ANAYASA MAHKEMESİ KARARI

Esas Sayısı:1971/19

Karar Sayısı:1971/61

Karar Günü:29/6/1971

Resmi Gazete tarih/sayı:10.2.1972/14095

İstemde bulunan mahkeme : Danıştay Dâva Daireleri Kurulu.

İşlemin konusu : 20/7/1966 günlü, 775 sayılı Gecekondu Kanununun 14. maddesinin b bendi kuralının Anayasa'nın 12., 48. ve 61. maddelerine aykırılığı ileri sürülerek iptali istenilmiştir.

Olay :

Türkiye İşçi Konfederasyonu vekillerince Sosyal Sigortalar Kurumunun İmar İskân Bakanlığının gecekondu fonuna belli tutarda para ödemesini öngören 7/9/1966 günlü, 7013 sayılı Bakanlar Kurulu kararının iptali için açılan dâvada Bakanlar Kurulunun kararının dayamağı olan 775 sayılı Gecekondu Kanununun 14. maddesinin b bendi kuralının, Anayasa'ya aykırı olduğu ileri sürülmüş, dâvaya bakan Danıştay Dâva Daireleri Kurulunca aykırılık iddiası ciddi görülerek bu kuralın iptali için Anayasa Mahkemesine başvurulmuştur.

B) Yasa metinleri :

a) İptali istenilen Yasa Kuralı : 20/7/1966 günlü, 775 sayılı Gecekondu Kanununun inceleme konusu 14. maddesinin b bendi (Düstur. 5. Tertip, Cilt 5, 2. kitap, sahife 2629) şöyledir :

"Madde 14- Bu kanundaki hizmetlerin yürütülebilmesi için 12 nci maddede sözü geçen fondan ayrı olarak, Türkiye Emlâk Kredi Bankasında açılacak özel bir hesapta, İmar ve îskân Bakanlığı emrinde de bir fon teşkil edilir. Bu fonun gelirleri şunlardır:

a -.................................

b- Türkiye Emlâk Kredi Bankasının, Sosyal Sigortalar Kurumunun, Türkiye Cumhuriyeti Emekli Sandığının yıllık bütçelerinden ve konut kredisi veren veya konut için yardım yapan kamu kaynaklı diğer kurumların yıllık bütçe ve programlarında bu maksatlarla ayrılan meblağlardan Bakanlar Kurulunca tespit edilecek belirli miktarları,

b - Dayanılan Anayasa Kuralları :

"Madde 48- Herkes, sosyal güvenlik hakkına sahiptir. Bu hakkı saklamak için sosyal sigortalar ve sosyal yardım teşkilâtı kurmak ve kurdurmak Devletin ödevlerindedir."

"Madde 61- Herkes, kamu giderlerini karşılamak üzere, mali gücüne göre, vergi ödemekle yükümlüdür.

Vergi, resmi ve harçlar ve benzeri mali yükümler ancak kanunla konulur."

"Madde 126- Devletin ve kamu iktisadi teşebbüsleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamaları yıllık bütçelerle yapılır.

Kanun, kalkınma planları ile ilgili yatırımlar veya bir yıldan fazla sürecek iş ve hizmetler için özel süre ve usuller koyabilir.

Genel ve katma bütçelerin nasıl yapılacağı ve uygulanacağı kanunla gösterilir. Bütçe Kanununa bütçe ile ilgili hükümler dışında hiçbir hüküm konulamaz."

C) İlk inceleme :

Hakkı Ketenoğlu, Âvni Givda, Celâlettin Kuralmen, Fazıl Uluocak, Sait Koçak, Muhittin Tayları, İhsan Ecemiş, Recai Seçkin, Ahmet Akar, Halit Zarbun, Kani Vrana, Muhittin Gürün, Lûtfi Ömerbaş, Şevket Müftügil ve Ahmet H. Boyacıoğlu'nun katıldığı Anayasa Mahkemesi içtüzüğünün 15. maddesi gereğince yapılan 6/4/1971 günlü ilk inceleme toplantısında dosyanın eksiği bulunmadığı anlaşıldığından işin esasının, mahkemenin uygulayacağı kuralın itiraz konusu 14. maddenin b bendindeki yalnızca Sosyal Sigortalar Kurumuna ilişkin bölüm olması bakımından, bu bölümle sınırlı olarak incelenmesine oybirliği ile karar verilmiştir.

