da, tescili gereken bütün taşınmazların sicilini kurmak olduğundan, hâkim, itirazlı işlerin ilk oturumunu birlik merkezinde açmak zorundadır. Taşınmazlara ilişkin davalarda yerinde keşif yapmak ve bilirkişi dinlemek zorunludur. Mahkeme, davayı ya da itirazlı işleri, kendiliğinden yürütecek, tarafların iddia ve savunması ile bağlı olmaksızın araştırma yaparak, bu işler için zorunlu yargılama giderlerini Hazineye ödettirerek ve geniş takdir yetkisini de kullanarak varacağı kanıya göre; taşınmazın gerçek hak sahibi adına tesciline karar verecektir. İşin niteliğinden kaynaklanan bu değişik durumu gözönünde tutan Yasa koyucu, yerine getirilmesi gereken çalışmanın önemini ve özelliğini, Devlete yükleyeceği parasal yönünü de gözönüne alarak, tapulama hâkimi ile bu mahkemenin kâtip ve mübaşirine, diğer mahkeme hâkim, kâtip ve mübaşirinden farklı bir gündelik vermeyi gerekli bulmuştur.

İptali istenen hükümlerin niteliğine gelince:

766 sayılı Tapulama Yasasının 75. maddesinin beşinci fıkrasına göre; tapulama hâkimi ve diğer görevlilerin bu yasa gereğince birliklerde yapacakları ilk oturum, keşif ve uygulamalar için, 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. maddesi uyarınca Bütçe Yasalarında yer alan cetvellerde belirtilen gündelikler " tazminat" olarak ödenecektir. Ekonomik koşulların ve fiyatların her yıl değişebileceğini gözönünde tutan Yasa Koyucu, tapulama mahkemesinin hâkimi, kâtibi ve mübaşirine ödenecek gündeliklerin Bütçe Yasasında yer alacak cetvellerde belirtilmesini uygun bulmuştur. 492 sayılı Harçlar Yasası, uygulanması Bütçe Yasası gibi süreye bağlanmış bir yasa değildir. Bu nedenle sözü edilen yasa, Yasa Koyucu tarafından her yıl değil, gerekli görüldükçe değiştirilebilecektir. Nitekim 492 sayılı Harçlar Yasası da, 2.7.1964 yılında kabul edilmesine karşın, 34. maddesi, uzun bir süre geçtikten sonra 7.6.1979 günlü, 2244 sayılı Yasa ile değiştirilerek bugünkü biçimini almıştır.

Öte yandan, 10.2.1953 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasası'na göre gündelik, bu yasanın birinci maddesinde yazılı kurumlarca ödenir. Yol tazminatı ise 492 sayılı Yasa'nın 2244 sayılı Yasa ile değişik 34. Maddesi uyarınca, ilgili kişilerce, işin yapılmasından önce vezneye yatırılır, keşif ve işlemden sonra da harcama tutanaklarıyla belgelenerek artanı ilgili kişiye geri verilir.

3 - Anayasaya aykırılık sorununun incelenmesi :

a) Anayasa'nın 12. maddesi yönünden inceleme :

Anayasa'nın 12. maddesi, kişilere, yasa karşısında dillerine, ırklarına, cinsiyetlerine, siyasal düşüncelerine, felsefî inançlarına, dinlerine ve mezheplerine göre ayrı davranılmasını, kişiye veya topluluklardan bir bölümüne, ötekilerden daha geniş hak ve yetkiler tanınmasını yasaklamak yoluyla yasa önünde eşitlik ilkesinin sağlanması ereğini gütmektedir. Yasa önünde eşitlik kavramı, herkesin her yönden, her zaman aynı kurallara bağlı tutulmaları zorunluluğu anlamına gelmez. Kimi kişilerin başka kurallara bağlı tutulmaları haklı bir nedene dayanmakta ise, bu durumun, yasa karşısında eşitlik ilkesine terslik yarattığından söz edilemez.

İtiraz konusu 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. Maddesinin (3) sayılı bendine göre gündelikler ilgili kurumca ödenir.

6245 sayılı Yasanın 41. Maddesinin gerekçesinde de açıklandığı üzere, harcırah yevmiyesi, geçici görevler dolayısıyla memurların yemek ve yatmak gibi giderlerini karşılamak için kurumlarınca verilir. Böylece yol tazminatı ile harcırah gündeliği nitelik bakımından birbirinden ayrı olduğu gibi, bunların ödeme koşullarında da benzerlik yoktur.

Gerçekten, Harçlar Yasasına göre, belediye sınırları içindeki görevler nedeniyle de yol tazminatı verilir; günlük tazminatta kısıntı söz konusu değildir. Birden çok iş varsa, her iş için ayrı tazminat ödenir.

Buna karşılık, Harcırah Yasasına göre, ödenecek gündelik tutarı, her yıl için Bütçe Yasasına bağlı (H) cetvelleriyle saptanmıştır. Kurumlarca sağlanan yerlerde yatanların gündeliklerinden 1/3 ü kesilir. Gittikleri yerlerde öğle ve akşam yemeği zamanından birini geçirenler 1/3, ikisini geçirenler 2/3, bir gün geçirenler ise tam gündelik alırlar.

Şu noktaya da değinmekte yarar vardır: Harcırah yevmiyesi tutarının yasa ile belirlenmiş olmasını ve eylemli durumun günün koşullarına uygun bir düzeye getirilmemiş bulunmasını Anayasa'ya aykırılık nedeni saymaya olanak yoktur. Yasa koyucu, her zaman için, koşulları değerlendirerek ve mali kaynaklarının yeterliğini de gözönüne alarak yasal düzenlemede değişiklik yapabilir.

Yeri gelmişken şunun da belirtilmesinde zorunluluk duyulmuştur. Yasaların Anayasa'ya uygunluğunun denetlenmesinde, iptali istenen hükmün öteki yasalara karşı olan durumun, onlarla çelişir veya çelişmez nitelikte oluşunun değil, Anayasa ilkelerine ve bu ilkelerin dayandığı hukuk kurallarına uygunluk gösterip göstermediğinin araştırılması gerekir. Konusu yönünden, 492 sayılı Harçlar Yasası genel, 766 sayılı Tapulama Yasası ise özel yasa durumundadır. Anayasa Mahkemesinin, özel bir yasaya konu olmuş kimi hükümleri ortadan kaldırmak yolu ile o yasaya bağlı olanların genel yasa kapsamına alma, daha açık anlatımla bu gibiler için yasal kural oluşturacak biçimde karar verme yetkisinin bulunmadığında duraksamaya yer yoktur.

Böylece, gündeliğin ayrı bir düzenleme konusu yapılması, bu harcamanın niteliği ve ödeme koşullarının yol tazminatından ayrı oluyu gibi haklı nedenlere dayanmaktadır. Haklı nedenlerle yapılan ayrı düzenlemede ise, yasa önünde eşitlik ilkesine aykırılıktan söz edilemez.

b) Anayasa'nın 42. maddesi yönünden inceleme :

Anayasa'nın 42. Maddesi, kenar başlığından da anlaşılacağı üzere " çalışma hakkı ve ödevi" ile ilgilidir. Bu maddede çalışma bir hak ve ödev olarak herkese tanınmış, çalışanların Devlet tarafından destekleneceği hükme bağlanmış ve angarya yasaklanmıştır.

Anayasa Mahkemesi'nin kararlarında da açıklandığı üzere, angarya, bir maldan veya bir kişinin çalışmasından karşılıksız yararlanma olduğuna göre, yargılama işlerinde, görevlilerin çalışmalarından bu biçimde söz edilmesine olanak yoktur. Çünkü, iptali istenen Yasa hükümlerinde, görevlilerin çalışmalarına karşılık kendilerine verilecek ücretler ve bunların hâkediliş ve ödenmelerine ilişkin düzenlemeler yer almıştır.

İtiraz konusu kuralların Anayasa'nın 42. Maddesine aykırı bir yönü görülememiştir.

Ayrıca Anayasanın "Bütçe" kenar başlığını taşıyan 126. Maddesi son fıkrasının ikinci tümcesinde, "Bütçe yasasına bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz" denilmektedir. Maddenin son fıkrasında yeralan "Bütçe ile ilgili hükümler" deyimini malî nitelikte hüküm anlamına değil, bütçenin uygulanması ile ilgili, uygulamayı kolaylaştırıcı veya yasa konusu olabilecek yeni bir kuralı kapsamak koşulu altında, açıklayıcı nitelikte hükümler olarak düşünmek zorunludur. (Anayasa Mahkemesi Kararlar Dergisi, Sayı: 14, Sayfa:237, 10.6.1976 günlü, Esas No. 1976/23, Karar No: 1976/33; aynı dergi Sayfa: 341, 21.10.1976 günlü, Esas No: 1976/35, Karar No: 1976/49 sayılı kararlar)

2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasası'nın (H) işaretli cetveline bağlı (3) sayılı cetvelin (a), (d) ve (e) fıkralarında yer alan hükümler, yürürlükteki yasaların bütçelerde saptanmasını öngördükleri günlük tazminat miktarlarının belirtilmesinden ibaret olduklarından, Anayasa'ya aykırı bir nitelik taşıdığı düşünülemez.

Sonuç olarak, itiraz konusu edilen hükümlerin Anayasa'nın koyduğu ilkelere ve buyurucu kurallarına aykırı bir yönü bulunmadığından itirazın reddine karar verilmelidir.

VI - SONUÇ :

1- İşin esasına ilişkin incelemenin, 10.2.1954 günlü, 6245 sayılı Harcırah Yasasının 50. Maddesinin (3) sayılı bendi hükmünün ve 29.2.1980 günlü, 2298 sayılı 1980 Yılı Bütçe Yasasının (H) işaretli cetveline bağlı 3 sayılı cetvelin 1. maddesinin (a), (d) ve (e) fıkraları hükümlerinin tapulama mahkemesi hâkimi, kâtibi ve mübaşirleriyle sınırlı olarak yapılmasına,

2 - Sınırlandırma kararı uyarınca ele alınan söz konusu Yasaların hükümlerinde, tapulama mahkemesi hâkimleri ile bu mahkemenin kâtip ve mübaşirleri açısından Anayasaya aykırılık bulunmadığına ve itirazın reddine,

27.1.1981 gününde oybirliğiyle karar verildi.