Ç) Esasın incelenmesi ve kararın gerekçeleri :

Esasa ilişkin rapor ile dosyadaki belgeler, iptali istenilen yasa kuralı ve dayanılan Anayasa kuralları ile bunlara ilişkin yasama belgeleri, ilgili başka metinler incelendi; gereği görüşülüp düşünüldü :

l- Anayasa'nın 48. maddesi "sosyal devlet" ilkesinin uygulanmasına ilişkin önemli kurallardan birini kapsamaktadır. Bu kurala göre Devlet herkesin sosyal güvenliğini sağlamak ve bunun için sosyal sigorta işleriyle uğraşan kurumlar kurmakla ödevlendirilmiştir. 9/7/1945 günlü, 4792 sayılı Kanun ile (3. tertip Düstur, cilt 26, sayfa 1332) İşçi Sigortaları Kurumu adı altında kurulan ve sonradan adı değiştirilerek Sosyal Sigortalar Kurumu olan Kurum, Anayasa'nın 48. maddesinde anılan ilke doğrultusunda görevler yapan bir kuruluştur. Nitekim sözü edilen 4792 sayılı Yasanın 1. maddesi (İş hayatında türlü hallere karşı ilgili Sigorta Kanunu hükümlerini uygulamak ve Çalışma Bakanlığına bağlı olmak üzere İşçi Sigortaları Kurumu vücuda getirilmiştir. Kurum bu kanun ve özel hukuk hükümlerine tabidir. Mali ve idari bakımdan muhtardır ve tüzel kişilikte bir Devlet kurumudur.) kuralını kapsamaktadır. Sosyal Sigortalar Kurumunun uğraştığı sigorta işleri 17/7/1964 günlü, 506 sayılı Sosyal Sigortalar Kanunda ve özellikle 1. maddesinde (5. Tertip Düstur, cilt 3/2, sayfa 2827 ve sonrası.) gösterilmiştir. Sözü edilen 506 sayılı Yasanın 72. maddesi gereğince Kurumun gördüğü sigorta işlerinin gerekli kıldığı her türlü yardım ve ödemelerle her çeşit yönetim giderlerini karşılamak üzere Kurumca bu yasa hükümlerine göre prim alınacaktır; bu primlerin oranları ve bunların yüzde kaçının işverenden ve yüzde kaçının işçiden alınacağı 73. maddede belirtildiği gibi primlere değgin öbür hukuk kuralları da 74. ve sonraki maddelerde gösterilmiştir. Bundan anlaşılıyor ki Kurumun gelir kaynağı, temel olarak işçiler ve işverenlerce ödenen sigorta primleridir. 4792 sayılı Yasanın 19. maddesinin koyduğu kurallara göre de temel gelir kaynağı primler ve işçiler ya da işverenlerce ödenen bir takım kesintilerle kurum mallarının getirdiği gelirlerdir. 19. maddede genel bütçeden yardım yanılması dahî öngörülmekte ise de bu, temel bir kaynak sayılamaz. Şu da belirtilmelidir ki Anayasa'nın 48. maddesi uyarınca sosyal güvenliği sağlamakla ödevli bulunan Devletin gerektiğinde bu Kuruma akçalı yardımda bulunması kendisinin anayasal ödevinin sonucudur.

Sosyal Sigortalar Kurumunun Anayasa'nın 48. maddesinde öngörülen sosyal güvenlik kuruluşlarından biri olması karşısında Devletin bu Kurumun gelirlerinden pay alarak başka bir kamu işinin görülmesini sağlaması, sosyal ödevin gerekleriyle çelişmektedir. Eğer Devlet sosyal sigorta işlerini, daha açık deyimle sosyal tehlikelere karşı sigortalıları koruma ödevini gereği gibi yerine getirmiyorsa bu durumda sosyal sigortanın karşılayacağı tehlikeler için ödenen primlerin oluşturduğu paradan bir bölüğünü gecekondu işleri için gelir sayması, sigorta işlerini daha da aksatacak ve böylece Anayasa'nın 48. maddesinden doğan yükümü gereği gibi yerine getiremiyecek demektir, ki böyle bir durumda kurum gelirlerinden gecekondu işine pay ayrılması kuralının sözü edilen 48. maddeye aykırılığı nedeniyle iptali gerekir. Şayet Devlet sigorta işlerini gereği gibi yerine getirebiliyorsa ve ayrıca gecekondu işleri için ayrılacak bir para kalıyorsa bu durumda da işçi ve işverenlerden aşırı prim alıyor demektir ki bu dahi Anayasa'nın 48. maddesi kuralına aykırı olur. Çünkü bu maddede sigortanın sosyal güvenliği sağlamak üzere kurulması öngörüldüğüne göre ilgililerden ancak bu sigortanın güvence altına alacağı tehlikeleri karşılamaya elverişli tutarda prim alınabilecek demektir. Sigortalıların uğradıkları tehlikeleri karşılayacak tutarları aşan ölçüde onlardan prim alınması Anayasa'nın 48. maddesinde öngörülen sigorta kurmak ilkesiyle çelişir, bu nedenle iptali gerekir.

Gecekondulardan yararlanan kişilerin büyük çoğunlukla sigortalı işçiler olması olayı dahi sosyal sigortaların mal varlığına Devletin el atmasını haklı göstermez. Çünkü sosyal sigortaların karşılayacağı tehlikeler Yasayla bellidir ve bu tehlikelerin yeterince karşılanıp karşılanmadığına göre Anayasa'nın 48. maddesi açısından ortaya çıkacak sakıncalar az yukarıda açıklanmıştır. Böyle bir durumda bu sakıncaların ortadan kalacağı düşünülemez.

2- Anayasa'nın 61. maddesi gereğince kamu giderlerini karşılamak üzere herkes malî gücüne göre vergi ödemekle yükümlüdür. Bu maddenin ikinci fıkrasında vergi resim ve harcın ve benzeri malî yükümlerin ancak yasa ile konulması ilkesi benimsenmiştir. Gerek bu maddeni yazılışına temel olan ilkeden, gerekse kamu işlerinin görülmesine değinen Anayasa'nın öbür kurallarından anlaşıldığı üzere, kamu işlerinin gerektirdiği giderlerin Devletin genel gelirleriyle karşılanması gereklidir. Gecekondu işlerinin kamu işlerinden bulunduğu 775 sayılı Yasanın 1. maddesinden açıkça anlaşılmaktadır. Bu durum karşısında gecekondu işlerine ilişkin giderlerin Devletin genel gelirleriyle karşılanması, Anayasa'dan doğan bir zorunluktur. Oysa Anayasa karşısındaki durumu tartışılan 14. maddenin b bendinin Mahkemece incelenen bölümü, gecekondu işleri giderlerinin bir bölümünün Sosyal Sigortalar Kurumunun işçi ve işverenlerin ödedikleri primlerden oluşan mal varlığından karşılanmasını öngörmektedir. Böylelikle kamu giderinin bir bölümü yurttaşlar içinde yalnızca işçilere ve işverenlere yükletilmektedir. Bu durum Anayasa'nın 61. maddesiyle çelişmektedir. Bundan başka tartışma konusu kural, sigorta kurumunun mal varlığıyle ve dolayısiyle primleri ödeyenlerin akçalı güçleri ile gecekondu fonuna pay ödeme yükümünün kapsamı arasında herhangi bir ilişki kurmuş değildir. Oysa herhangi bir akçalı yükümün yükümlünün gücüne göre belirlenmesi, Anayasanın 61. maddesinin ilk fıkrası gereğidir. Demek ki incelenen kural, bu bakımdan da Anayasa'ya aykırıdır.

Yukarıda açıklandığı üzere incelenen kural Anayasa'nın 61. maddesine aykırı bulunduğundan bu nedenle iptali gerekmektedir.

3- Tartışma konusu kural belli bir fona gelir sağlamak ereği ile konulmuştur. Böylece bu kural bütçe dışı bir fondan bir kamu harcamasının yapılmasına yol açmaktadır. Nitekim 775 sayılı Gecekondu Kanununun 33. maddesinin ikinci ve üçüncü fıkralarında bu Kanun uyarınca kurulacak fonlardan yapılacak giderlerin artırma ve eksiltme ve ihalelere Sayıştay'a ve genel saymanlık işlerine ilişkin yasalara bağlı bulunmadığı, bu harcamaların kuralların yönetmelikle belirtileceği kesinlikle bildirilmiştir. Anayasa'nın 126. maddesi Devletin ve kamu iktisadî işletmeleri dışındaki kamu tüzel kişilerinin harcamalarının yıllık bütçelere bağlanmasını buyurmaktadır. Demek ki inceleme konusu kural, Anayasa'ya aykırı bir hukukî duruma yol açmakta ve böylece Anayasa'nın 126. maddesine dahi aykırı düşmektedir. Bu nedenle de iptaline karar verilmelidir.

İhsan Ecemiş ve Halit Zarbun, Anayasa'nın 126. maddesine aykırılık bulunduğu görüşüne katılmamışlardır.

Sonuç :

775 sayılı Gecekondu Kanununun 14. maddesinin b bendindeki, sınırlama kararı uyarınca incelenen ve "Sosyal Sigortalar Kurumunun yıllık bütçesinden Bakanlar Kurulunca tespit edilecek belirli tutarın Türkiye Emlâk Kredi Bankasında açılacak özel fonun kaynağını oluşturmasına" ilişkin bulunan hükmün Anayasa'nın 48., 61. ve 126. maddelerine aykırı olduğuna ve iptaline, 48 ve 61. maddeler bakımından oybirliği ile, 126. madde bakımından İhsan Ecemiş ve Halit Zarbun'un karşıoylarıyla ve oyçokluğu ile 29/6/1971 gününde karar verildi.

KARŞIOY YAZISI

Anayasa Mahkemesinin 6/4/1971 günlü ilk inceleme kararı ile esas inceleme yalnız 14. maddenin b bendindeki "Sosyal Sigortalar Kurumunun yıllık bütçelerinden Bakanlar Kurulunca tespit edilecek belirli tutarın Türkiye Emlâk Kredi Bankasında açılacak özel fonun kaynağını oluşturmasına" ilişkin bulunan hükümle sınırlandırılmış bulunduğu, inceleme konusu bu hükümde ise sözü geçen fonun sarf usul ve esaslarına ilişkin bir yön bulunmadığı, bir paranın "fon" olarak adlandırılmış olmasına bakarak onun ancak belli bir şekilde sarf edilebileceği anlamının çıkarılamıyacağı söz konusu fonun sarf şekli ile ilgili ve iptal gerekçesinde dayanılan 33. madde ise inceleme dışında kaldığı cihetle inceleme konusu hükümle Anayasa'nın 126. maddesi arasında bir ilgi ve aykırılık görülememektedir. Bu sebeple iptal gerekçesinin bu yöne ilişkin bölümüne karşıyız.